FACULDADE UNYLEYA

PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU

GEOPROCESSAMENTO

VALDIR TENORIO RAMONEDA

A IMPORTÂNCIA DO GEOPROCESSAMENTO NA
“ANÁLISE DE AÇÃO DE USUCAPIÃO” NA
SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SÃO
PAULO.
 Santos - SP
2016
VALDIR TENÓRIO RAMONEDA

A IMPORTÂNCIA DO GEOPROCESSAMENTO NA
“ANÁLISE DE AÇÃO DE USUCAPIÃO” NA
SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SÃO
PAULO.

Monografia apresentada à Faculdade Unyleya como exigência

parcial à obtenção do título de Especialista em
Geoprocessamento.

Luis Antônio dos Santos

 Santos - SP
2016
Resumo

A Secretaria do Patrimônio da União está estruturada em um órgão central, localizado em

Brasília, e em 27 Superintendências do Patrimônio da União, localizadas nos 26 estados
brasileiros e no Distrito Federal. Tem como competência administrar o patrimônio imobiliário
da União e zelar por sua conservação; adotar as providências necessárias à regularidade
dominial desses bens; proceder à incorporação de novos imóveis ao patrimônio da União;
autorizar a sua ocupação, na forma da lei; estabelecer as diretrizes para a permissão de uso;
promover a doação ou cessão gratuita, quando presente o interesse público; proceder à
demarcação e identificação dos imóveis; emitir Informações Técnicas de ações de
usucapião junto às Superintendência Regionais ajuizadas pelos autores, que nem sempre
fornecem informações adequadas para a exata localização do imóvel objeto das ações de
usucapião, conforme o estabelecido no Código de Processo Civil. Atualmente são analisadas
em média mais de 12.000 ações por ano na Superintendência do Estado de São Paulo. Quando
essas ações possuem informações mínimas que permitam a perfeita localização do imóvel, a
análise do processo da ação de usucapião terá continuidade pela equipe técnica composta de
servidores devidamente capacitados da Superintendência do Patrimônio da União em São
Paulo, que irá fornecer laudo específico de Informação Técnica, apontando expressamente a
afirmação ou negação do interesse da União pelo imóvel objeto da ação de usucapião. Em
caso afirmativo será justificado os vários tipos de motivos do “porquê” do interesse da União
nesta área.

Palavras-chave: Geoprocessamento, Usucapião, Gestão Patrimonial da União, Serviço

Público Federal
 Santos - SP
2016
Abstract

The SPU is structured in a central organ, located in Brasilia, and 27 Superintendence of the
Federal Property, located in 26 states Brazil and the Federal District. It has the competence to
manage the real estate assets Union and ensure its preservation; adopt the measures necessary
to regularly dominial such property; proceed with the incorporation of new properties to the
heritage of the Union; authorize the occupation, according to the law; establish guidelines for
permission to use; promote the donation or free transfer when this public interest; Proceed to
demarcation and identification of the property; Technical issue Information actions adverse
possession with the Superintendency Regional filed by the authors, not always provide
adequate information for the exact location of the property subject of the actions of adverse
possession, as established in the Civil Procedure Code. Currently are analyzed on average
more than 12,000 shares per year in the Superintendence of São Paulo. When these shares
have minimal information to allow the perfect location of the property, the analysis of adverse
possession action process will be continued by the technical team of properly trained servers
Superintendent of Union Assets in Sâo Paulo, who will provide specific report of Technical
Information, pointing specifically to affirmation or denial of Union interest by property
subject of adverse possession action. In if so it is justified various types of reasons of "why"
the interest of the Union in this area.
 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AGU Advocacia Geral da União
CC Código Civil
CF/88 Constituição Federal de 1988
CGU Controladoria Geral da União
COCAP Coordenação de Caracterização do Patrimônio
CPC Código de Processo Civil
DHN Diretoria de Hidrografia e Navegação
FUNAI Fundação Nacional do Índio
FUNASA Fundação Nacional de Saúde
GIS Geographic information system
KML Keyhole Markup Language
LLTM Linha Limite de Terrenos de Marinha
LMEO Linha Média das Enchentes Ordinárias
LPM Linhas de Preamar Média
LTM Limite de Terrenos Marginais
MD Ministério da Defesa
MP-SP Ministério Público de São Paulo
MPF Ministério Público Federal
PNC Plano Nacional de Caracterização
SEI-MP Sistema Eletrônico de Informações
SPU Secretaria do Patrimônio da União
SPU/SP Superintendência do Patrimônio da União em São Paulo
TCU Tribunal de Contas da União
 SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO.............................................................................................09

1.1. PROBLEMA...........................................................................................09

1.2. OBJETIVOS............................................................................................10
1.2.1. Geral ..................................................................................................10
1.2.2. Específicos..........................................................................................10
1.2.3. Histórico da SPU - Secretaria do Patrimônio da União...............11
1.3. JUSTIFICATIVA .................................................................................13

1.4. OBJETOS DE PESQUISA .................................................................15

1.5. METODOLOGIA..................................................................................15
1.5.1. Caracterização do Estudo...................................................................16
1.5.2. População e amostra:........................................................................16
1.5.3. Coleta e tratamento dos dados...........................................................16
1.5.4. Análise e tratamento dos dados.........................................................16

1.6. CONTRIBUIÇÕES DO ESTUDO.......................................................16

2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA ........................................................18

2.1. GEOPROCESSAMENTO E SIG ......................................................18

2.1.1. Decreto nº 6.666, de 27 de novembro de 2008...................................18
2.1.2. CONCAR - Comissão Nacional de Cartografia................................20
2.1.3. Principais fontes do SIG Brasil .......................................................22
2.1.3.1. IBGE..................................................................................................22
2.1.3.2. INCRA...............................................................................................23
2.1.3.3. IBAMA .............................................................................................24
2.1.3.4. Forças Armadas ..............................................................................27
2.1.3.5. Agências Reguladoras.....................................................................30
2.1.3.6. Outras Instituições Públicas...........................................................31
2.1.4. Georreferenciamento - Fundamento Legal...........................................32

2.2. A USUCAPIÃO......................................................................................36
2.2.1. Evolução histórica da usucapião........................................................36
2.2.2. Natureza jurídica da usucapião...........................................................36
2.2.3. Aquisição originária............................................................................37
2.2.4. Prescrição aquisitiva e extintiva........................................................38
2.2.4.1. Causas impeditivas e suspensivas da prescrição...........................38
2.2.5. Usucapião no direito brasileiro..........................................................39
2.2.5.1. Usucapião extraordinária................................................................41
2.2.5.2. Usucapião ordinária.........................................................................41
2.2.5.3. Usucapião urbana............................................................................41
2.2.5.3.1. Estatuto da Cidade.........................................................................43
2.2.5.4. Usucapião rural...............................................................................44
2.2.6. Pessoas capazes de adquirir pela usucapião.......................................45
2.2.7. Procedimento da ação de usucapião....................................................45

2.3. ÁREAS DA UNIÃO SOB GESTÃO DA SPU....................................50

2.3.1. Terrenos de marinha e seus acrescidos...............................................51
2.3.2. Terrenos marginais de rios federais e seus acrescidos.......................52
2.3.3. Ilhas......................................................................................................52
2.3.4. Unidades de conservação federais de domínio público...................53
2.3.5. Terras rurais arrecadadas e demarcadas pelo Incra.........................53
2.3.6. Terras indígenas..................................................................................53
2.3.7. Outros...................................................................................................53

2.4. COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DE DEMARCAÇÃO DA SPU......53

2.4.1. Competência em demarcar terrenos de marinha e marginais de rios
federais navegáveis - LPM e LMEO..............................................................53
2.4.2. Rito Legal dos procedimentos demarcatórios......................................54
2.4.3. Plano Nacional de Caracterização - PNC............................................55
3. PROCESSOS DE AÇÃO DE USUCAPIÃO NA SUPERINTENDÊNCIA DO
PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SÃO PAULO.......................................56

3.1. CONTROLE DE PROCESSOS DE AÇÃO DE USUCAPIÃO......57

3.1.1. Histórico de movimentação de 2012 a 2015......................................57
3.1.2. Digitalização de Processos.................................................................60
3.2. ANÁLISE DOS PROCESSOS DE AÇÃO DE USUCAPIÃO........61
3.2.1. Falta Georreferenciamento.................................................................61
3.2.2. Aldeamento Indígenas.........................................................................61
3.2.3. Núcleos Coloniais...............................................................................67
3.2.4. Quilombolas.........................................................................................69
3.2.5. Parques Nacionais...............................................................................73
3.2.6. Assentamentos INCRA.........................................................................74
3.2.7. LMEO...................................................................................................77
3.2.8. LPM......................................................................................................79
3.2.9. Próprios Nacionais.............................................................................80

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS .....................................................................83

5. REFERÊNCIAS..............................................................................................83
 9

1. INTRODUÇÃO
A posse é requisito fundamental, embora não o único para o usucapião (ou a usucapião, pois a
palavra admite também o gênero feminino, assim adotado pelo Código Civil de 2002). Desse
modo a aquisição da propriedade pelo usucapião é um dos principais efeitos da posse.
Usucapir é adquirir a propriedade pela posse continuada durante certo lapso de tempo (Venosa,
2003).
Os bens públicos não podem ser adquiridos por usucapião e são, portanto, imprescritíveis, por
força de lei (Decreto no 22.785, de 31-5-33; Decreto-lei no 710, de 17-9-38, art. 12, parágrafo
único; Decreto-lei no 9.760, de 5-12-46, art. 200, art. 183, § 3o, e art. 191 da Constituição
Federal) (Venosa, 2003).

1.1. PROBLEMA
Os pedidos de Informações Técnicas de ações de usucapião à Superintendência do Patrimônio
da União em São Paulo solicitadas, judicialmente ou extrajudicialmente, pelos autores, nem
sempre fornecem informações adequadas para a exata localização do imóvel objeto das ações
de usucapião, conforme o estabelecido no Art. 1.071 do novo Código de Processo Civil ( Lei
nº 13.105, de 2015), que cita o Capítulo III do Título V da Lei no 6.015, de 31 de dezembro
de 1973 (Lei de Registros Públicos, que dispõe sobre os registros públicos, e dá outras
providências.), passou a vigorar acrescida do seguinte art. 216-A, que cita expressamente o
reconhecimento extrajudicial de usucapião.

Art. 216-A. Sem prejuízo da via jurisdicional, é admitido o pedido de reconhecimento

extrajudicial de usucapião, que será processado diretamente perante o cartório do registro de imóveis da
comarca em que estiver situado o imóvel usucapiendo, a requerimento do interessado, representado por
advogado, instruído com:

I - ata notarial lavrada pelo tabelião, atestando o tempo de posse do requerente e seus
antecessores, conforme o caso e suas circunstâncias;

II - planta e memorial descritivo assinado por profissional legalmente habilitado, com prova de
anotação de responsabilidade técnica no respectivo conselho de fiscalização profissional, e pelos titulares
de direitos reais e de outros direitos registrados ou averbados na matrícula do imóvel usucapiendo e na
matrícula dos imóveis confinantes;

III - certidões negativas dos distribuidores da comarca da situação do imóvel e do domicílio do

requerente;

IV - justo título ou quaisquer outros documentos que demonstrem a origem, a continuidade, a

natureza e o tempo da posse, tais como o pagamento dos impostos e das taxas que incidirem sobre o
imóvel.

§ 1o O pedido será autuado pelo registrador, prorrogando-se o prazo da prenotação até o

acolhimento ou a rejeição do pedido.

§ 2o Se a planta não contiver a assinatura de qualquer um dos titulares de direitos reais e de

outros direitos registrados ou averbados na matrícula do imóvel usucapiendo e na matrícula dos imóveis
confinantes, esse será notificado pelo registrador competente, pessoalmente ou pelo correio com aviso de
recebimento, para manifestar seu consentimento expresso em 15 (quinze) dias, interpretado o seu silêncio
como discordância.
 10

§ 3o O oficial de registro de imóveis dará ciência à União, ao Estado, ao Distrito Federal e ao

Município, pessoalmente, por intermédio do oficial de registro de títulos e documentos, ou pelo correio
com aviso de recebimento, para que se manifestem, em 15 (quinze) dias, sobre o pedido.

§ 4o O oficial de registro de imóveis promoverá a publicação de edital em jornal de grande

circulação, onde houver, para a ciência de terceiros eventualmente interessados, que poderão se
manifestar em 15 (quinze) dias.

§ 5o Para a elucidação de qualquer ponto de dúvida, poderão ser solicitadas ou realizadas

diligências pelo oficial de registro de imóveis.

§ 6o Transcorrido o prazo de que trata o § 4 o deste artigo, sem pendência de diligências na forma
o
do § 5 deste artigo e achando-se em ordem a documentação, com inclusão da concordância expressa dos
titulares de direitos reais e de outros direitos registrados ou averbados na matrícula do imóvel
usucapiendo e na matrícula dos imóveis confinantes, o oficial de registro de imóveis registrará a aquisição
do imóvel com as descrições apresentadas, sendo permitida a abertura de matrícula, se for o caso.

§ 7o Em qualquer caso, é lícito ao interessado suscitar o procedimento de dúvida, nos termos

desta Lei.

§ 8o Ao final das diligências, se a documentação não estiver em ordem, o oficial de registro de

imóveis rejeitará o pedido.

§ 9o A rejeição do pedido extrajudicial não impede o ajuizamento de ação de usucapião.

§ 10. Em caso de impugnação do pedido de reconhecimento extrajudicial de usucapião,

apresentada por qualquer um dos titulares de direito reais e de outros direitos registrados ou averbados na
matrícula do imóvel usucapiendo e na matrícula dos imóveis confinantes, por algum dos entes públicos
ou por algum terceiro interessado, o oficial de registro de imóveis remeterá os autos ao juízo competente
da comarca da situação do imóvel, cabendo ao requerente emendar a petição inicial para adequá-la ao
procedimento comum.

A análise do processo da ação de usucapião pela equipe técnica composta de servidores

devidamente capacitados da Superintendência do Patrimônio da União em São Paulo, tem
como objetivo fornecer laudo específico de Informação Técnica, apontando expressamente a
afirmação ou negação do interesse da União pelo imóvel objeto da ação de usucapião.

1.2. OBJETIVOS
Em busca de uma interpretação de maior abrangência das pesquisas sobre o tema do Estudo
de Caso, formulou-se os seguintes objetivos.

1.2.1. Geral
Atender adequadamente com celeridade e qualidade às demandas dos pedidos de ações de
usucapião, tomando-se como referência estudos de séries históricas, adaptando-se
continuamente às interpretações das legislações vigentes, utilizando-se de novas tecnologias de
informação.

1.2.2. Específicos
Para se atingir um adequado nível de análise nos processos de localização dos objetos das
ações de usucapião, o servidor deverá utilizar vários tipos de ferramentas de busca de
 11

geolocalização dentro uma plataforma de hardware adequada às novas Tecnologias de

Informação, e/ou de mapas cartográficos presentes na mapoteca da Superintendência do
Patrimônio da União em São Paulo.

1.2.3. Histórico da SPU - Secretaria do Patrimônio da União

Conforme SPU (2016), a Secretaria do Patrimônio da União, foi a primeira repartição pública,
especificamente incumbida do problema fundiário, idealizada na edição da Lei nº 601, de 18
de setembro de 1850, sendo denominada Repartição Geral de Terras Públicas, criada e
regulamentada pelo Decreto nº 1.318, de 30 de janeiro de 1854, que disciplinou o regime
jurídico aplicável às terras públicas.
Após a promulgação da República, criou-se novo órgão, pela Lei nº 2.083, de 30 de julho de
1909, para cuidar das terras públicas, denominado Diretoria do Patrimônio Nacional. No
curso do tempo, novas denominações foram se sucedendo: Diretoria do Domínio da União
(Decreto nº 22.250/32), Serviço do Patrimônio da União (Decreto-lei nº 6.871/44). E, por
força do Decreto nº 96.911, de 3 de outubro de 1988, foi instituída a Secretaria do Patrimônio
da União, quando ainda integrava a estrutura do Ministério da Fazenda.
Atualmente, a SPU integra a estrutura do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e
Gestão (MP), tendo em vista a alteração em lei ocorrida em 1999, que dispõe sobre a estrutura
da Presidência da República e seus Ministérios.
As atuais atribuições conferidas à Secretaria do Patrimônio da União encontram-se descritas
no art. 30, do Decreto nº 8.818, de 21 de julho de 2016, que aprovou a estrutura regimental do
Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão:
I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação;
II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União;
III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação,
arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar
os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;
IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da União utilizados em
serviço público;
V - proceder à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;
VI - formular, propor, acompanhar e avaliar a política nacional de gestão do patrimônio da
União, e os instrumentos necessários à sua implementação;
VII - formular e propor a política de gestão do patrimônio das autarquias e das fundações
públicas federais; e
VIII - integrar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União com as demais políticas
públicas voltadas para o desenvolvimento sustentável.
Para cumprir sua missão institucional, a Secretaria do Patrimônio da União (SPU) conta com
a seguinte estrutura:
I - Uma Unidade Central localizada em Brasília, formada pelo Secretário, Secretário Adjunto,
Diretor de Programa, três Diretorias e Gabinete.
II - 27 Unidades Descentralizadas (Superintendências), uma em cada Unidade da Federação.
No Estado de São Paulo temos a Superintendência do Patrimônio da União em São Paulo -
SPU/SP:
 12

1. Divisão de Gestão Estratégica e de Recursos Internos - DIGES;

2. Coordenação de Destinação - CODES:
2.1. Divisão de Regularização Fundiária e Habitação – DIRFH:
2.2. Divisão de Administração de Uso de Bens da Administração Pública Federal - DIAPF; e
2.3. Divisão de Apoio ao Desenvolvimento Local - DIADL;
3. Coordenação de Caracterização e Incorporação - COCAI:
No que concerne à Caracterização do Patrimônio: coordenar, controlar e orientar as atividades
relacionadas à identificação, ao cadastramento e à fiscalização dos imóveis da União, quanto á
Identificação do patrimônio temos as seguintes atribuições:
a) programar, executar, monitorar e avaliar as atividades de identificação (demarcação),
cadastramento e levantamento, em campo, de imóveis de domínio da União;
b) catalogar, organizar, adquirir, produzir, arquivar, tratar e disponibilizar plantas, mapas,
imagens obtidas e demais materiais de natureza cartográfica, básica e temática;
c) executar, monitorar e avaliar o Programa de Certificação Cadastral;
d) implementar as ações de sistematização para atualizar as informações cadastrais, bem como
o banco de dados espacial relativo aos imóveis da União;
e) executar os relatórios das comissões encarregadas das demarcações das Linhas de Preamar
Média - LPM e das Linhas Médias de Enchentes Ordinárias - LMEO;
f) analisar os dados de vocação de áreas;
g) executar o levantamento de inconsistência cadastral, relativo ao cadastramento físico-
territorial;
h) propor a realização de pesquisas e levantamentos necessários ao conhecimento da realidade
socioeconômica ambiental das áreas da União em conjunto com a área de Destinação
Patrimonial;
i) estudar e propor metodologia para integração das bases literais com o banco de dados
espacial, visando à implantação de um sistema de informação geográfica e/ou
geoprocessamento;
j) propor metodologias de aprimoramento e atualização da base cadastral de imóveis da
União;
k) estabelecer critérios para o compartilhamento de informações cadastrais; e
l) propor estudos sobre a estrutura fundiária em áreas da União e sua evolução para subsidiar
o estabelecimento de prioridades regionais no contexto de ocupações e destinações.
3.1. Divisão de Incorporação - DIINC;
3.2. Serviço de Identificação - SEDEN; e
3.3. Serviço de Controle de Utilização do Patrimônio - SECUP;
4. Coordenação de Receitas Patrimoniais - COREP:
4.1. Seção de Controle de Receitas Patrimoniais - SEREP; e
4.2. Seção de Atendimento ao Público - SEAPU;
5. Escritório de Unidade Descentralizada - EDESC:
 13

5.1. Setor de Atendimento Avançado – SEAAV.

1.3. JUSTIFICATIVA
Conforme SPU(2016) a promulgação da Lei de Terras (Lei nº 601, de 1850) e o posterior
Decreto nº 1.318, de 1854, estabeleceu-se um sistema de legitimação de posses, que foi o
marco inicial da primeira grande tentativa de promover a regularização do uso das terras no
Brasil. Desde então, a doutrina jurídica e a legislação brasileiras evoluíram no sentido de
definir como públicas as áreas que apresentavam alguma razão de relevante interesse público.
Desta forma, não é por acaso que o Art. 20 da Constituição Federal define os bens que
pertencem à União:
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções
militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem
mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território
estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas;
as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios,
exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas
no art. 26, II; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 46, de 2005);
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;
VI - o mar territorial;
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII - os potenciais de energia hidráulica;
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;
XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.
Ressalte-se que os imóveis públicos federais podem ser classificados em três tipos, em razão
da destinação que lhes pode ser dada:
(a) bens de uso comum do povo, afetados como necessários à coletividade, como rios, praças,
ruas, praias etc., e que, por isso, devem ser do uso de todos os cidadãos;
(b) bens de uso especial, que são afetados ao interesse do serviço público, como os prédios
das repartições públicas, os fortes etc; e
(c) bens dominiais, que não têm destinação definida e que, por esta razão, podem ser
transacionados pela União e disponibilizados para uso privado, se for o caso.
É à luz do dispositivo constitucional e da classificação dos bens públicos que se deve
compreender o processo de regularização fundiária nos imóveis da União. Primeiro, porque a
análise apurada da especificação dos bens que pertencem à União na Constituição revela uma
série de razões que justificam manter o domínio público daquelas áreas. Quanto à
classificação em uso comum, especial ou dominial, entender em que tipo se enquadra
determinado imóvel ocupado que se pretende regularizar é o primeiro passo para que a
regularização seja possível.
 14

Simplificadamente, quanto à destinação, os imóveis públicos federais podem ser classificados

em:
Bens de Uso Comum do Povo ou do Domínio Público - são aqueles que beneficiam o povo.
Qualquer pessoa, observadas as disposições regulamentares existentes, pode usá-los sem
restrição. Exemplificando na esfera federal, o mar territorial, as praias, as estradas públicas
federais.
Bens de Uso Especial ou Próprio Nacional - é o imóvel de domínio da União utilizado em
serviço público federal, para instalação de Órgãos vinculados à Administração Pública
Federal direta ou indireta.
Bens Dominiais ou Patrimoniais Disponíveis - são todos os bens sobre os quais a
Administração Pública exerce poderes de proprietário.
Quanto à natureza física, a classificação assim se apresenta:
Bens do Domínio Hídrico - são as águas públicas, que compreendem as águas correntes (mar,
rios, riachos, etc.), as águas dormentes (lagos, lagoas, açudes, etc.) e os potenciais de energia
hidráulica.
Bens do Domínio Terrestre - compreendem o solo e o subsolo.
Finalmente, deve-se lembrar, sempre, que os bens definidos pela Constituição como de
propriedade da União são de todos os brasileiros e que qualquer um que se utilize deles de
maneira exclusiva terá, de certa forma, posição privilegiada em relação aos demais cidadãos.
É por isto que, em muitos casos, a União estabelece a cobrança das chamadas receitas
patrimoniais. São contraprestações devidas pelos particulares pelo uso privilegiado de bens
que são de todos.
As principais normas legais que regulam as relações envolvendo os bens imóveis da União
são:
· Constituição Federal de 1988.
· Decreto–Lei n° 9.760, de 5 de setembro de 1946. Dispõe sobre bens imóveis da união e dá
outras providências.
· Decreto–Lei n° 2.398, de 21 de dezembro de 1987. Dispõe sobre foros, laudêmios e taxas de
ocupação, relativos a imóveis da União e dá outras providências.
· Lei n° 9.636, de 15 de maio de 1998. Dispõe sobre a regularização, administração
aforamento e alienação de bens imóveis da União.
· Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001. Regula os arts. 182 e 183 da Constituição Federal e
estabelece diretrizes gerais da política urbana.
· Medida Provisória nº 2.220, de 04 de setembro de 2001. Dispõe sobre a Concessão de Uso
Especial para Fins de Moradia.
· Lei nº 11.124, de 16 de junho de 2005. Cria o Sistema Nacional de Habitação de Interesse
Social (SNHIS) e o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS).
· Lei n° 11.481, de 31 de maio de 2007. Prevê medidas voltadas à regularização fundiária de
interesse social em imóveis da União.
Através das ferramentas computacionais de geoprocessamento, chamadas de Sistemas de
Informação Geográfica, GIS, ou na versão em Inglês, SIG, permitem realizar análises
complexas, ao integrar dados de diversas fontes e ao criar bancos de dados georreferenciados,
 15

possíbilitando a automação da produção de documentos cartográficos, essas ferramentas

facilitam a perfeita localização dos imóveis, melhorando a celeridade e a qualidade da análise
das ações de usucapião.

1.4. OBJETOS DE PESQUISA

Para o desenvolvimento deste Estudo de Caso tomou-se como referência as seguintes
planilhas em Excel:
- USUCAPIÃOaaaa.xls, onde “aaaa” representa o ano de referência em que foi iniciado o
processo do pedido de análise da usucapião. Esta é a principal planilha de controle desses
processos que possuem os Ofícios devidamente formalizados de pedidos de Informação
Técnicas que tramitam na SPU/SP - Superintendência do Patrimônio da União em São Paulo.
- Municipios_SP_sort.xls, esta planilha auxiliar serve apenas para controlar o volume de
processos analisados diariamente, com informações de coordenadas absolutas dos imóveis
objetos da usucapião.
- Imoveis_Uso_Especial_SP.xls, aqui temos uma planilha que contempla todos os Imóveis de
Uso Especial da União dentro do Estado de São Paulo cadastrado no Spiunet (Sistema de
Gerenciamento dos Imóveis de Uso Especial da União).
Entre outros recursos, a SPU/SP possui uma Mapoteca que contém inúmeros mapas,
documentos históricos, levantamentos aerofotogramétricos datados a partir de 1936, entre
outros documentos. Na área de TI (Tecnologia de Informação) a Secretaria do Patrimônio da
União é responsável pelos seguintes sistemas:
- Portal da SPU(2016) - Secretaria do Patrimônio da União;
- Sistema Eletrônico de Informações - SEI do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento
e Gestão;
- SIAPA - Sistema Integrado de Administração Patrimonial;
- SPIUnet - Sistema de Gerenciamento dos Imóveis de Uso Especial da União;
- SSD/DW - Sistema de Suporte à Decisão é um Data Warehouse com dados de atualização
mensal dos sistemas operacionais SIAPA e SPIUnet.
- SISREI - Sistema de Requerimento Eletrônico de Imóveis
- Geovisualizador de imóveis públicos federais é uma ferramenta de pesquisa e
geovisualização dos imóveis cadastrados nos sistemas SPIUnet e SIAPA, como produto do
Programa de Modernização da Gestão do Patrimônio da União. A aplicação web, fruto de
parceria com o Exército, apresenta a distribuição espacial dos imóveis públicos federais no
território brasileiro e possui funcionalidades de consulta por atributos descritivos dos imóveis,
bem como funcionalidade de qualificação de sua localização geográfica.
Além destes sistemas utiliza-se outros sistemas e softwares abertos disponíveis na “internet”,
tais como: Google Earth, Google Maps, Wikmapia, QGIS, etc, que servem de suporte aos
trabalhos de análise da usucapião. No ambiente de “intranet” também existem diversas pastas
de arquivos digitais do tipo tiff, jpg, kml, kmz, dfx, etc, importantes para documentação e
pesquisas dessas análises.

1.5. METODOLOGIA
 16

Como orientações metodológicas focado na pesquisa temos os seguintes procedeimentos:

1.5.1. Caracterização do Estudo:
Quanto às finalidades a caracterização será descritiva, pois são extraídas de informações fruto
dos processos durante as análises das ações de usucapião.
Para os meios de caracterização de estudo temos como lastros de pesquisa a utilização de
materiais bibliográficos e documentais do arquivo e mapoteca da SPU/SP, Internet e toda a
Legislação Federal em sua maioria com leis focada em gestão patrimonial.

1.5.2. População e amostra:

A pesquisa foi realizada na Superintendência do Patrimônio da União em São Paulo, na
Coordenação de Caracterização e Incorporação - COCAI. Existe uma equipe de servidores
que realizam o controle de entrada e saída dos processos de forma sistematizada, digitam os
dados na planilha USUCAPIÃOaaaa.xls, outra equipe que realizam a análise das ações de
usucapião que geram outros dados na planilha Municipios_SP_sort.xls, além de eventuais
outros documentos auxiliares que serão anexados ao processo. Esses dados são a fonte das
informações estatísticas para as pesquisas de relatórios gerenciais da SPU/SP, e também deste
estudo de caso.

1.5.3. Coleta e tratamento dos dados

A coleta dos dados corresponde às planilhas de controle dos pedidos de Informação Técnica
correspondente ao período de janeiro de 2012 a dezembro de 2015, que se referem as análises
das ações de usucapião de janeiro de 2012 a julho 2016. Constituíram os instrumentos de
pesquisa, identificação da informação técnica, procedência do pedido e localização do imóvel
usucapiendo.

1.5.4 Análise e tratamento dos dados

Pela análise quantitativa das planilhas podemos extrair informações do problema de pesquisa,
por exemplo que planta e memorial descritivo assinado por profissional legalmente habilitado
nem sempre fornecem a localização do imóvel usucapiendo de forma clara e objetiva.
A partir de 16 de março de 2016, data em que o novo Código de Processo Civil (lei nº 13.105,
de 16 de março de 2015) entrou em vigor, além da via judicial, o pedido de usucapião de bem
imóvel pode ser realizado perante o Cartório de Registro de Imóveis da comarca em que o
bem usucapiendo estiver localizado. Assim sendo a procedência do pedido de usucapião não
mais se restringe às instituições do poder judiciário, mas também aos cartórios de registro de
imóveis, o reconhecimento da usucapião pode ser requerido em petição subscrita por
advogado ao oficial de Registro de Imóveis. O oficial de registro de imóveis dará ciência à
União, ao Estado, ao Distrito Federal e ao Município, pessoalmente, por intermédio do oficial
de registro de títulos e documentos, ou pelo correio com aviso de recebimento, para que se
manifestem, em 15 (quinze) dias, sobre o pedido.

1.6. Contribuições do estudo

Em SEESP(2016) o geoprocessamento é um sistema de informação que utiliza base
cartográfica georreferenciada e banco de dados com informações a que se possa associar
 17

coordenada desses mapas. Por exemplo, permite que o computador utilize uma planta da
cidade identificando as características de cada imóvel.
As possibilidades de utilização do geoprocessamento são inúmeras: agricultura,
monitoramento de veículos, turismo, pesquisa de mercado. É sobretudo útil às administrações
municipais, que podem lançar mão da ferramenta para:
a) ordenamento e gestão do território, o uso mais difundido – trata-se de construir um banco
de dados informatizado que reproduza todo o cadastro de interesse;
b) otimização de arrecadação – fornece um volume significativo de informações para a
revisão da planta genérica de valores;
c) localização de equipamentos e serviços públicos – é possível identificar áreas com maior
nível de carência e os melhores locais para instalação de equipamentos e serviços públicos;
d) identificação de público-alvo de políticas públicas – por exemplo, incidência de doenças
para programas na área da saúde ou educação e programas de renda mínima, cruzando-se
dados sobre renda das famílias e desempenho escolar;
e) gestão ambiental e gerenciamento dos serviços de limpeza pública – acompanhar a
evolução da poluição da água e do ar, níveis de erosão do solo, disposição irregular de
resíduos;
f) gerenciamento do sistema de transportes – é possível realizar estudos de demanda do
transporte coletivo, identificar pontos críticos de acidentes e vias com mais necessidade de
manutenção;
g) comunicação com os cidadãos – identificar necessidades e oportunidades de contato com
os cidadãos, permitindo que entidades da sociedade civil, a ouvidoria pública municipal ou
mesmo cidadãos possam ter livre acesso às informações do governo;
h) gestão da frota municipal – é possível obter informações sobre os tipos de usos da frota,
conhecendo os trajetos mais comuns e sua intensidade.
O primeiro passo para a implantação do geoprocessamento na Prefeitura é a obtenção de uma
base cartográfica digitalizada. Para isso, o ideal é utilizar serviços de aerofotogrametria.
Assegurada essa condição, é preciso fazer o tratamento do banco de dados, alimentando-o
com informações referentes aos lotes, glebas, edificações e propriedades rurais (proprietário,
utilização, dados cadastrais), estradas e logradouros (utilização, tipo de pavimento,
sinalização, linhas de ônibus, volume de tráfego) e redes de infraestrutura (dimensões e
capacidade das redes, equipamentos de apoio). Esse tipo de levantamento exige um trabalho
de obtenção de informações atualizadas, inclusive contando com levantamentos
complementares in loco (o que pode ser feito, por exemplo, pela equipe de fiscais da
Prefeitura ou contratado especialmente).
O geoprocessamento é um investimento com alta taxa de retorno, geralmente trazendo
elevação da arrecadação aos cofres municipais. Além dos benefícios financeiros, funciona
como uma ferramenta de aumento da eficiência e da eficácia das ações públicas.
O Geovisualizador de imóveis públicos federais é um exemplo de investimento público na
área federal do Programa de Modernização da Gestão do Patrimônio da União, que possui
uma ferramenta de pesquisa e geovisualização dos imóveis cadastrados nos sistemas SPIUnet
e SIAPA, como produto, que se encontra em fase de atualização e aperfeiçoamento de suas
bases cadastrais. Com certeza esse Geovisualizador será muito útil no processo de análise de
ações de usucapião.
 18

2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

2.1. GEOPROCESSAMENTO E SIG

A conceituação dos termos Geoprocessamento e GIS (ou SIG, sigla em português para
Sistema de Informações Geográficas) tem inúmeras versões na bibliografia especializada.
Abaixo, apresentamos algumas delas, com o objetivo de indicar uma abordagem mais ampla e
aberta para tais definições, (GTGEO, 2016).
O termo GEOPROCESSAMENTO, ou GEOTECNOLOGIAS, é comumente utilizado para
designar as tecnologias utilizadas para coleta, processamento, análise e disponibilização de
informação com referência geográfica, ou georreferenciadas. Assim, as geotecnologias
englobam soluções em hardware, software e peopleware, e tem por exemplos os GIS ou SIG -
Sistemas de Informação Geográfica, a Cartografia Digital, o Sensoriamento Remoto
(imageamento por satélite ou radar), o Sistema de Posicionamento Global (GPS), a
Aerofotogrametria e a Geodésia, entre outros, (GTGEO, 2016).
SIG - Sistemas de Informações Geográficas - são modelos do mundo real úteis a um certo
propósito; subsidiam o processo de observação (atividades de definição, mensuração e
classificação), a atuação (atividades de operação, manutenção, gerenciamento, construção,
etc) e a análise do mundo real (RODRIGUES e QUINTANILHA, 1991).
As ferramentas computacionais para Geoprocessamento, chamadas de Sistemas de
Informação Geográfica (SIG), permitem realizar análises complexas, ao integrar dados de
diversas fontes e ao criar bancos de dados georreferenciados. Tornam ainda possível
automatizar a produção de documentos cartográficos. Num país de dimensão continental
como o Brasil, com uma grande carência de informações adequadas para a tomada de
decisões sobre os problemas urbanos, rurais e ambientais, o Geoprocessamento apresenta um
enorme potencial, principalmente se baseado em tecnologias de custo relativamente baixo, em
que o conhecimento seja adquirido localmente (CÂMARA; DAVIS, 2001).

2.1.1. Decreto nº 6.666, de 27 de novembro de 2008

Este Decreto institui, no âmbito do Poder Executivo federal (BRASIL, 2016), a Infra-
estrutura Nacional de Dados Espaciais - INDE, e dá outras providências.
A Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais (INDE) é uma iniciativa que foi criada para
integrar os dados geoespaciais existentes nas diversas instituições do governo brasileiro,
harmonizando-os e proporcionando a sua disseminação e uso efetivo.
As informações geoespaciais existentes no Brasil encontram-se distribuídas entre várias
instituições pública e privada. Anteriormente, os conjuntos de dados e informações eram
encontrados de forma isolada, em diferentes formatos e padrões, nem sempre organizados, em
sistemas que não interagiam entre si, servindo apenas aos objetivos daquele órgão que os
adquiriu. Essa situação dificultava sua utilização, gerando a redundância de esforços e
investimentos na obtenção e na produção de informações.
Para integrar e facilitar o acesso às informações geoespaciais, a INDE, tem como principais
objetivos:
I - promover o adequado ordenamento na geração, no armazenamento, no acesso, no
compartilhamento, na disseminação e no uso dos dados geoespaciais de origem federal,
estadual, distrital e municipal, em proveito do desenvolvimento do País;
 19

II - promover a utilização, na produção dos dados geoespaciais pelos órgãos públicos das
esferas federal, estadual, distrital e municipal, dos padrões e normas homologados pela
Comissão Nacional de Cartografia - CONCAR; e
III - evitar a duplicidade de ações e o desperdício de recursos na obtenção de dados
geoespaciais pelos órgãos da administração pública, por meio da divulgação dos metadados
relativos a esses dados disponíveis nas entidades e nos órgãos públicos das esferas federal,
estadual, distrital e municipal.
Para os fins deste Decreto, entende-se por:
I - dado ou informação geoespacial: aquele que se distingue essencialmente pela componente
espacial, que associa a cada entidade ou fenômeno uma localização na Terra, traduzida por
sistema geodésico de referência, em dado instante ou período de tempo, podendo ser
derivado, entre outras fontes, das tecnologias de levantamento, inclusive as associadas a
sistemas globais de posicionamento apoiados por satélites, bem como de mapeamento ou de
sensoriamento remoto;
II - metadados de informações geoespaciais: conjunto de informações descritivas sobre os
dados, incluindo as características do seu levantamento, produção, qualidade e estrutura de
armazenamento, essenciais para promover a sua documentação, integração e disponibilização,
bem como possibilitar a sua busca e exploração;
III - Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais - INDE: conjunto integrado de tecnologias;
políticas; mecanismos e procedimentos de coordenação e monitoramento; padrões e acordos,
necessário para facilitar e ordenar a geração, o armazenamento, o acesso, o compartilhamento,
a disseminação e o uso dos dados geoespaciais de origem federal, estadual, distrital e
municipal;
IV - Diretório Brasileiro de Dados Geoespaciais - DBDG: sistema de servidores de dados,
distribuídos na rede mundial de computadores, capaz de reunir eletronicamente produtores,
gestores e usuários de dados geoespaciais, com vistas ao armazenamento, compartilhamento e
acesso a esses dados e aos serviços relacionados; e
V - Portal Brasileiro de Dados Geoespaciais, denominado “Sistema de Informações
Geográficas do Brasil - SIG Brasil”: portal que disponibilizará os recursos do DBDG para
publicação ou consulta sobre a existência de dados geoespaciais, bem como para o acesso aos
serviços relacionados.
A disponibilização dessas informações se dá por meio do portal www.inde.gov.br. Por
intermédio dele, o usuário acessa a informação de forma mais simples, ágil e integrada. No
portal, são oferecidos serviços de acesso aos metadados não só do IBGE, mas também de
outros produtores de informações cartográficas, além de visualizador de mapas.
No processo de disponibilização dos dados através da INDE, os usuários podem acessar e
conhecer as características das informações geoespaciais, originadas nos diversos órgãos
produtores desse tipo de informação.
A INDE fornece a base geoespacial para o cruzamento e a análise de informações,
subsidiando a elaboração de políticas públicas tendo por base o território, ajudando a
direcionar intervenções e gerando, assim, benefícios para os cidadãos, governo e empresas
(INDE, 2016).
Para o planejamento das ações da INDE foi elaborado um instrumento de gestão norteador do
projeto da implantação – o Plano de Ação da INDE – sob a coordenação de um comitê
especializado da CONCAR denominado Comitê de Planejamento da Infraestrutura Nacional
 20

de Dados Espaciais – CINDE. Constituído entre Janeiro e Março de 2009, o CINDE reuniu
110 membros representantes de 26 organizações brasileiras, sendo 22 ligadas ao governo
federal, três secretarias estaduais e uma universidade.
O Plano de Ação da INDE apresenta uma estrutura analítica segmentada nas seguintes
categorias: Gestão, Normas e Padrões, Dados e Metadados, Tecnologia, Capacitação,
Divulgação.
A estratégia de implantação da INDE proposta no seu plano de ação baseia-se num
escalonamento de metas de acordo com prioridades e objetivos bem definidos, a serem
alcançados ao longo de ciclos de implantação. Estão previstos três ciclos e os seguintes
prazos:
Ciclo I – Dezembro 2010
Ciclo II – 2011 a 2014
Ciclo III – 2015 a 2020

2.1.2. CONCAR - Comissão Nacional de Cartografia (CONCAR, 2016)

A CONCAR é um órgão colegiado do Ministério do Planejamento, atualizada conforme
Decreto s/no de 1º de agosto de 2008, descendente da antiga COCAR, instituída pelo Decreto
lei 243 de 28 de fevereiro de 1967, que fixa as diretrizes e bases da Cartografia brasileira e dá
outras providências.

Atribuições da CONCAR:
• Assessorar o Ministro de Estado na supervisão do Sistema Cartográfico Nacional (SCN)
• Coordenar a execução da Política Cartográfica Nacional
• Exercer outras atribuições nos termos da legislação
Cabe à CONCAR:
• Subsidiar a formulação de ações que envolvam Cartografia;
• Pronunciar-se antecipadamente com relação às ações que necessitem de Cartografia;
• Prestar assistência aos encaminhamentos relativos à realização de gastos em Cartografia ou
em investimentos diretamente a ela vinculados;
• Prestar assistência necessária à formulação da proposta orçamentária de cada órgão do
Sistema Cartográfico Nacional, destinada a atender à demanda requerida pelo Plano
Cartográfico Nacional, ou a outras necessidades tecnicamente definidas; e
• Propor ao Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão a distribuição de recursos
previstos em lei ou disponíveis para a Dinamização da Cartografia Sistemática, bem como
para a Coordenação da Política Cartográfica Nacional.
Desafios atuais da CONCAR
Em resposta ao crescente reconhecimento da importância do planejamento e da gestão
territorial nos três níveis de governo, a CONCAR desempenha papel central na promoção dos
meios para atender às novas demandas, incorporar capacidades e tecnologias, bem como
promover a qualidade e a integração dos serviços e produtos cartográficos nos níveis federal,
estadual e municipal.
 21

Para essa finalidade, está sendo formada uma “comunidade”, ou seja, uma estrutura de apoio
recíproco para dinamizar e racionalizar a produção cartográfica, além de propiciar o
compartilhamento dos dados geoespaciais disponíveis nas várias entidades públicas e
privadas. No âmbito dessa comunidade, a Cartografia deve ser reconhecida como o conjunto
de técnicas voltadas para tratamento, representação e análise de dados geoespaciais, com o
objetivo de elaborar um conjunto expressivo de informações sobre o território, geradas e
utilizadas de modo a se obter maior eficiência, efetividade e eficácia da ação pública pela
integração das ações com foco no território.
Destaca-se ainda a importância da formação dessa comunidade pelas características da
atividade cartográfica, de caráter sistêmico e retroalimentador, para garantir o fluxo de
informações territoriais necessárias ao desenvolvimento sustentável de interesse local,
regional e global.
Assim, o grande desafio da CONCAR é consolidar-se como fórum referencial para o
desenvolvimento e a validação das ferramentas necessárias à espacialização da ação pública,
fortalecimento como organismo responsável pelos padrões e normas da produção cartográfica
nacional, pública e privada. De acordo com o Decreto nº 6666 de 27 de novembro de 2008,
que institui a Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais (INDE), compete à CONCAR:
I - estabelecer os procedimentos para a avaliação dos novos projetos, tendo em vista as
consultas para iniciar a produção de dados geoespaciais, visando a eliminar a duplicidade de
esforços e recursos.
II - homologar os padrões para a INDE e as normas para a Cartografia Nacional, nos termos
do Decreto-Lei nº 243, de 28 de fevereiro de 1967, e do Decreto nº 89.817, de 20 de junho de
1984;
III - definir as diretrizes para o Diretório Brasileiro de Dados Geoespaciais (DBDG), com o
objetivo de subsidiar a ação do IBGE de divulgar os procedimentos para acesso eletrônico aos
repositórios de dados e seus metadados distribuídos e para utilização dos serviços
correspondentes.
IV - garantir que o DBDG seja implantado e mantido em conformidade com os Padrões de
Interoperabilidade de Governo Eletrônico, mantidos pela Secretaria de Logística e Tecnologia
da Informação, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão;
V - promover o desenvolvimento de soluções em código aberto e de livre distribuição para
atender às demandas do ambiente de servidores distribuídos em rede, utilizando o
conhecimento existente em segmentos especializados da sociedade, como universidades,
centros de pesquisas do País, empresas estatais ou privadas e organizações profissionais;
VI - coordenar a implantação do DBDG de acordo com o plano de ação para implantação da
INDE,
VII - acompanhar, as atividades desempenhadas pelo IBGE, na qualidade de responsável pelo
apoio técnico e administrativo à CONCAR. Essas atividades são:
• construção, disponibilização e operação do SIG Brasil, em conformidade com o plano de
ação para implantação da INDE, elaborado pela CONCAR.
• Gestão do DBDG, por meio do gerenciamento e manutenção do SIG Brasil, buscando
incorporar-lhe novas funcionalidades;
• Divulgação dos procedimentos para acesso eletrônico aos repositórios de dados e seus
metadados distribuídos e para utilização dos serviços correspondentes em cumprimento às
diretrizes definidas pela CONCAR para o DBDG
 22

• Observação de eventuais restrições impostas à publicação e acesso aos dados geoespaciais

definidas pelos órgãos produtores
• preservação, conforme estabelecido na Lei no 5.534, de 14 novembro de 1968, o sigilo dos
dados estatísticos considerados dados geoespaciais
• Elaboração de propostas dos recursos necessários para a implantação e manutenção da
INDE.
O Comitê de Estruturação de Metadados Geoespaciais (CEMG), criado especificamente para
ordenar a geração, armazenamento, acesso, compartilhamento, divulgação e uso dos dados
geoespaciais - aqueles que se distinguem pela componente espacial, que associa cada entidade
ou fenômeno a uma localização na Terra. O CEMG é composto por representantes dos
principais órgãos produtores de dados geoespaciais no Brasil e reuniu-se ao longo dos anos
2008 e 2009 com o objetivo de especificar um perfil nacional de metadados geoespaciais.
Na definição do Perfil de Metadados Geoespaciais do Brasil – Perfil MGB, o CEMG contou
com a participação de representantes de setores/segmentos que constituem o Sistema
Cartográfico Nacional, a saber:
- Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE (Ministério do Planejamento,
Desenvolvimento e Gestão);
- Diretoria de Serviço Geográfico - DSG (Comando do Exército);
- Diretoria de Hidrografia e Navegação - DHN (Comando da Marinha);
- Instituto de Cartografia Aeronáutica - ICA (Comando da Aeronáutica);
- Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
- IBAMA (Ministério do Meio Ambiente);
- Serviço Geológico do Brasil - CPRM (Ministério de Minas e Energia);
- Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais - INPE (Ministério da Ciência e Tecnologia).

2.1.3. Principais fontes de SIG Brasil

2.1.3.1. IBGE
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, possui a Missão Institucional de
"retratar o Brasil com informações necessárias ao conhecimento de sua realidade e ao
exercício da cidadania". O Decreto nº 24.609 – de 6 de julho 1934, cria o Instituto Nacional
de Estatística e fixa disposições orgânicas para a execução e desenvolvimento dos serviços
estatísticos. O IBGE se constitui no principal provedor de dados e informações do País, que
atendem às necessidades dos mais diversos segmentos da sociedade civil, bem como dos
órgãos das esferas governamentais federal, estadual e municipal. O Instituto oferece uma
visão completa e atual do País, através do desempenho de suas principais funções, (IBGE,
2016):
- Produção e análise de informações estatísticas;
- Coordenação e consolidação das informações estatísticas;
- Produção e análise de informações geográficas;
- Coordenação e consolidação das informações geográficas;
 23

- Estruturação e implantação de um sistema da informações ambientais;

- Documentação e disseminação de informações;
- Coordenação dos sistemas estatístico e cartográfico nacionais.
Vale lembrar que durante o período imperial, o único órgão com atividades exclusivamente
estatísticas era a Diretoria Geral de Estatística, criada em 1871. Com o advento da República,
o governo sentiu necessidade de ampliar essas atividades, principalmente depois da
implantação do registro civil de nascimentos, casamentos e óbitos. Com o passar do tempo, o
órgão responsável pelas estatísticas no Brasil mudou de nome e de funções algumas vezes até
1934, quando foi extinto o Departamento Nacional de Estatística, cujas atribuições passaram
aos ministérios competentes. A carência de um órgão capacitado a articular e coordenar as
pesquisas estatísticas, unificando a ação dos serviços especializados em funcionamento no
País, favoreceu a criação, em 1934, do Instituto Nacional de Estatística - INE, que iniciou
suas atividades em 29 de maio de 1936. No ano seguinte, foi instituído o Conselho Brasileiro
de Geografia, incorporado ao INE, que passou a se chamar, então, Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística. Desde então, o IBGE cumpre a sua missão: identifica e analisa o
território, conta a população, mostra como a economia evolui através do trabalho e da
produção das pessoas, revelando ainda como elas vivem. O IBGE é uma entidade da
administração pública federal, vinculada ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e
Gestão, que possui quatro diretorias e dois outros órgãos centrais. Para que suas atividades
possam cobrir todo o território nacional, o IBGE possui a rede nacional de pesquisa e
disseminação, composta por: 27 Unidades Estaduais (26 nas capitais dos estados e 1 no
Distrito Federal); 27 Supervisões de Documentação e Disseminação de Informações (26 nas
capitais e 1 no Distrito Federal); 584 Agências de Coleta de dados nos principais municípios.
O IBGE mantém, ainda, a Reserva Ecológica do Roncador, situada a 35 quilômetros ao sul de
Brasília (IBGE, 2016).
Dados de Referência, são dados geoespaciais de referência os dados ou conjuntos de dados
que proporcionam informações genéricas de uso não particularizado, elaborados como bases
imprescindíveis para o referenciamento geográfico de informações sobre a superfície do
território nacional. Constituem os insumos básicos para o georreferenciamento e
contextualização geográfica de todas as temáticas territoriais específicas. Dados e
informações geoespaciais temáticas, são dados e informações temáticos os conjuntos de dados
e informações sobre um determinado fenômeno específico em uma região de interesse ou em
todo o país. Incluem valores qualitativos e quantitativos que se referenciam espacialmente aos
dados de referência, e normalmente estão ligados aos objetivos centrais da gestão dos seus
respectivos órgãos produtores (IBGE, 2016).

2.1.3.2. INCRA
O Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) foi criado pelo Decreto nº
1.110, de 9 de julho de 1970, com a missão prioritária de realizar a reforma agrária, manter o
cadastro nacional de imóveis rurais e administrar as terras públicas da União. Está implantado
em todo o território nacional por meio de 30 Superintendências Regionais. Tem como objetivo
é implantar modelos compatíveis com as potencialidades e biomas de cada região do País e
fomentar a integração espacial dos projetos. Outra tarefa importante no trabalho da autarquia
é o equacionamento do passivo ambiental existente, a recuperação da infraestrutura e o
desenvolvimento sustentável dos mais de oito mil assentamentos existentes no País (INCRA,
2016).
 24

Dentro de sua estrutura organizacional a Diretoria de Ordenamento da Estrutura Fundiária

tem a atribuição de gerenciar e promover o ordenamento da estrutura fundiária nacional. Para
tanto, desenvolve trabalhos que abrangem estudos para o zoneamento do país em regiões
homogêneas, do ponto de vista sócio econômico e das características da estrutura agrária,
além de definir critérios para a fixação da fração mínima de parcelamento e do módulo fiscal.
Promove estudos e diagnósticos sobre a estrutura fundiária nacional, mercados de terras,
controle do arrendamento e aquisição de imóveis rurais por estrangeiros, sistemas de
produção e cadeias produtivas. Como entidade cadastral, o Incra, por meio desta diretoria,
organiza e mantém atualizado um cadastro nacional de imóveis rurais, de proprietários e
detentores de imóveis rurais, de terras públicas, de arrendatários e parceiros. Na condição de
órgão gestor do Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR), promove a sua integração com
outros sistemas de cadastro de terras propiciando o aumento do conhecimento e a correção da
estrutura fundiária e sócio econômica do meio rural. Promove, ainda, a identificação e a
classificação do imóvel rural, mediante ações de fiscalização cadastral, contribuindo para a
erradicação do trabalho escravo. A diretoria controla e executa a certificação de imóveis
rurais, identificando e impedindo a superposição do registro imobiliário, numa ação conjunta
com o sistema cartorário nacional, mediante ações de georreferenciamento desses imóveis. É,
ainda, responsável pelas atividades de discriminação, arrecadação e destinação das terras
devolutas federais, através de ações de regularização fundiária, visando incorporá-las ao
sistema produtivo. Além disso, coordena a execução das atividades de identificação,
reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas pelos remanescentes
de quilombos(INCRA, 2016).
A Coordenação Geral de Cartografia (DFG) gerencia a ata nas atividades cartográficas de
natureza fundiária da Autarquia, relativamente às ações de georreferenciamento e
geoprocessamento, além de proposta sobre a celebração de convênios, contratos, ajustes e
termos de cooperação técnica com outras entidades. A Coordenação Geral de Regularização
Fundiária supervisiona e propõe atos normativos, manuais e procedimentos técnicos visando
às ações de regularização fundiária, arrecadação, discriminação, destinação e titulação de
terras devolutas e públicas federais. Promove e ratifica a titulação de imóveis em faixa de
fronteira, e elabora estudos visando à identificação e implementação de novas tecnologias,
metodologias e diagnósticos para a destinação de terras públicas da União (INCRA, 2016).

2.1.3.3. IBAMA
Em 22 de fevereiro de 1989, foi promulgada a Lei nº 7.735, que cria o Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis. Nesse momento, a gestão ambiental
passou a ser integrada. Antes, havia várias áreas que cuidavam do meio ambiente em
diferentes ministérios e com diferentes visões, muitas vezes contraditórias. A instituição
responsável pelo trabalho político e de gestão era a Secretaria Especial do Meio Ambiente
(Sema), vinculada ao Ministério do Interior. A Sema teve um papel de articulação muito
importante na elaboração da Lei 6938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio
Ambiente, em vigor até hoje. A lei estabelece o Sistema Nacional de Meio Ambiente
(Sisnama) e o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), único conselho com poder de
legislar. A Política, além de objetivar a preservação, a melhoria e a recuperação da qualidade
ambiental, visa também assegurar o desenvolvimento econômico, mas com racionalidade de
uso dos recursos naturais. Foi um grande avanço, principalmente numa época onde a visão
que existia era a de desenvolvimento a qualquer preço. Quando a Constituição Federal de
1988 foi promulgada, essa lei foi a única a ser recepcionada na íntegra. Por outro lado, sua
efetivação foi construída aos poucos (IBAMA, 2016).
 25

Outro órgão que também trabalhava com a área ambiental era o Instituto Brasileiro de
Desenvolvimento Florestal (IBDF), criado com mega-estrutura, que mantinha a gestão das
florestas. Além dele, a Superintendênica de Pesca (Sudepe), que mantinha a gestão do
ordenamento pesqueiro, e a Superintendência da Borracha (Sudhevea), que tinha como
desafio viabilizar a produção da borracha. O IBDF e a Sudepe eram vinculados ao Ministério
da Agricultura e a Sudhevea ao Ministério da Indústria e Comércio. Diferentemente da Sema,
a atuação de preservação ambiental destes órgãos era reduzida a ilhas dentro de suas
estruturas, pois foram criados para dar incentivos fiscais e fomentar o desenvolvimento
econômico. Mesmo assim, não havia um órgão com a atribuição de trabalhar o meio ambiente
de forma integrada. Juntos com a Sema, foram estes os quatro órgãos que deram origem ao
Ibama. Na realidade, indiretamente, a criação do Ibama é o ápice de um longo caminho de
articulação e conscientização, que teve como pontapé, se não inicial, mas, pelo menos, mais
forte, a participação do Brasil na Conferência das Nações Unidas para o Ambiente Humano,
realizada em Estocolmo (Suécia), em 1972. Após Estocolmo, houve muita pressão da
sociedade e internacional para que o Brasil passasse a fazer a gestão ambiental de forma
integrada. Como resposta ao compromisso brasileiro assumido junto à Conferência de
Estocolmo, surgiu a Sema em 1973, que realizou, nos anos seguintes, todo um trabalho de
criação e atualização do marco regulatório da área ambiental (IBAMA, 2016).
As décadas de 70 e 80 foram marcadas por grandes empreendimentos com alto impacto
ambiental - a Transamazônica e Foz do Iguaçu (que acabou com Sete Quedas), por exemplo –
e outros que levaram a desastres ambientais, como a autorização para uso de agente laranja
como desfolhante em Tucuruí e o acidente radioativo em Goiânia com Césio 137. Além disso,
o índice de desmatamento era alarmante (em 1988 chegou a 21.050 km² contra 11.224 km²
em 2007), a caça e pesca predatória e sem controle (os jacarés do Pantanal e as baleias
estavam às vias de extinção), crescentes conflitos entre comunidades tradicionais e
seringueiros, que teve como ápice a morte de Chico Mendes. Com tantos incidentes, houve
mais pressão interna e externa. Isso fez surgir no governo a urgência de se mapear os órgãos
federais com atuação ambiental, com o intuito de fortalecer-se o processo de gestão da área.
Foi criado, então, em 1988, pelo presidente José Sarney, o Programa Nossa Natureza, que
tinha como uma das metas recriar a arquitetura organizacional ambiental. Após discussões e
debates, é instituído o Ibama, com a função de ser o grande executor da política ambiental e
de gerir de forma integrada essa área no país. Na fusão, o Ibama herda da Sema, por curto
período, a cabeça do Sisnama, e a mantém até 1990, quando o presidente Fernando Collor cria
a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República. Essa atribuição volta para o
primeiro escalão do governo, quando a nova Secretaria retoma a função ministerial de
formulação das políticas. O Ibama herda também todas as atribuições dos outros órgãos, à
exceção da parte de fomento, que já estava em decadência a partir do início da década de 80
(IBAMA, 2016).
O Ibama, ao longo de sua história, vem dando respostas concretas aos desafios que se
colocam. Desde sua criação, em 1989, os temas ambientais vêm alcançando novos espaços no
Brasil e no mundo. Já em 1992 foi criado o Ministério do Meio Ambiente e, durante a
Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento – Rio 92, foram
lançadas três das principais Convenções internacionais de meio ambiente: de Mudanças
Climáticas, da Diversidade Biológica e da Desertificação. O aprimoramento do arcabouço
legal também reflete a importância crescente da agenda ambiental no País. Em 1997 foi
aprovada a chamada Lei das Águas, em 1998, a Lei dos Crimes Ambientais, em 1999, a lei
que estabelece a Política Nacional de Educação Ambiental, em 2000, a que estabelece o
Sistema Nacional de Unidades de Conservação e em 2006, a Lei de Gestão de Florestas
Públicas. O Estado brasileiro precisou adequar-se para dar respostas crescentes à sociedade.
 26

Dessa forma, em 1996 o Jardim Botânico do Rio de Janeiro somou-se ao Ministério do Meio
Ambiente como um de seus órgãos vinculados, em 1997 foi criado o Conselho Nacional de
Recursos Hídricos, em 2000 a Agência Nacional das Águas, em 2001 o Conselho Nacional de
Recursos Genéticos, em 2006 o Serviço Florestal Brasileiro e em 2007 o Instituto Chico
Mendes de Conservação da Biodiversidade. O Ibama coloca-se hoje como uma instituição de
excelência para o cumprimento de seus objetivos institucionais relativos ao licenciamento
ambiental, ao controle da qualidade ambiental, à autorização de uso dos recursos naturais e à
fiscalização, monitoramento e controle ambiental. Foram realizados dois concursos públicos
em pouco mais de 5 anos, instituída a Gratificação de Desempenho que elevou o padrão
salarial da carreira e ampliados, ano a ano, os recursos orçamentários disponíveis. Ainda não
são as condições ideais, mas a evolução institucional que observamos desde a sua criação
mostra que estamos nos preparando com seriedade para sermos o órgão de controle do uso
sustentável dos recursos naturais que o País precisa (IBAMA, 2016).
O Sistema Compartilhado de Informações Ambientais (SISCOM, site
http://siscom.ibama.gov.br ) é o local onde se encontram os acessos aos serviços geodigitais
proporcionados pelo CSR/CGMAM. Neste local encontram-se os links para acesso ao banco
de dados do setor, tanto para consulta, como para download, respeitados os sigilos inerentes
às atividades do órgão. Para acesso ao banco de dados o serviço mais eficiente é o Geoserver,
de onde é possível projetar camadas de informações geográficas do CSR/CGMAM com o uso
de programas de geoprocessamento, como o sotware livre Quantum Gis. Para download, o
CSR/CGMAM conta com imagens Landsat e CBERS georreferenciadas, que foram utilizadas
em projetos de monitoramento ambiental realizados pelo setor, e por isso mesmo, cobrindo a
quase totalidade do território brasileiro. Pelo Geoserver é possível se fazer o download, no
formato zip, das camadas de informações geográficas do banco de dados do CSR/CGMAM.
Para que se vejam essas informações projetadas em um programa de visualização web, o
CSR/CGMAM dispõe de serviços de mapas temáticos (ao estilo Google Maps) com acesso a
camadas do banco de dados do setor. Recentemente, através de licitação, foram adquiridas,
através de convênio MMA/Ibama, imagens de alta resolução (pixel= 5m) para se dar um salto
em precisão dos dados produzidos pelo setor. Há ainda, no site do SISCOM como se consultar
informações sobre antropização e desmatamento, tanto da Amazônia (DETER, PRODES e
Indicar) como dos outros biomas brasileiros (PMDBBS). Com relação ao desmatamento da
amazônia, há ainda como se consultar as áreas embargadas através de ações de fiscalização do
Ibama e recentemente têm-se disponibilizado dados estatísticos, organizados conforme
períodos de tempo, para embasamento e efetividade das ações de fiscalização e dissuasão de
desmatamentos (IBAMA, 2016).
Em 2006, o Ministério do Meio Ambiente – MMA, em parceria com o Programa das Nações
Unidas para o Desenvolvimento – PNUD, lançou o Projeto “Conservação e Uso Sustentável
da Biodiversidade de Manguezais em Áreas Protegidas no Brasil”, com recursos brasileiros e
do Fundo para o Meio Ambiente – GEF. O Centro de Sensoriamento Remoto (CSR) integra o
Comitê Assessor do Projeto GEF Mangue, sendo a função deste auxiliar o Comitê de
Coordenação do Projeto na fase de planejamento e implementação das atividades da
assistência preparatória. A necessidade de informações mais atuais sobre estes ecossistemas,
além do apoio ao Projeto GEF Mangue, motivou a criação da linha de mapeamento de
manguezais dentro do Núcleo da Zona Costeira e Marinha no CSR. Neste projeto as
metodologias de mapeamento de cobertura do terreno, baseadas em imagens de satélite, são
avaliadas, definindo aquela que melhor se aplica ao ecossistema manguezal, considerando a
necessidade de se mapear os bosques de mangue e áreas associadas de apicum e salgados.
Após o processamento das imagens, são realizados trabalhos de campo para avaliação e
validação do mapeamento efetuado, orientando a correção de possíveis erros de delimitação
 27

do ecossistema. Os mapeamentos resultantes são disponibilizados aos principais usuários:

Coordenação do Projeto GEF Mangue, Centros Especializados do Ibama, Unidades de
Conservação (UCs) presentes na área mapeada, além de subsidiar as ações de gestão
ambiental do Ministério do Meio Ambiente. O CSR utiliza ainda o mapeamento com fins de
monitoramento do ecossistema, principalmente em relação à supressão vegetal do bosque e
alteração das áreas de apicum causadas por atividades de cultivo de camarão e extração de sal
(IBAMA, 2016).
A carcinicultura ou carcinocultura é cultivo de camarões em viveiros, atividade econômica
importante para a economia de alguns estados brasileiros. Muitos carcinocultores, entretanto
estão em desacordo com o Código Florestal Brasileiro (Lei 4.771/1965) exercendo esta
atividade em áreas de manguezal. Estas são áreas de preservação permanente (Resolução
Conama 303/2002), sendo assim são bens de interesse comum a todos os habitantes do País
cuja cobertura vegetal só poderia ser suprimida com autorização prévia do Poder Executivo
Federal (Lei 4.771/1965).O Ibama, buscando harmonizar o desenvolvimento econômico e a
manutenção do patrimônio natural, vem mapeando esta atividade pelo Centro de
Sensoriamento Remoto (CSR) por meio do seu Núcleo da Zona Costeira e Marítima. O
objetivo primário é detectar áreas utilizadas para a carcinicultura que se localizam em áreas de
preservação perante por meio de imagens satélites, fotos aéreas e excursões de campo. Os
resultados desse mapeamento subsidiam as atividades relativas ao tema nas
Superintendências, Escritórios Regionais, nas Unidades de Conservação bem como fornecem
dados a órgãos externos ao Ibama (IBAMA, 2016).

2.1.3.4. Forças Armadas

O instrumento militar responsável pela defesa do Brasil é constituído pelas Forças
Armadas, compostas pela Marinha do Brasil, pelo Exército Brasileiro e pela Força Aérea
Brasileira. Instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas sob a égide da
hierarquia e da disciplina, as Forças Armadas atuam sob a autoridade suprema do
Presidente da República – seu comandante-em-chefe. São funções das instituições
militares: assegurar a integridade do território nacional; defender os interesses e os
recursos naturais, industriais e tecnológicos brasileiros; proteger os cidadãos e os bens do
país; garantir a soberania da nação (ARMADAS, 2016).
Marinha é a mais antiga Força Armada a operar no país, a Marinha do Brasil atua na
defesa das águas marítimas e fluviais nacionais desde o século XVIII, à época do período
colonial. Além de históricos, são amplos os interesses marítimos brasileiros. Dono da
maior bacia hidrográfica do planeta, o país tem 4,5 milhões de km² de área marítima e um
litoral de 7,4 mil quilômetros de extensão. Mais recentemente, o potencial de riquezas
provenientes do mar ganhou nova dimensão com a descoberta e exploração de jazidas de
petróleo em águas profundas na área conhecida como Pré-Sal. Cabe à Marinha
desenvolver uma ampla estratégia de monitoramento e controle para a proteção do litoral
do país, bem como fortalecer o conhecimento sobre o meio ambiente marítimo e
posicionar os meios operacionais disponíveis para responder prontamente a eventuais
crises ou emergências no mar territorial brasileiro. Além disso, a Marinha desenvolve
diversas atividades sociais em locais isolados como a Amazônia, levando procedimentos
de saúde a populações ribeirinhas e fazendo o patrulhamento fluvial em regiões
fronteiriças, na prevenção a crimes transnacionais e à exploração ilegal de recursos
naturais (MARINHA, 2016).
À DHN, na qualidade de Serviço Hidrográfico Brasileiro, cabe manter, por meio do
Centro de Hidrografia da Marinha (CHM), todas as Cartas Náuticas em Águas
 28

Jurisdicionais Brasileiras atualizadas. Além das cartas náuticas em papel, o CHM produz,
também, Cartas Raster e cartas náuticas eletrônicas (Eletronic Navigation Chart – ENC).
As Cartas Náuticas são documentos cartográficos que resultam de levantamentos de áreas
oceânicas, mares, baías, rios, canais, lagos, lagoas, ou qualquer outra massa d’água
navegável e que se destinam a servir de base à navegação; são geralmente construídas na
Projeção de Mercator e representam os acidentes terrestres e submarinos, fornecendo
informações sobre profundidades, perigos à navegação (bancos, pedras submersas, cascos
soçobrados ou qualquer outro obstáculo à navegação), natureza do fundo, fundeadouros e
áreas de fundeio, auxílios à navegação (faróis, faroletes, bóias, balizas, luzes de
alinhamento, radiofaróis, etc.), altitudes e pontos notáveis aos navegantes, linha de costa e
decontorno das ilhas, elementos de marés, correntes e magnetismo e outras indicações
necessárias à segurança da navegação. As Normas Técnicas para construção das cartas
náuticas são ditadas pela Organização Hidrográfica Internacional (OHI). No que concerne
às cartas náuticas em papel, a Base de Hidrografia da Marinha em Niterói (BHMN) é
responsável pela sua impressão. Já a venda e distribuição são realizadas pela Empresa
Gerencial de Projetos Navais (EMGEPRON) . Atualmente não existe mais a reimpressão
da carta em grandes tiragens, mas sim, trabalha-se com o processo de impressão sob
demanda. Quando o cliente realiza a compra de uma carta, a mesma é impressa e entregue
atualizada, até o último aviso aos navegantes naquela data. As cartas náuticas raster estão
disponibilizadas gratuitamente para download no formato NOAA-BSB versão 3.0. A sua
utilização não dispensa o uso concomitante das cartas náuticas em papel, atualizadas até o
último aviso aos navegantes. Recomenda-se especial atenção para a necessidade de
adoção do datum WGS-84, tanto no receptor GPS quando no programa de visualização
utilizado. As cartas náuticas eletrônicas (ENC) são disponibilizadas exclusivamente por
intermédio de distribuidores internacionais dos Centros de Coordenação Regional /
Regional ENC Coordination Centres (RENC): International Centre for ENC’s (IC-ENC),
operado pelo Serviço Hidrográfico do Reino Unido (www.ic-enc.org) e PRIMAR, operado
pelo Serviço Hidrográfico Norueguês (www.primar.org ). O Centro de Hidrografia da
Marinha (CHM) é o órgão responsável pelo planejamento e pela validação dos dados
resultantes dos Levantamentos Hidrográficos destinados à construção das cartas náuticas
sob a responsabilidade da Diretoria de Hidrografia e Navegação (DHN) e aqueles de
interesse da Marinha. Além dos levantamentos executados pela Marinha, o Centro de
Hidrografia da Marinha (CHM) fiscaliza, por força de determinação legal, a execução dos
Levantamentos Hidrográficos executados por entidades extra Marinha, visando,
principalmente, manter as cartas náuticas brasileiras atualizadas. (MARINHA, 2016).
Atuando na proteção de nosso território desde a Batalha dos Guararapes (1648), contra os
invasores holandeses, o Exército Brasileiro tem exercido papel relevante na manutenção
da unidade e da integridade nacional. Sua evolução histórica se confunde com a própria
consolidação da identidade do país. Presente em todo o território, o Exército tem a missão
condicionada pelas dimensões continentais do Brasil, caracterizadas pela variedade de
ambientes geográficos e por uma faixa de fronteira com dez países que se estende por
quase 17 mil quilômetros. Para o cumprimento da missão constitucional de defesa da
pátria, a Força Terrestre tem de manter preparados e adestrados efetivos superiores a 200
mil homens e mulheres. A instituição militar atua também no apoio às atividades de
Defesa Civil, participando de ações de socorro e assistência às vítimas de desastres
naturais, bem como nos procedimentos de recuperação e reconstrução. Seu corpo de
engenheiros coopera constantemente na consecução de obras públicas. O Exército integra
o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil (SINPDEC). Nas áreas de fronteira
terrestre, o Exército atua na prevenção e repressão contra delitos transfronteiriços e
ambientais, de forma isolada ou em coordenação com outros entes estatais (EB, 2016).
 29

Foi em 1941, durante a Segunda Guerra Mundial, que a Força Aérea Brasileira (FAB) teve
seu batismo de fogo. A partir da junção de equipamentos aéreos e pessoal da Marinha, do
Exército e do então Departamento de Aviação Civil (DAC), instituiu-se o Ministério da
Aeronáutica, que teve na FAB seu braço armado. Passada a heróica participação em
combates nos céus da Itália, ao lado das forças aliadas, a FAB tem hoje a missão de
manter a soberania do espaço aéreo nacional, prevenindo e impedindo a prática de atos
hostis ou contrários aos interesses do país. A Força Aérea Brasileira está capacitada para
atuar tanto na vigilância, quanto no controle e na defesa do espaço aéreo. Para tanto,
dispõe de modernos recursos para detecção, interceptação e eliminação de equipamentos
aéreos, terrestres e aquáticos. Amplas, as atribuições do Comando da Aeronáutica incluem
o provimento da segurança da navegação aérea; a operação do Correio Aéreo Nacional; o
apoio logístico, de inteligência, de comunicações e instrução na repressão a delitos que
envolvam o uso do espaço aéreo e as áreas aeroportuárias; além do controle do espaço
aéreo brasileiro em cooperação com os organismos de fiscalização competentes. Para
reforçar a capacidade dissuasória da Força Aérea Brasileira, o Ministério da Defesa
anunciou, em dezembro de 2013, a negociação, com transferência de tecnologia, de
modernos caças Gripen-NG, fabricados pela empresa sueca SAAB (FAB, 2016).
As atividades de controle do aerolevantamento no Território Nacional são exercidas pelo
Ministério da Defesa (MD), por meio da Seção de Cartografia, Meteorologia e
Aerolevantamento (SECMA). Essas atividades estão centradas, basicamente, nos serviços
prestados por mais de 70 entidades nacionais públicas e privadas, inscritas no MD, que
executam projetos por todo o País e fornecem informações para o Cadastro de
Levantamentos Aeroespaciais do Território Nacional – CLATEN, no qual constam as áreas
aerolevantadas, autorizadas pelo MD. Entende-se como aerolevantamento o conjunto das
operações aéreas e/ou espaciais de medição, computação e registro de dados do terreno
com o emprego de sensores e/ou equipamentos adequados, bem como a interpretação dos
dados levantados ou sua tradução sob qualquer forma. Tal atividade é constituída de uma
fase aeroespacial, caracterizada pelo sensoriamento remoto da parte terrestre ou marítima,
e de uma fase decorrente, que se constitui de técnicas de geoprocessamento dos dados
captados na primeira fase. As empresas de aerolevantamento são classificadas como
Categoria A – executantes das fases aeroespacial e decorrente, Categoria B – executantes
da fase aeroespacial e Categoria C – executantes da fase decorrente. Finalmente, o MD
deu início, no ano de 2014, às atividades de Geoinformação. O desenvolvimento da
Geoinformação no âmbito deste Ministério contribuirá para a melhoria da consciência
situacional dos decisores militares e, consequentemente, para o apoio à decisão e para o
intercâmbio de dados geoespaciais entre o MD, as Forças Armadas e Instituições Públicas
e/ou Privadas. Espera-se que, em breve, a Geoinformação possa apoiar, não só as Forças
Armadas, mas a sociedade brasileira, como um todo, contribuindo para as ações de
governo em áreas de desastres naturais, locais endêmicos, faixas de fronteira, áreas de
reservas minerais, áreas indígenas, entre outros, legislação relacionada (ARMADAS,
2016):
a) Decreto-Lei nº 1.177, de 21 de junho de 1971: Dispõe sobre Aerolevantamentos no
Território Nacional.
b) Decreto Nº 2.278, de 17 de julho de 1997: Regulamenta as Atividades de
Aerolevantamento no Território Nacional.
c) Portaria Normativa nº 953/MD, 16 de abril de 2014: Dispõe sobre a adoção de
procedimentos para a atividade de aerolevantamento no Território Nacional.
 30

d) Lei nº 7.565, de 19 de dezembro de 1986: Dispõe sobre o Código Brasileiro de

Aeronáutica;
e) Decreto nº 7.845, de 14 de novembro de 2012: Regulamenta procedimentos para
credenciamento de segurança e tratamento de informação classificada em qualquer grau de
sigilo, e dispõe sobre o Núcleo de Segurança e Credenciamento.
2.1.3.5. Agências Reguladoras
As agências reguladoras foram criadas para fiscalizar a prestação de serviços públicos
praticados pela iniciativa privada. Além de controlar a qualidade na prestação do serviço,
estabelecem regras para o setor. Atualmente, existem onze agências reguladoras. A
regulação envolve medidas e ações do Governo que envolvem a criação de normas, o
controle e a fiscalização de segmentos de mercado explorados por empresas para
assegurar o interesse público. Agências Reguladoras Federais no Brasil
(REGULADORAS, 2016):
- Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) promove o desenvolvimento das
telecomunicações no País. Criada em 1997, a agência tem independência administrativa e
financeira e não está subordinada a nenhum órgão de governo. A Anatel tem poderes de
outorga, regulamentação e fiscalização e deve adotar medidas necessárias para atender ao
interesse do cidadão.
- Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) foi criada em 1998
para regular as atividades da indústria de petróleo e gás natural e dos biocombustíveis.
Autarquia federal, vinculada ao Ministério de Minas e Energia (MME), a ANP estabelece
regras, contrata profissionais e fiscaliza as atividades das indústrias reguladas.
- Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), autarquia criada em 1996, regula e
fiscaliza a geração, a transmissão, a distribuição e a comercialização da energia elétrica.
Vinculada ao Ministério de Minas e Energia (MME), também atende a reclamações de
agentes e consumidores e media os conflitos de interesses entre os agentes do setor
elétrico e entre estes e os consumidores.
- Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) é vinculada ao Ministério da Saúde.
Criada em 2000 a ANS promove a defesa do interesse público na assistência suplementar
à saúde, regula as operadoras setoriais, inclusive quanto às suas relações com prestadores
e consumidores, e contribui para o desenvolvimento das ações de saúde no país.
- Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) foi criada em 1999, tem
independência administrativa e autonomia financeira e é vinculada ao Ministério da
Saúde. A agência protege a saúde da população ao realizar o controle sanitário da
produção e da comercialização de produtos e serviços que devem passar por vigilância
sanitária, fiscalizando, inclusive, os ambientes, os processos, os insumos e as tecnologias
relacionados a esses produtos e serviços. A Anvisa também controla portos, aeroportos e
fronteiras e trata de assuntos internacionais a respeito da vigilância sanitária.
- Agência Nacional de Águas (ANA) é vinculada ao Ministério do Meio Ambiente
(MMA), mas tem autonomia administrativa e financeira. Criada em 2000 a agência
implementa e coordena a gestão dos recursos hídricos no país e regula o acesso à água,
sendo responsável por promover o uso sustentável desse recurso natural, a fim de
beneficiar não só a geração atual, mas também as futuras.
- Agência Nacional do Cinema (Ancine) é uma autarquia especial e, por isso, tem
independência administrativa e financeira. Criada em 2001 e vinculada ao Ministério da
Cultura (MinC), a agência tem como objetivo principal o fomento à produção, à
 31

distribuição e à exibição de obras cinematográficas e videofonográficas. Além disso, a

Ancine regula e fiscaliza as indústrias que atuam nessas áreas.
- Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) é vinculada ao Ministério dos
Transportes e tem autonomia financeira e administrativa. Criada em 2001 a agência
implementa, em sua área de atuação, as políticas formuladas pelo ministério e pelo
Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte (Conit). Além disso, regula,
supervisiona e fiscaliza os serviços prestados no segmento de transportes aquaviários e a
exploração da infraestrutura portuária e aquaviária exercida por terceiros.
- Agência Nacional dos Transportes Terrestres (ANTT) foi criada em 2001, é vinculada ao
Ministério dos Transportes e tem independência administrativa e financeira. A agência é
responsável pela concessão de ferrovias, rodovias e transporte ferroviário relacionado à
exploração da infraestrutura; e pela permissão de transporte coletivo regular de
passageiros por rodovias e ferrovias. Além disso, a ANTT é o órgão que autoriza o
transporte de passageiros realizado por empresas de turismo sob o regime de fretamento, o
transporte internacional de cargas, a exploração de terminais e o transporte multimodal
(transporte integrado que usa diversos meios).
- Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) foi criada em 2005 para substituir o
Departamento Nacional de Aviação Civil, a Agência Nacional de Aviação Civil (Anac)
tem a função de regular e fiscalizar as atividades do setor. É responsabilidade da
autarquia, vinculada à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República, garantir
segurança no transporte aéreo, a qualidade dos serviços e respeito aos direitos do
consumidor.
- Agência Espacial Brasileira (AEB), autarquia vinculada ao Ministério da Ciência,
Tecnologia e Inovação (MCTI), é a instituição responsável por formular, coordenar e
executar a Política Espacial Brasileira. Desde a sua criação, em fevereiro de 1994, a
Agência trabalha para empreender os esforços do governo brasileiro na promoção da
autonomia do setor espacial. A Política Nacional de Desenvolvimento das Atividades
Espaciais estabelece objetivos e diretrizes para os programas e projetos nacionais relativos
à área espacial, e tem o Programa Nacional de Atividades Espaciais (PNAE) como
principal instrumento de planejamento. A organização e execução das atividades são
instituídas pelo Sistema Nacional de Desenvolvimento das Atividades Espaciais (Sindae),
que define a AEB como órgão central e coordenador-geral das atividades.Existem outros
órgãos que fazem parte do Sindae, com destaque ao Instituto Nacional de Pesquisas
Espaciais (INPE), do MCTI; ao Departamento de Ciência e Tecnologia Aeroespacial
(DCTA), do Comando da Aeronáutica (Comaer), do Ministério da Defesa (MD); ao setor
industrial aeroespacial, às universidades e aos institutos de pesquisa. Os órgãos citados
fazem parte do conjunto de executores dos projetos e atividades estratégicas do PNAE.
2.1.3.6. Outras Instituições Públicas
Existem outras instituições públicas, não somente na esfera federal, mas como também nas
esferas estaduais e municipais que possuem vários sistemas de informações geográficas
intercambiáveis, que podem ser compartilhados por convênios, ou termos de cooperação pelas
instituições, ou Termo de Ajustamento de Conduta.
Como exemplo temos várias instituições dispostas a resolver questões de demarcações de
áreas da União, o MPF, MP-SP, SPU e Prefeituras do litoral norte fecham acordo para
demarcação das áreas de terreno de marinha. O Ministério Público Federal, o Ministério
Público do Estado de São Paulo, a União – por meio da Secretaria do Patrimônio da União
(SPU) - e as Prefeituras de Ilhabela, São Sebastião, Caraguatatuba e Ubatuba assinaram o
 32

Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) para a identificação, o cadastramento e a

demarcação de todas as áreas de terrenos de marinha e seus acrescidos no Litoral Norte
paulista, com a homologação definitiva da respectiva linha do preamar médio de 1831. O
acordo foi firmado na sede da Procuradoria da República em Caraguatatuba. O TAC tem
como objetivo a identificação, o cadastramento e a demarcação das áreas de terrenos de
marinha, com a aplicação da Linha do Preamar Médio (LPM), parâmetro estabelecido em
1831 e usado desde então para definir onde começam essas áreas. Os terrenos de marinha são
bens da União medidos a partir da LPM até 33 metros para o continente ou para o interior das
ilhas costeiras com sede de município. A responsabilidade de fazer esta demarcação é da SPU.
A omissão do órgão no litoral norte paulista já é objeto de duas ações civis públicas ajuizadas
pelo MPF em Caraguatatuba. Conforme o acordo, a SPU deverá concluir a homologação da
LPM até outubro de 2018. O TAC foi proposto após diversas reuniões entre o Ministério
Público e a SPU. Estudos e pareceres técnicos dos órgãos e Ministérios diretamente
envolvidos atestaram a viabilidade técnica, operacional e financeira do acordo, bem como a
adequação do prazo para o cumprimento da demarcação por parte da secretaria. A SPU não
deverá expedir novos certificados de ocupação de terreno de marinha até a conclusão dos
trabalhos. Os municípios envolvidos, por sua vez, deverão disponibilizar à SPU apoio técnico
para obtenção de informações cadastrais e cartográficas e colaborar no controle de invasões,
na cessão de profissionais ou equipamentos e no exame de documentação de detentores de
imóveis da União. O termo terá vigência até outubro de 2018 e deverá extinguir as ações civis
públicas em trâmite na Justiça Federal de Caraguatatuba que têm por objeto a demarcação e
homologação da LPM no litoral norte paulista (PRSP, 2015).
Nesse caso de TAC temos duas instituições federais (MPF e SPU), uma estadual (MP-SP) e
quatro prefeituras (Ilhabela, São Sebastião, Caraguatatuba e Ubatuba), participando desse
termo que tem como objetivo gerar base de dados cartográficos georreferenciados para a SPU
e as prefeituras.
Outro caso de empresa pública criada pela Lei nº 5.851, de 7 de dezembro de 1972, que
autorizou o Poder Executivo a instituir a empresa, sob a denominação de Empresa Brasileira
de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA), e em 26 de abril de 1973 ocorreu o seu registro na
Junta Comercial. A empresa é vinculada ao Ministério da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento (Mapa). A EMBRAPA disponibiliza uma Biblioteca Geoespacial pelo sítio
eletrônico: http://geo.cnpma.embrapa.br , a Biblioteca Geoespacial é um sistema de
armazenamento e de consulta desenvolvido para organizar e disponibilizar o conteúdo
geoespacial produzido pela Unidade e por seus parceiros. É também um instrumento de apoio
à execução de projetos que envolvem dados geoespaciais para troca e disposição dessas
informações, que são armazenadas e distribuídas na forma de arquivos de documentos,
vetoriais, raster ou SigWeb e mapas digitais. Essa biblioteca possui um servidor de dados
onde são registrados os metadados de cada informação armazenada. Tem interfaces gráficas
para consulta ao conteúdo e para armazenamento de novas informações. Aqui no caso da
EMBRAPA temos uma empresa pública federal que disponibiliza abertamente seus dados
geoespaciais ao público.
2.1.4. Georreferenciamento - Fundamento Legal
A Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973, contempla expressamente no inciso I do seu art.
195-A, ainda de maneira tímida a expressão: coordenadas preferencialmente
georreferenciadas.
"Art. 195-A. O Município poderá solicitar ao registro de imóveis competente a abertura de
matrícula de parte ou da totalidade de imóveis públicos oriundos de parcelamento do solo
 33

urbano, ainda que não inscrito ou registrado, por meio de requerimento acompanhado dos
seguintes documentos:
I - planta e memorial descritivo do imóvel público a ser matriculado, dos quais constem a sua
descrição, com medidas perimetrais, área total, localização, confrontantes e coordenadas
preferencialmente georreferenciadas dos vértices definidores de seus limites;
II - comprovação de intimação dos confrontantes para que informem, no prazo de 15 (quinze)
dias, se os limites definidos na planta e no memorial descritivo do imóvel público a ser
matriculado se sobrepõem às suas respectivas áreas, se for o caso;
III - as respostas à intimação prevista no inciso II, quando houver; e
IV - planta de parcelamento assinada pelo loteador ou aprovada pela prefeitura, acompanhada
de declaração de que o parcelamento se encontra implantado, na hipótese deste não ter sido
inscrito ou registrado.
§ 1º Apresentados pelo Município os documentos relacionados no caput, o registro de imóveis
deverá proceder ao registro dos imóveis públicos decorrentes do parcelamento do solo urbano
na matrícula ou transcrição da gleba objeto de parcelamento.
§ 2º Na abertura de matrícula de imóvel público oriundo de parcelamento do solo urbano,
havendo divergência nas medidas perimetrais de que resulte, ou não, alteração de área, a
situação de fato implantada do bem deverá prevalecer sobre a situação constante do registro
ou da planta de parcelamento, respeitados os limites dos particulares lindeiros.
§ 3º Não será exigido, para transferência de domínio, formalização da doação de áreas
públicas pelo loteador nos casos de parcelamentos urbanos realizados na vigência do Decreto-
Lei nº 58, de 10 de dezembro de 1937.
§ 4º Recebido o requerimento e verificado o atendimento aos requisitos previstos neste artigo,
o oficial do registro de imóveis abrirá a matrícula em nome do Município.
§ 5º A abertura de matrícula de que trata o caput independe do regime jurídico do bem
público."
Na mesma Lei nº 6.015/73 ainda temos os arts. 176 e 225:
“Art. 176 - O Livro nº 2 - Registro Geral - será destinado, à matrícula dos imóveis e ao
registro ou averbação dos atos relacionados no art. 167 e não atribuídos ao Livro nº 3.
(Renumerado do art. 173 com nova redação pela Lei nº 6.216, de 1975).
§ 1º A escrituração do Livro nº 2 obedecerá às seguintes normas: (Renumerado do parágrafo
único, pela Lei nº 6.688, de 1979)
I - cada imóvel terá matrícula própria, que será aberta por ocasião do primeiro registro a ser
feito na vigência desta Lei;
II - são requisitos da matrícula:
1) o número de ordem, que seguirá ao infinito;
2) a data;
3) a identificação do imóvel, que será feita com indicação: (Redação dada pela Lei nº
10.267, de 2001)
a - se rural, do código do imóvel, dos dados constantes do CCIR, da denominação e de
suas características, confrontações, localização e área; (Incluída pela Lei nº 10.267, de 2001)
 34

b - se urbano, de suas características e confrontações, localização, área, logradouro,

número e de sua designação cadastral, se houver. (Incluída pela Lei nº 10.267, de 2001)
4) o nome, domicílio e nacionalidade do proprietário, bem como:
a) tratando-se de pessoa física, o estado civil, a profissão, o número de inscrição no
Cadastro de Pessoas Físicas do Ministério da Fazenda ou do Registro Geral da cédula de
identidade, ou à falta deste, sua filiação;
b) tratando-se de pessoa jurídica, a sede social e o número de inscrição no Cadastro
Geral de Contribuintes do Ministério da Fazenda;
5) o número do registro anterior;
III - são requisitos do registro no Livro nº 2:
1) a data;
2) o nome, domicílio e nacionalidade do transmitente, ou do devedor, e do adquirente, ou
credor, bem como:
a) tratando-se de pessoa física, o estado civil, a profissão e o número de inscrição no
Cadastro de Pessoas Físicas do Ministério da Fazenda ou do Registro Geral da cédula de
identidade, ou, à falta deste, sua filiação;
b) tratando-se de pessoa jurídica, a sede social e o número de inscrição no Cadastro Geral
de Contribuintes do Ministério da Fazenda;
3) o título da transmissão ou do ônus;
4) a forma do título, sua procedência e caracterização;
5) o valor do contrato, da coisa ou da dívida, prazo desta, condições e mais especificações,
inclusive os juros, se houver.
§ 2º Para a matrícula e registro das escrituras e partilhas, lavradas ou homologadas na
vigência do Decreto nº 4.857, de 9 de novembro de 1939, não serão observadas as exigências
deste artigo, devendo tais atos obedecer ao disposto na legislação anterior . (Incluído pela Lei
nº 6.688, de 1979)
§ 3º Nos casos de desmembramento, parcelamento ou remembramento de imóveis rurais, a
identificação prevista na alínea a do item 3 do inciso II do § 1o será obtida a partir de
memorial descritivo, assinado por profissional habilitado e com a devida Anotação de
Responsabilidade Técnica – ART, contendo as coordenadas dos vértices definidores dos
limites dos imóveis rurais, geo-referenciadas ao Sistema Geodésico Brasileiro e com precisão
posicional a ser fixada pelo INCRA, garantida a isenção de custos financeiros aos
proprietários de imóveis rurais cuja somatória da área não exceda a quatro módulos fiscais.
(Incluído pela Lei nº 10.267, de 2001)
§ 4º A identificação de que trata o § 3o tornar-se-á obrigatória para efetivação de registro, em
qualquer situação de transferência de imóvel rural, nos prazos fixados por ato do Poder
Executivo. (Incluído pela Lei nº 10.267, de 2001)
§ 5º Nas hipóteses do § 3o, caberá ao Incra certificar que a poligonal objeto do memorial
descritivo não se sobrepõe a nenhuma outra constante de seu cadastro georreferenciado e que
o memorial atende às exigências técnicas, conforme ato normativo próprio. (Incluído pela Lei
nº 11.952, de 2009)
§ 6º A certificação do memorial descritivo de glebas públicas será referente apenas ao seu
perímetro originário. (Incluído pela Lei nº 11.952, de 2009)
 35

§ 7º Não se exigirá, por ocasião da efetivação do registro do imóvel destacado de glebas

públicas, a retificação do memorial descritivo da área remanescente, que somente ocorrerá a
cada 3 (três) anos, contados a partir do primeiro destaque, englobando todos os destaques
realizados no período. (Incluído pela Lei nº 11.952, de 2009)
§ 8º O ente público proprietário ou imitido na posse a partir de decisão proferida em processo
judicial de desapropriação em curso poderá requerer a abertura de matrícula de parte de
imóvel situado em área urbana ou de expansão urbana, previamente matriculado ou não, com
base em planta e memorial descritivo, podendo a apuração de remanescente ocorrer em
momento posterior. (Incluído pela Lei nº 12.424, de 2011) “.
“Art. 225 - Os tabeliães, escrivães e juizes farão com que, nas escrituras e nos autos judiciais,
as partes indiquem, com precisão, os característicos, as confrontações e as localizações dos
imóveis, mencionando os nomes dos confrontantes e, ainda, quando se tratar só de terreno, se
esse fica do lado par ou do lado ímpar do logradouro, em que quadra e a que distância métrica
da edificação ou da esquina mais próxima, exigindo dos interessados certidão do registro
imobiliário. (Renumerado do art. 228 com nova redação pela Lei nº 6.216, de 1975).
§ 1º As mesmas minúcias, com relação à caracterização do imóvel, devem constar dos
instrumentos particulares apresentados em cartório para registro.
§ 2º Consideram-se irregulares, para efeito de matrícula, os títulos nos quais a caracterização
do imóvel não coincida com a que consta do registro anterior.
§ 3º Nos autos judiciais que versem sobre imóveis rurais, a localização, os limites e as
confrontações serão obtidos a partir de memorial descritivo assinado por profissional
habilitado e com a devida Anotação de Responsabilidade Técnica – ART, contendo as
coordenadas dos vértices definidores dos limites dos imóveis rurais, geo-referenciadas ao
Sistema Geodésico Brasileiro e com precisão posicional a ser fixada pelo INCRA, garantida a
isenção de custos financeiros aos proprietários de imóveis rurais cuja somatória da área não
exceda a quatro módulos fiscais.(Incluído pela Lei nº 10.267, de 2001).”
Decreto nº 4.449/2002:
Art. 92 - "A identificação do imóvel rural, na forma do § 3° do art. 176 e do § 3° do art. 225
da Lei n° 6.015, de 1973, será obtida a partir de memorial descritivo elaborado, executado e
assinado por profissional habilitado e com a devida Anotação de Responsabilidade Técnica,
contendo as coordenadas dos vértices definidores dos limites dos imóveis rurais,
georreferenciadas ao Sistema Geodésico Brasileiro, e com precisão poligonal a ser
estabelecida em ato normativo, inclusive em manual técnico, expedido pelo INCRA."
Georreferenciamento é o levantamento físico da área que se faz através de GPS (Global
Positioning System ou Sistema de Posicionamento Global) ou outro meio, com o fim de
verificar se há ou não sobreposição de área referente ao imóvel que está sendo objeto do
georreferenciamento. Há dois sistemas de satélites em operação, o GPS de tecnologia
americana e o GLONASS de origem russa. A soma desses dois sistemas é representada pela
sigla GNSS (Sistemas Globais de Navegação por Satélite), que é um termo genérico para
referir os sistemas de navegação por satélite.
As informações georreferenciadas na escrituração dos bens imóveis provavelmente levarão
décadas para ser implementado (como o ocorrido no Sistema de Matrícula), uma vez que não
foi prevista a obrigatoriedade da atualização das características dos imóveis, a qual somente
ocorrerá no momento e nos casos determinados em lei (desmembramento, loteamento,
alienação etc.). O georreferenciamento tem por objetivo acabar com a grilagem de terras, pois
a Lei n° 10.267/2001 pretende a incorporação de bases gráficas georreferenciadas de imóveis
 36

rurais no Registro de Imóveis. Também haverá maior colaboração entre as duas instituições,
cada uma com suas finalidades específicas, esse georreferenciamento provocará uma
verdadeira interconexão entre o Registro Imobiliário e o Cadastro Rural, que não podem ser
confundidos.

2.2 A USUCAPIÃO
2.2.1. Evolução histórica da usucapião
A maioria dos estudiosos comenta o instituto da usucapião a partir do direito romano, época
em que houve verdadeiro delineamento do assunto. Autores afirmam que a prescrição
denominada aquisitiva originou na Grécia e que Platão a mencionou em sua obra “A
República”, colocando-a como um instituto que poderia combater a desigualdade. Outros
autores afirmam ser de origem romana o instituto. Cícero, fundou-se na Lei das Doze Tábuas
como sendo a usucapião de imóvel de dois anos e das coisas um ano (FERREIRA, 2008).
Atualmente a doutrina majoritária o instituto da usucapião surgira no direito romano com o
objetivo de proteger a posse do adquirente imperfeito, que recebera a coisa sem as solenidades
necessárias, conforme a legislação vigente. Neste caso, a aquisição imperfeita podia decorrer
da falta escritura pública para transferir a propriedade de coisa entregue, havendo então falta
de formalidade essencial, ou ainda caso originar-se de ausência de direito, quando o alienante
não era titular de direito de propriedade (WALD, 2002).
Os prazos da usucapião dividiam-se em: de dois anos para imóveis e um ano para móveis e
outros direitos. A usucapião já se encontrava nas regras de Ulpiano, adquirindo-se o domínio
tanto de coisas imóveis quanto móveis. A prescrição começou como exceção, como meio ou
forma de defesa, e seu fundamento apoiava-se no decurso do tempo. O prazo foi aumentado
devido à grande extensão do império romano. Essa prescrição de longo tempo foi estendida
aos imóveis provinciais e coisas móveis, e constituía um meio de defesa processual. Com a
reforma feita através da constituição do ano 531, manteve Justiniano a usucapião para os bens
móveis, subindo o prazo para três anos, sempre com justo título e boa-fé. Para imóveis, tanto
para a usucapião ordinária (dez anos para os presentes e vinte anos para os residentes em
cidades diferentes - ausentes) quanto para a extraordinária (trinta anos para presentes ou
ausentes) (FERREIRA, 2008).
O legislador brasileiro se baseou nos princípios do instituto da usucapião nos preceitos de
Justiniano, seja sob a denominação de usucapião. A prescrição imemorial com dispensa de
justo título e boa-fé e da qual se encontram traços no direito romano, não era mais do que uma
presunção legal de aquisição, admitida subsidiariamente naqueles casos em que as
circunstâncias particulares tornavam impossível invocar-se a prescrição ordinária ou
extraordinária. Como afirmado, o justo título e a boa-fé eram presumidos, inadmitindo-se
provaem contrário. O possuidor adquiria a propriedade, não pela prescrição, mas em razão do
título presumido, diante do qual cedem todas as dificuldades que poderiam sugerir a outras
espécies de prescrições. Existia ainda a prescrição de quarenta anos que era prevista para os
bens do Estado, das cidades e vilas (ou Fisco) ou do Imperador (ou Príncipe), imóveis da
Igreja e lugares veneráveis (vilas e instituições). A prescrição atingia os bens de uso especial e
os dominicais (FERREIRA, 2008).

2.2.2. Natureza jurídica da usucapião

Define-se a origem jurídica do instituto em duas correntes, “subjetiva” e a “objetiva”. A
primeira fundamenta a usucapião na passividade do proprietário, na presunção de que há o
 37

ânimo da renúncia ao direito de propriedade, enquanto a segunda assenta-se na utilidade

social, na conveniência de se “dar segurança e estabilidade à propriedade, bem como
consolidar as aquisições e facilitar a prova do domínio” (GOMES, 2004).
A teoria “objetiva” é a mais completa, pois aproxima-se aos princípios de direito, e citada por
diversos juristas de renome e que oferece um conceito lógico como fundamento. O interesse
social ou interesse da coletividade é ao que se infere como objetivo primordial da prescrição,
tanto extintiva como aquisitiva. O significado da palavra “usucapião”, chega-se ao vocábulo
do gênero feminino de origem latina, fruto da junção de dois elementos: usus (uso) e capio
(capionem), substantivo derivado do verbo capete (tomar, agarrar, apoderar-se) e que significa
ação de tomar, de apanhar, de tomar posse (FERREIRA, 2008).
Conforme expressa Platão em sua obra “A República”, que o instituto da usucapião nasceu em
conseqüência daqueles que não possuíam bens, ou seja, não possuíam sequer lugar para
habitar em detrimento aqueles, que possuem grandes escalas de bens e não usufruíam a
usucapião surgiu para que pudesse diminuir a disparidade da desigualdade social
(CHAMOUN, 1977).
A origem do instituto da usucapião no Brasil objetivou-se a retirar o poder da mão dos
grandes proprietários de terras que não eram utilizados, para que pudesse auferir a
propriedade aqueles que tinham interesse em aproveitá-la de forma adequada e racional.

2.2.3. Aquisição originária

A aquisição da propriedade pode ocorrer de forma originária ou derivada. Quanto à primeira
forma, alguém se torna dono de uma coisa que nunca esteve sob o domínio de outrem,
inexistindo transmissão, sob qualquer modo. Neste caso o modo de adquirir a propriedade
será originário quando o domínio adquirido começa a existir com o ato, que diretamente
resulta, sem relação de casualidade, com o estado jurídico de coisa anterior. A classe dos
modos originários compreende a ocupação, a acessão natural ou mista e a prescrição
aquisitiva. A aquisição derivada ocorre quando o adquirente sucede o proprietário no seu
precedente direito. É o caso da especificação, da confusão, da fusão, da tradição e, enfim, de
toda e qualquer transmissão. Há um inteiro relacionamento entre domínio atual e o anterior,
isto é, entre o sucessor e o antecessor. A usucapião é tal como a transcrição, modo originário
de adquirir o domínio, com a perda do antigo dono, cujo direito sucumbe em face da
aquisição. O proprietário perde o domínio porque o possuidor o adquire. A transcrição, no
caso, exige-se para o exercício do jus disponendi, mas não é constitutiva (FERREIRA, 2008).
É a usucapião instituto autônomo peculiar ao direito das coisas, cuidando-se de forma de
aquisição do domínio, diferentemente do que ocorre com a prescrição extintiva, cuja função
precípua é extinguir pretensões reais ou pessoais. O proprietário não perde seu direito pelo
desuso, posto que prolongado; somente ocorre a perda da propriedade se
o dominus conservar-se inerte em face de uma situação contrária (posse do usucapiente), em
conjugação com os outros requisitos legais. É, então, que a usucapião fundamenta a perda
propriedade, em razão do comportamento negativo do dono contraposto ao positivo do
possuidor, em relação à coisa. Usucapião é sinônimo de “prescrição aquisitiva”, que significa
um modo especial de aquisição da propriedade, cabendo ao intérprete aceitar a palavra, mas
desde que afastada do seu sentido estrito (prescrição como o caráter extintivo das ações)
(FERREIRA, 2008).
Distinguindo as duas espécies de aquisição, temos:
 38

No modo originário se estabelece uma relação directa com a cousa ainda não apropriada por
ninguém, é como o casamento com uma virgem; no modo derivado essa relação é indirecta
com uma cousa doutrem já apropriada, é como o casamento com uma viúva (PEREIRA,
2007).
Por aquelle adquirimos a propriedade, por este uma propriedade, isto é, a propriedade de uma
cousa sobre a qual o nosso direito há de submetter-se às resticções e limitações que lhe impoz
o proprietário anterior. Não foi a nossa vontade livre que constituiu o domínio; adquirimo-lo
já predeterminado por uma vontade estranha (PEREIRA, 2007).
Existe certa preocupação ao se investigar a causa determinante na alienação e na usucapião. O
que nos importa saber, e o que positivamente sabemos, é que em ambos há um domínio, que
se perdeu, e um domínio, que se adquiriu, e que ninguém poderia adquiri-lo sem que alguém o
perdesse – duorum in solidum dominium esse non posse (PEREIRA, 2007).

2.2.4. Prescrição aquisitiva e extintiva

Há dois tipos de prescrição no direito brasileiro: a chamada aquisitiva, cujo nome mais usado
é usucapião, e a extintiva, liberatória, negativa ou prescrição propriamente dita, contendo
ambas o princípio extintivo, entretanto, sendo distintas por seu objeto, condições e efeitos. A
prescrição e a usucapião têm em comum os elementos tempo e inércia do titular; mas,
enquanto na primeira eles dão lugar à extinção do direito, na segunda produzem sua
aquisição. Além disso, a primeira tem alcance geral, refere-se a todos os direitos, ao passo que
a segunda diz respeito apenas ao direito de propriedade e aos seus desmembramentos. O
instituto da prescrição extintiva, das ações ou prescrição propriamente dita, por sua evolução
histórica, sempre teve a finalidade de extinguir ações. A prescrição aquisitiva (usucapião), nos
elementos integrativos, consiste na posse da coisa, no justo título, na boa-fé e no decurso do
tempo, ao passo que, na extintiva, ela se caracteriza tão-só pelo elemento decurso do tempo.
Na prescrição aquisitiva ou usucapião, é indisponível que o prescribente alegue seu direito,
quer por via de ação própria, quer por exceção de domínio. O atual Código Civil preceitua, no
art. 195, que os “relativamente incapazes e as pessoas jurídicas têm ação contra os seus
assistentes ou representantes legais, que derem causa à prescrição, ou não a alegarem
oportunamente”. Apenas no âmbito das ações é cabível falar em prescrição.
Conquanto extinta a vida da ação, por via da prescrição, embora não extinga o direito, este,
consequentemente, ficará extinto. Neste sentido, importante então ressaltar que prescrevendo,
assim, uma dívida, que é o mais, prescritos estarão os juros, que são o menos. O inverso pode
não ocorrer, como no caso da prescrição de juros ou quaisquer outras prestações acessórias
pagáveis anualmente, ou em períodos mais curtos, conforme reza o Código Civil Brasileiro
em seu art. 206, § 3º, III. Nesses casos não se tem de perguntar se decorreu ou não o tempo de
extinção do direito de reclamar os juros (FERREIRA, 2008).

2.2.4.1. Causas impeditivas e suspensivas da prescrição

A suspensão da prescrição ocorre quando nascida a ação e começado o prazo da prescrição.
Daí decorre a causa que impede a continuação do lapso prescricional. Outro efeito é de que,
cessada a causa de suspensão, o curso, na segunda, prossegue, até que se complete. Assim, o
lapso prescricional decorrido depois de cessado o motivo da suspensão será somado àquele já
antes ocorrente até se completar. Explica-se: uma prescrição de cinco anos, após dois,
paralisa-se por uma causa de suspensão. Segundo as causas obstativas, suspensivas ou
interruptas da prescrição também se aplicam à usucapião, por força dos artigos 1.244 e 1.262
do Código Civil. Causas suspensivas da prescrição distinguem-se das interruptas, porque as
 39

primeiras ficam suspensas no caso de advir um acontecimento que, por algum tempo, as
impedirá de começar ou continuar a correr, mas sem que se perca o tempo anterior e
modifique as condições da posse. Afastado o fato ou obstáculo, a prescrição volta a correr
computada se o tempo antes decorrido. Ocorre a interrupção da prescrição quando algum fato
conduz à eliminação do tempo decorrido antes, tornando-o incomputável para o perfazimento
do prazo legal, sem interferir nas condições da posse. Tem que ver com o passado, não se
projetando para o futuro, podendo a prescrição ser retomada, recomeçando-se um novo prazo.
A distinção entre suspensão e interrupção está no fato de a primeira paralisar o curso da
prescrição, não anulando o tempo anterior, se é que já tivesse começado a correr. Na
interrupção fica sem efeito eventual prazo já decorrido anteriormente. Podendo a suspensão
constituir um fato preexistente ao começo do lapso prescricional, a interrupção constitui fato
superveniente ao começo de seu curso. A suspensão consiste em um fato duradouro, enquanto
a interrupção é fato instantâneo. As causas de interrupção da prescrição constituem numerus
clausus, tendo enumeração taxativa. Sabido que a posse contínua ou ininterrupta constitui a
base da prescrição aquisitiva, durante o tempo especificado em lei, a sua perda, antes de
completado o lapso temporal necessário, constituirá uma interrupção natural. A perda da posse
decorrerá da ausência de um dos elementos indispensáveis à caracterização da prescrição
aquisitiva, comportando invocação pela pessoa que tiver interesse (FERREIRA, 2008).

2.2.5. Usucapião no direito brasileiro

O instituto da Usucapião é pouco conhecido pela população, que carece de instrução jurídica e
desconhece alguns direitos primordiais constantes na Constituição Federal. Tal instituto vem
aos poucos evoluindo e ganhando uma enorme expansão jurídica, tornando-se, agora, objeto
de várias discussões. Os autores costumam tratar a usucapião de coisa imóvel, dando menos
relevância à coisa móvel que também é usucapível, tanto ordinária como extraordinariamente.
O prazo da usucapião mobiliária é de três nos, com posse contínua e incontestada, com justo
título e boa-fé, isso previsto no art. 1.260 do Código Civil, podendo caso a posse de perdure
por cinco anos, ser concedida independentemente de título e boa-fé, segundo art. 1.261 do
Código Civil Brasileiro vigente (FERREIRA, 2008).
Art. 1.260 do CC: “Aquele que possuir coisa móvel como sua, contínua e incontestadamente
durante três anos, com justo título e boa-fé, adquirir-lhe-á a propriedade”.
Art. 1.261 do CC: “Se a posse da coisa móvel se prolongar por cinco anos, produzirá
usucapião, independentemente de título ou boa-fé”.
No tocante aos requisitos formais da usucapião, distinguem-se os essenciais dos
suplementares. Os primeiros são comuns a qualquer tipo de usucapião (posse e lapso de
tempo) e os segundos dizem respeito basicamente ao justo título e à boa-fé. Enquanto na
usucapião extraordinária se exigem apenas os requisitos formais essenciais; na ordinária, tanto
estes como os suplementares, são inarredáveis à sua configuração. Se o possuidor não estiver
munido do ânimo de ter a coisa para si, exercerá a posse de modo precário ou secundário, não
se colocando como dono do imóvel usucapiendo (FERREIRA, 2008).
A tabela 2.2.5.1. expõe as espécies de usucapião, demonstrando algumas divergências após
uma análise concisa das modalidades do instituto, bem como de seus requisitos. Divergências
no campo subjetivo de alguns autores, que formam uma corrente minoritária. Em algumas
espécies analisando-a pelo aspecto da função social à luz da Constituição Federal é clara, que
a propriedade deve obedecer a sua função social e que a usucapião é modalidade para
aquisição da propriedade, desta feita, caso o usucapiendo não estiver obedecendo a legislação
constitucional, não existirá possibilidade de haver de tal instituto (FERREIRA, 2008).
 40

A modalidade Especial Urbana Residencial Individual, na coluna dos Requisitos, alínea “f”
temos o possuidor que não pode ter-se valido desse benefício antes. Tal requisito deveria
enquadrar em todas as modalidades de usucapião, tendo em vista que desta forma, tal instituto
somente poderia ser utilizado uma vez, em qualquer modalidade, pois caso contrário, o que
ocorre não raras vezes, pessoas de má-fé, com o intuito de enriquecer-se ilicitamente, se
valem da usucapião sem quaisquer critérios. Ressalte-se que tal posicionamento, existem
outros pormenores que devem ser analisados (PUBLIESE, 2005).

2.2.5.1. Usucapião extraordinária

 41

Ao possuidor, também chamado usucapiente, compete cumprir os requisitos legais

caracterizadores da usucapião extraordinária, conhecida como usucapião ou prescrição de
longo prazo, 15 anos. Quanto aos requisitos formais da usucapião extraordinária, devem estar
presentes aqueles considerados essenciais que são comuns a toda prescrição. As exigências
suplementares na usucapião ordinária, não se fazem necessários na extraordinária, de acordo
com Art. 1.238 do Código Civil (FERREIRA, 2008).
Art. 1.238 do Código Civil: “Aquele que, por quinze anos, sem interrupção, nem oposição,
possuir como seu um imóvel, adquire-lhe a propriedade, independentemente de título e boa-
fé; podendo requerer ao juiz que assim o declare por sentença, a qual servirá de título para o
registro no Cartório de Registro de Imóveis”.
O justo título e a boa-fé eram presumidos no Código Civil anteriori. Essa presunção era tida
como absoluta, dispensado o possuidor da comprovação desses requisitos. A própria longa
duração da posse torna dispensável o justo título, podendo-se adquirir a coisa possuída em sua
totalidade ao contrário da usucapião ordinária, na qual a prescrição somente pode ocorrer
dentro dos contornos contidos no próprio título. Caso o possuidor, estabeleça morada habitual,
ou nele houver realizado obras ou serviços de caráter produtivo, deverá o lapso temporal, ser
reduzido para 10 anos, conforme dispõe o Parágrafo Único do Art. 1.238 do vigente Código
Civil (FERREIRA, 2008).
Art. 1.238, Parágrafo único do Código Civil: “O prazo estabelecido neste artigo reduzir-se-á a
dez anos se o possuidor houver estabelecido no imóvel a sua moradia habitual, ou nele
realizado obras ou serviços de caráter produtivo”.
2.2.5.2. Usucapião ordinária
A lei exige que a posse seja contínua (ou ininterrupta) e incontestada, essa continuidade não
pode ser interrompida. Posse incontestada é aquela que não sofre oposição de forma mansa e
pacífica. Os requisitos indispensáveis à caracterização da usucapião ordinária consistem na
coisa hábil (usucapível), no lapso de tempo, justo título e na boa-fé, conforme explicita o Art.
1.242 do Código Civil.
Art. 1.242 do Código Civil: “Adquire também a propriedade do imóvel aquele que, contínua e
incontestadamente, com justo título e boa-fé, o possuir por dez anos”.
O parágrafo único do art.1.242 traz inovação, possibilitando redução do prazo prescricional
para cinco anos, no caso de existência de título que tenha perdurado válido durante cinco
anos, mas que venha a ser cancelado posteriormente.
Art. 1.242, Parágrafo único do Código Civil. “Será de cinco anos o prazo previsto neste artigo
se o imóvel houver sido adquirido, onerosamente, com base no registro constante do
respectivo cartório, cancelada posteriormente, desde que os possuidores nele tiverem
estabelecido a sua moradia, ou realizado investimentos de interesse social e econômico”.
A ideia do legislador foi beneficiar aquele que, de boa-fé, adquirisse o imóvel garantido por
registro. Morar no local ou desenvolver riquezas, fazendo a propriedade produzir, afiguram-se
de grande importância para a regularização dominical pela prescrição de prazo reduzido. A
propriedade que cumpre uma função econômica, também são passíveis de utilização para
usucapião ordinária (FERREIRA, 2008).
2.2.5.3. Usucapião urbana
O conceito da Usucapião Urbana foge dos modelos tradicionais (usucapião ordinária e
extraordinária), que possuem prazos maiores e restringe-se a áreas urbanas, sem limitação do
tamanho e com dispensa das peculiaridades desse tipo de aquisição prescricional (utilização
 42

para moradia e ausência de domínio quanto a outro imóvel urbano ou rural). Para a efeito de
aquisição da propriedade imobiliária urbana temos os preceitos da modalidade ordinária (justo
título e boa-fé) e da extraordinária (com prazo longo e dispensado o justo título). Após a
Constituição Federal de 1988 foi majoritário o entendimento de que somente podiam ser
computadas posses iniciadas a partir da data da vigência do Diploma Constitucional,
consolidado pelo Supremo Tribunal Federal. Ou seja, aquele que possuir, como está no art.
183 da Constituição Federal, será o beneficiário da aquisição da propriedade pela usucapião
urbana. Tanto o brasileiro como estrangeiro podem ser beneficiados, havendo restrições
quanto ao último, em razão da residência no país. A pessoa jurídica não tem residência (possui
sede), não tem família, portanto, não detém legitimidade para valer-se da prescrição
aquisitiva, a Lei é clara, ao exigir do prescribente que utilize o imóvel para sua moradia ou de
sua família, requisitos estes que a pessoa jurídica não tem condições de cumprir (FERREIRA,
2008).
A Lei nº 10.257 de 2001 (Estatuto da Cidade), formalizou as chamadas usucapião urbana
individual e usucapião urbana coletiva, com contornos próprios, e ainda estabeleceu que o
direito à usucapião urbana não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
O Art. 183 da Constituição Federal, fala em área urbana, portanto, em princípio, podem ser
usucapidos o domínio e o uso de imóvel urbano, também identifica a classificação de imóveis
urbano e rural.
Art. 183 da Constituição Federal: “Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos
e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a
para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário
de outro imóvel urbano ou rural”.
Critérios de distinção do que vem a ser o imóvel urbano do rural são o da destinação e o da
localização. O da destinação, também denominado da utilização ou finalidade, proveniente
dos romanos, leva em conta o uso do imóvel ou a finalidade a que destinado: urbano, se
utilizado para moradia, comércio ou indústria; rural, se destinado à exploração agrícola,
pecuária, extrativa vegetal ou agroindustrial, sem levar em conta a sua localização,
predominando a destinação principal do imóvel. O da localização, ou situação, tem em conta
somente a localização: será urbano, estando sito na zona urbana; rústico, se na zona rural, sem
considerar a sua destinação. O imóvel rural é definido, conforme está no art. 4º do Estatuto da
Terra, como sendo o prédio rústico, de área contínua, independentemente da sua localização,
que se destine à exploração extrativa agrícola, pecuária ou agroindustrial, quer através de
planos públicos de valorização, quer através de iniciativa privada (FERREIRA, 2008).
Já imóvel urbano é aquele localizado dentro do perímetro urbano, que será fixado em razão
dos interesses do Município, beneficiário da arrecadação do imposto predial e territorial
urbano. A usucapião urbana é instituto novo no ordenamento jurídico a partir da CF/88.
Inexiste correspondência com os formatos de usucapião anteriores (usucapiões ordinária e
extraordinária). A lei cita expressamente em posse de área urbana utilizada para moradia do
possuidor ou de sua família, havendo assim a necessidade da existência de uma casa no
terreno usucapiendo, já construída desde o início da posse ou no curso desta. O legislador
constitucional fixa um tamanho máximo do imóvel como suficiente à moradia do possuidor
ou de sua família, o art. 183 da CF/88 fala em usucapião de área urbana de até duzentos e
cinqüenta metros quadrados. Não existe distinção quanto à área usucapienda, se do solo
urbano ou da construção, não sendo lícito ao intérprete distinguir, há entendimento de que não
pode ser ultrapassado o limite de 250 m², seja para área do solo, seja para área construída,
prevalecendo a que for maior, dentro da limitação.
 43

Quando a posse ocorrer sobre área superior aos limites legais, não é possível a aquisição pela
via da usucapião especial, ainda que o pedido restrinja a dimensão do que se quer usucapir
(IV JORNADA, 2006).
2.2.5.3.1. Estatuto da Cidade
A União regulamentou os arts. 182 e 183 da CF/88, dentro do âmbito de sua competência
legislativa quanto a normas gerais de Direito Urbanístico, editou a Lei n 10.257 de 10 de julho
de 2001, conhecida como o Estatuto da Cidade, que da Constituição Federal, estabelecendo
diretrizes gerais da política urbana e dando outras providências, esclarecendo que se trata de
regras de ordem pública e de interesse social que regulam a utilização da propriedade urbana
com vistas à segurança e ao bem-estar das pessoas, assim como ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado (FERREIRA, 2008).
Pelo art. 6° da CF/88 a moradia é considerada direito social, embasado nos princípios
fundamentais da cidadania e da dignidade da pessoa humana. Os Municípios têm a
obrigatoriedade através de normas jurídicas impedir o uso nocivo da propriedade urbana.
Art. 6° da Constituição Federal: “São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a
moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a
assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”.
Entre os instrumentos de efetivação dessa política está a chamada usucapião especial de
imóvel urbano, em favor de pessoas sem moradia e de baixa renda, arts. 9° e 10° do Estatuto
da Cidade.
Art. 9º da Lei nº 10.257 de 2001: “Aquele que possuir como sua área ou edificação urbana de
até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição,
utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja
proprietário de outro imóvel urbano ou rural”.
Art. 10 da Lei nº 10.257 de 2001: “As áreas urbanas com mais de duzentos e cinquenta metros
quadrados, ocupadas por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identificar os terrenos ocupados por
cada possuidor, são susceptíveis de serem usucapidas coletivamente, desde que os possuidores
não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural”.
A forma de usucapião especial coletiva de imóvel urbano permite regularização de áreas de
favelas, cortiços, assentamentos, zonas urbanas degradadas ou aglomerados residenciais sem
condições de legalização dominial. Essas modalidades de usucapião, para fins de residência,
individual ou coletiva, são também conhecidas como usucapião pró moradia. O Estatuto da
Cidade, cumprindo disposições constitucionais, alberga diretrizes para o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana e fornece os
instrumentos de intervenção urbana (FERREIRA, 2008).
O Estatuto da Cidade impõe ao Município o dever de editar um plano diretor, que estabeleça
diretrizes para que haja direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à
infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho, ao lazer; promova
condições de participação popular nas gestões administrativas, estabeleça meios para que haja
cooperação entre autoridades públicas e a iniciativa privada, com indicativos para que o
planejamento urbano se dê em consideração ao desenvolvimento sustentável, com a
ordenação e controle do uso do solo, com a previsão de aplicação de meios justos de
recuperação dos investimentos públicos que tenham valorizado a propriedade particular e de
um modo geral, situe a pessoa humana como centro do desenvolvimento social da cidade
(PUGLIESE, 2005).
 44

2.2.5.4. Usucapião rural

A primeira vez em que foi permitido usucapir imóvel rural, para o fim de regularizar o
domínio da pequena propriedade ocupada e cultivada, ocorreu com a Constituição Federal de
1934, em seu art. 125. Essa modalidade de usucapião, também conhecida como pró-labore,
constitucional, especial, rústica, rural, agrária e pró-deserto, deixou de figurar na Constituição
Federal, sofrendo o processo de desconstitucionalização do instituto. Dizia-se pró-labore por
resultar em benefício daquele que, não sendo proprietário rural nem urbano, ocupasse pelo
prazo previsto um trecho de terras e satisfizesse os requisitos legais. O nome pró-labore,
laboral ou laborativo, todavia, afigura-se insuficiente à definição, pois o trabalho é um dos
elementos que, somado a outros, permite essa forma de aquisição (FERREIRA, 2008).
A Constituição Federal de 1988 contempla a modalidade referente à usucapião especial de
imóvel rural, nos termos do disposto no art. 191.
Art. 191 da CF/88: “Aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua
como seu, por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra, em zona rural, não
superior a cinquenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua família, tendo
nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade.
Parágrafo único. Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião”.
No direito brasileiro, no que tange à usucapião rural, inexiste impedimento a que se adquira
imóvel sem dono ou que se encontre abandonado, bastando que não haja oposição, que sejam
ininterruptos os cinco anos e que o prescribente possua como seu o bem usucapido. Em tal
modalidade de usucapião, o título e a boa-fé são dispensados. Não mais sendo cogitados na lei
tais requisitos, cabível tão-só na prescrição ordinária e desnecessários na extraordinária, sente-
se que o legislador procurou socorrer o possuidor sem-terra, permitindo-lhe ingressar na
propriedade alheia para nela vincular-se e dela retirar o seu sustento. Havendo prova do justo
título e da boa-fé, não são, todavia, computados para efeito da usucapião aqui focalizada,
servindo apenas e tão-somente como reforço. Já a moradia no imóvel é exigência na
usucapião rural, ao contrário da modalidade comum, em que não se é exigida a posse direta,
podendo ser esta exercida por prepostos ou por meios que não liguem o possuidor diretamente
ao imóvel (FERREIRA, 2008).
A produtividade não é exigida na usucapião do Código Civil, nem interessa o tamanho da área
usucapienda, contudo, constituem-se requisitos inarredáveis na rural (SILVÉRIO, 2008).
Segundo a enciclopédia livre Wikipédia, Direito Agrário é o ramo do Direito que visa o
estudo das relações entre o homem e a propriedade rural. Hoje o Direito Agrário acompanha a
evolução do Direito Ambiental, na medida em que vai sendo estudado sob as novas teorias
Geopolíticas.
A expressão “usucapião agrária” até poderia ser utilizada, dizendo respeito ao campo,
significando o campo com lavoura e até mesmo o imóvel para a cultura ou pecuária.
Incontinente é a vinculação desta espécie de usucapião ao Direito Agrário, tendo em vista que
este regula os direitos e obrigações referentes a pessoas e bens rurais. A política agrária tem
em vista proteção à propriedade e à posse da terra, implicando a reforma agrária a ideia de
justa distribuição da terra, mudanças no regime de sua posse e uso, atendendo-se aos
princípios de justiça social e aumento da produtividade, conforme proclama o Estatuto da
Terra (FERREIRA, 2008).
De acordo com o Estatuto da Terra, imóvel rural é o prédio rústico, de área contínua, qualquer
que seja a sua localização, que destine à exploração extrativa, agrícola, pecuária ou
 45

agroindustrial, quer através de planos públicos de valorização, quer através de iniciativa

privada (art. 4° da Lei n. 4.504/64)
2.2.6. Pessoas capazes de adquirir pela usucapião
Alguns requisitos determinados em lei são necessários para que ocorra usucapião,
relacionando-se com a pessoa, com a coisa e com a forma, classificando-se, pois, como
pessoais, reais e formais. Os pessoais dizem respeito ao possuidor e ao proprietário, visando
aquele à aquisição do domínio, ocorrendo para o segundo o desfalque de sua propriedade. A
posse e o lapso de tempo são indispensáveis à caracterização da prescrição aquisitiva,
cuidando-se de pressupostos comuns. Outros requisitos, denominados especiais, devem fazer-
se presentes, dependendo do tempo: o justo título e a boa-fé, classificando tais requisitos
como supracitado formais. A capacidade do adquirente e a sua qualidade despontam como
indispensáveis à aquisição do domínio por usucapião. O adquirente deverá ser pessoa capaz
que é verificada no campo jurídico. O usucapiente é a pessoa natural ou jurídica a quem
aproveita a prescrição. As leis, civil e processual civil, estabelecem que é o possuidor a pessoa
capacitada para valer-se do instituto da prescrição aquisitiva, desde que satisfaça os requisitos
a ela inerentes. Ao se tratar da capacidade, necessário definir que a posse tem natureza
exclusiva e, se alguém tem o poder de dispor fisicamente de uma coisa, é evidente que em
relação a essa mesma coisa outro não pode ter igual poder: o poder de um aniquilaria o poder
do outro. Duas ou mais pessoas não podem a um só tempo possuir a mesma coisa por inteiro.
As pessoas não portadoras de capacidade civil (ou direito) são capazes para adquirir o
domínio por usucapião. Não possuindo capacidade por si próprias, as pessoas capazes de fato
e as jurídicas podem fazê-lo por intermédio de seus representantes legais. Ainda no que tange
à usucapião e à capacidade para detê-la, é preciso definir aqueles que podem ser hábeis para
buscar, pela via da usucapião, o reconhecimento do direito. O superficiário poderá ser
legítimo para propositura da ação, sendo este, pessoa que planta ou constrói um edifício em
solo alheio, mediante o pagamento de certa quantia ao proprietário do terreno. Poderá o
indígena ser autor de ação de usucapião, pois há modalidades especiais de aquisição do
domínio, conforme previsto no denominado Estatuto do Índio pela Lei n. 6.001, de 19 de
novembro de 1973. Se, contudo, o índio já estiver integrado, ou adaptado à civilização do
país, deixa de ser relativamente incapaz. É o que prescreve o Art. 4º, Parágrafo Único do
Código Civil, podendo agir na forma da lei civil. Caso ainda não esteja integrado, ficará
sujeito ao regime tutelar previsto no Art. 7º do Estatuto do Índio, incumbindo a tutela à União,
que a exercerá através do competente órgão federal de assistência aos silvícolas. Tem-se
ainda, a figura do compossuidor que também poderá intentar a ação de usucapião para
assegurar o domínio de sua posse, podendo o condômino tomar essa mesma medida. A pessoa
sem título, que detenha um imóvel, como enfiteuta mediante o exercício de direitos e
atendendo às obrigações tal como na enfiteuse, desde que o proprietário, como senhorio,
perceba o foro, sem qualquer oposição ou interrupção da posse daquele, poderá, por via de
usucapião, adquirir o direito de enfiteuse. Há ainda o usufrutuário, ou seja, aquele que possui
o usufruto, direito real constituído sobre coisa alheia (coisa frutuária), através do qual o
senhor desta (proprietário) permanece com o direito à sua substância, de forma temporária,
pois que posteriormente virão agrupar-se os direitos separados, ficando o usufrutuário com o
direito de usar e fruir da coisa. Já a habitação é um direito real proveniente do mesmo tronco
do usufruto, consistindo no uso gratuito de casa de morada. O habitante, habitador, morador
ou usuário de uma casa ou apartamento poderá adquirir o direito real, nas mesmas condições
relacionadas com o usufruto, através de usucapião, desde que satisfeitos os requisitos
(FERREIRA, 2008).
2.2.7. Procedimento da ação de usucapião
 46

A ação de usucapião ostenta natureza declaratória, uma vez que busca o usucapiente a
declaração do domínio da coisa. A propriedade, quando proposta a demanda, será considerada
adquirida, desde que completado o tempo necessário à sua aquisição usucapional e atendidos
os demais requisitos estabelecidos na lei.
O pedido formulado pelo usucapiente é direcionado a uma sentença que lhe declare o
domínio, cuja finalidade é a regularização dominial junto ao registro imobiliário competente,
portanto, para efeitos erga omnes e disponibilidade, possibilitando-lhe, desse modo tal
decisão, produz ainda efeito a partir da ocasião em que tenha incidido a prescrição aquisitiva.
Cuida-se de hipótese improvável de acontecer, cingindo as discussões, na maioria das vezes, a
registros públicos, em especial ao imobiliário, quer por procedimentos de dúvidas, quer por
requerimentos dirigidos ao oficial ou ao juiz competente. No que diz respeito à ação de
usucapião de bens móveis ou semoventes, são raros os casos em que os interessados se valem
da ação de usucapião para o reconhecimento de domínio (FERREIRA, 2008).
Para propositura da ação de usucapião, necessário se faz que a inicial contenha requisitos
gerais ou comuns estabelecidos no art. 319 do CPC e mais aqueles que podem ser chamados
de especiais e que estão previstos no Capítulo III do Título V da Lei no 6.015, de 31 de
dezembro de 1973 (Lei de Registros Públicos).
Art. 319. A petição inicial indicará:
I - o juízo a que é dirigida;
II - os nomes, os prenomes, o estado civil, a existência de união estável, a profissão, o número
de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas ou no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica, o
endereço eletrônico, o domicílio e a residência do autor e do réu;
III - o fato e os fundamentos jurídicos do pedido;
IV - o pedido com as suas especificações;
V - o valor da causa;
VI - as provas com que o autor pretende demonstrar a verdade dos fatos alegados;
VII - a opção do autor pela realização ou não de audiência de conciliação ou de mediação.
No que diz respeito aos requisitos especiais, eles basicamente se dividem em planta do
imóvel, pedido de designação de audiência preliminar, certidão do registro imobiliário,
outorga do cônjuge e procuração judicial. A planta do imóvel usucapiendo é exigência
prevista no § 2o do art. 216-A da Lei no 6.015, de 31 de dezembro de 1973 (Lei de Registros
Públicos). É, pois, necessária a planta, tendo em vista que é a representação gráfica das
medidas perimetrais, contendo os marcos e acidentes naturais, a área, a localização exata, o
ângulo interno formado entre os diversos segmentos da poligonal, bem como as medidas
desses segmentos e os confrontantes (para efeito de cisões) e ainda as vias públicas próximas.
A finalidade da planta, nada mais é que retratar a projeção gráfica do imóvel, segundo sua
descrição e localização, permitindo, desse modo, sua identificação pelo juízo e pelas partes.
Embora não exista uma previsão legal incisiva, extrai-se da norma do § 2o do art. 216-A da Lei
no 6.015, de 31 de dezembro de 1973 (Lei de Registros Públicos) que não será possível
atender à “citação pessoal daquele em cujo nome esteja registrado o imóvel usucapiendo” se
não for juntada com a peça inicial certidão do registro imobiliário competente, isto é, do local
onde se situe o imóvel. É de grande importância a identificação do titular do imóvel
usucapiendo, cuja citação é imprescindível, pois, se for incapaz, contra ele não corre
prescrição (FERREIRA, 2008).
 47

Se o imóvel não se acha transcrito, a omissão não pode impedir a ação de usucapião. A citação
pessoal daquele em cujo nome está transcrito o imóvel é obrigatória quando o imóvel está
transcrito em nome de alguém. Conforme se nota na seguinte ementa: “Se o imóvel
usucapiendo não está transcrito, a omissão não pode impedir a ação de usucapião, como
evidente”. (TJSP, RT, 448:109-10, p.1.167 – 1.840)
Segundo a legislação atual o rito da ação de usucapião urbana é o sumário conforme art. 14
da Lei 10.257/2001, já na Usucapião Rural, dispõe o Art. 5º da Lei 6.969/81 que o
procedimento que deverá ser adotado é o sumaríssimo (lê-se sumário). Art. 14 da Lei
10.257/2001: “Na ação judicial de usucapião especial de imóvel urbano, o rito processual a
ser observado é o sumário”.
Art. 5º da Lei 6.969/81: “Adotar-se-á, na ação de usucapião especial, o procedimento
sumaríssimo, assegurada a preferência à sua instrução e julgamento”.
Deverá ainda, conforme disposição das leis que insurgem a respeito do instituto da
usucapião, ocorrer a intimação do representante do Ministério Público, podendo inclusive
caso não ocorra o pedido, proceder o Juiz a requisição de emenda a inicial.
Art. 5 º, § 5º da Lei 6.969/81: “Intervirá, obrigatoriamente, em todos os atos do processo, o
Ministério Público.”
Art. 12, § 1º, da Lei 10.257/01 – “Na ação de usucapião especial urbana é obrigatória a
intervenção do Ministério Público”.
Existem verificações comuns que o magistrado faz, em algumas fases, tais como na fase de
eliminação preliminar, de eliminação de vícios, irregularidades e preparação antecipada do
processo (SILVERIO, 2007). Elencam-se as principais:
a) se foi juntado mandato do cônjuge, para regularização (CPC, art. 10);
b) se foi juntada certidão do registro do imóvel (positiva ou negativa);
c) se consta planta individualizadora do imóvel usucapiendo, com a menção das medidas
perimetrais, área, marcos naturais, localização exata e todos os confinantes, para efeito de
citações, e as vias públicas;
d) se há especificação do tipo de usucapião pretendida (ordinária, extraordinária, urbana ou
rural), exigindo a primeira modalidade justo título e boa-fé;
e) se estão descriminados na inicial os atos para o exercício da posse, seu histórico, natureza e
caráter;
f) se o valor da causa equivale ao do imóvel usucapiendo, já que, versando a ação sobre o
imóvel descrito, o valor deve ser, ao menos, igual ao venal constante do aviso-recibo de
lançamento de imposto municipal ou territorial rural;
g) se estão especificados os possuidores anteriores, com definição da duração de cada período,
o que se torna necessário quando alegada cessão ou junção de posses (CC, arts. 1.207, 1.243 e
1.262; Estatuto da Cidade, arts. 9º, §3º e 10, 1º)
h) se a pretensão refere-se à usucapião de imóvel registrado em nome de alguém no registro
imobiliário ou não registrado em nome de ninguém;
i) se foi descrito conveniente o imóvel usucapiendo, com todas as suas características –
medidas do perímetro, área, confrontações e localização exata e, sendo terreno, se foi indicado
o lado (par-ímpar) e a distância da construção ou esquina mais próxima;
 48

j) se foi juntada certidão comprobatória do exercício de inventariança, em se tratando de

espólio;
k) se foi ou pode ser feita a prova de figuração do imóvel objeto de usucapião junto ao
cadastro municipal ou INCRA, para fins de pagamento de impostos;
l) se consta certidão do distribuidor cível, atestando a inexistência de ações possessórias ou
petitórias, abrangendo o prazo de quinze ou vinte anos e todos os possuidores nesse período
(Estatuto da Cidade, art. 11);
m) se nas usucapiões urbana e rural constam peculiaridades que lhes são inerentes, como
moradia no imóvel, produção e certidão imobiliária da inexistência de outra propriedade, pelo
menos no local em que se situa o imóvel usucapiendo;
n) se, no caso de usucapião de área rural acima do módulo mínimo permitido, há autorização
legal;
o) se, na hipótese de usucapião indígena, existe tutela da Funai (art. 7º, §2º, da Lei nº
6.001/73) ou pedido para que integre o pólo ativo da ação;
p) se foram requeridas as citações determinadas na lei;
q) se foi pedida a realização da audiência justificatória da posse ou requerida a sua dispensa
(art. 5º, § 1º, da Lei nº 6.969/81), bem como se foi apresentado rol de testemunha, dando-lhes
a profissão e residência (CPC), art. 450);
r) se pediu o autor as intimações previstas no § 3º do art. 5º da Lei 6.969/81 e a intervenção no
processo de representante do Ministério Público (arts. 5º, § 5º, da Lei nº 6.969, e 12, §1º, do
Estatuto da Cidade);
s) se, na usucapião urbana coletiva, eventual associação de moradores atende às exigências do
art. 12, III, do Estatuto da Cidade, ou se existe infraestrutura na área objeto de usucapião.
O foro competente para o processamento e julgamento das ações de usucapião é o local da
situação do imóvel. A opção dada ao autor pelo foro do domicílio ou de eleição é inviável, em
recaindo o litígio sobre direito de propriedade, vizinhança, servidão, posse, divisão e
demarcação de terras e nunciação de obra nova. Portanto, para a ação de usucapião, que é real
e visa o reconhecimento da aquisição do domínio, sendo este um direito real, a competência,
inexoravelmente, é a do foro da situação do imóvel usucapiendo. Na hipótese de localizar-se o
imóvel na divisa de dois Estados ou de duas comarcas, determinar-se-á o foro pela prevenção,
estendendo-se a competência sobre a totalidade do imóvel. Na modalidade de usucapião rural,
que antes recebera os nomes constitucional,pro labore ou especial, muito embora desponte
interesse da União, em qualquer das posições alicerçadoras para o deslocamento do foro, deve
ter curso na comarca da situação do imóvel usucapiendo, perante a Justiça estadual. O
requerimento de designação de audiência para justificação da posse na modalidade rural é
regulada pela Lei 6.969/81, os preceitos dessa legislação repetem, no geral, as disposições do
Código de Processo Civil. Porém é facultativo o requerimento dessa audiência, consoante se
infere do § 1º do art. 5º do mencionado diploma legal. Consoante o disposto no dispositivo
supramencionado, entre os requisitos da petição inicial, o autor requererá a designação de
audiência preliminar, a fim de justificar a posse. A audiência de justificação da posse sendo
considerada facultativa para os casos de usucapião rural regulada pela Lei nº 6.969/81.
Cumpre ressaltar que é de alta importância a prova coligida, agora passada sob o crivo da
contrariedade, muito embora deslocado para ocasião posterior o termo inicial para contestar,
uma vez que as citações terão sido feitas, inclusive no concernente a fase vestibular. Não
justificada a posse, condição para o desenvolvimento válido da demanda, será inarredável a
sua extinção, de vez que se fará ausente pressuposto básico para o seu prosseguimento. Sendo
 49

a posse o elemento fundamental da aquisição prescricional, é evidente que precisa

caracterizar-se com certos qualificativos, compreendendo uma série de requisitos, desde a sua
aquisição e até que se complete o tempo previsto na lei. Na justificativa, o juiz deverá
restringir-se a inquirir as testemunhas de maneira sumária, abordando apenas, a questão da
posse atual e, quando muito, o tempo provável dessa posse, com a finalidade exclusiva de
constatar se existem requisitos justificativos da propositura da ação. Outros pormenores, como
a interrupção, a oposição ou a contestação da posse, a possibilidade de tratar-se de mera
detenção em nome de terceiro etc., serão objeto de apuração na fase instrutória do processo.
Muito embora devesse o prescribente achar-se na posse do bem usucapiendo ao tempo da
propositura da ação, cabe verificar que a prescrição aquisitiva já se consumou quando
completados o tempo necessário para tal e os demais pressupostos fixados na Lei. A perda da
posse, depois de satisfeito os requisitos legais, passando o bem usucapiendo para as mãos de
terceiro, não impedirá que o possuidor primitivo busque a declaração de domínio pela via
usucapional. O princípio que se aplica à ação de usucapião é o de que ao autor compete fazer
a prova do alegado. E se o autor não provar, o réu será absolvido, mesmo que nada alegue. A
necessidade de provar constitui um dos postulados básicos do direito processual, não só pela
imperiosidade de se buscar a verdade, mas também por ser indispensável, para a garantia e
segurança das relações jurídicas, a demonstração da veracidade dos fatos alegados pela parte
(FERREIRA, 2008).
Dispõe o Art. 1.242 do CC (lei nº 10.406/2002): "Adquire também a propriedade do imóvel
aquele que, contínua e incontestadamente, com justo título e boa-fé, o possuir por dez anos.".
Na ação de usucapião, em especial, por servir a sentença de título de propriedade, faz-se
necessário que os requisitos básicos e indispensáveis estejam comprovados, no referente à
posse qualificada para tanto (contínua, ininterrupta, mansa e pacífica incontestada e etc.) e ao
tempo fixado em lei. O justo título e a boa-fé devem estar presentes na usucapião de menor
prazo. Os requisitos de moradia e inexistência de outro imóvel são indispensáveis nas
usucapiões rural e urbana, havendo a exigência de produção na primeira. O fato de não haver
contestação não dispensa o autor da obrigação de provar a sua posse, competindo-lhe
comprovar a existência dos requisitos necessários à declaração do domínio que postula. A
perícia na ação de usucapião, tem por finalidade a apuração da exata área do imóvel
usucapiendo, seus limites e perfeita individualização, o que é mister em questões de registros
público, pois será aberto o registro imobiliário. A perícia, em geral, deve ser feita no processo
de usucapião. A sua indispensabilidade resulta da necessidade de dados para apuração dos
exatos contornos da área usucapienda, das medidas precisas e do seguro tamanho da
propriedade. Várias razões são apontadas para efetivação da perícia no processo de usucapião,
para fins de aclaramento de confrontações, como terrenos de marinha, áreas reservadas de
margens de rios navegáveis, mudança de álveo, medição do raio do ponto central da sede do
município para verificação dos limites das terras municiais, sem considerar as hipóteses de
validade para outros enfoques (idade de construções feitas, de árvores plantadas, repercutindo
no tempo da posse, produtividade exigida na usucapião rural etc.). Há casos em que é possível
dispensar a perícia na ação de usucapião, como, por exemplo, quando for objeto de usucapião
um apartamento, que contenha o registro da convenção condominial perante o registro
imobiliário, com a estipulação das frações ideais e descrição de cada unidade autônoma. Outra
hipótese em que pode ser dispensada a perícia concerne ao aproveitamento de perícia feita,
podendo haver dispensa de uma segunda, conforme o estabelecido no art. 464, II, do CPC. É o
caso de prova emprestada, de plena valia se satisfeitos os requisitos que lhe respeitem
(realização em juízo, entre as mesmas partes e sob o crivo do contraditório). Assim, o
levantamento realizado em uma ação reivindicatória ou possessória, que contenha os dados
necessários relativos à área, contornos, limitações etc., poderá ser válido para a ação de
 50

usucapião cujo objeto seja o imóvel periciado. Os quesitos da perícia devem ser formulados
no prazo de cinco dias, contados da intimação do despacho de nomeação do perito,
incumbindo às partes, querendo, nesse mesmo tempo indicar assistente técnico. Compete ao
juiz indeferir quesitos impertinentes e formular os que entender necessários ao esclarecimento
da causa. Desde que formulados quesitos regulamentares, admitem-se suplementares,
entendido que o prazo não seja preclusivo, aberta a possibilidade para apresentação até a
realização da perícia. No entanto, mesmo não ofertados os primeiros, poderão ser
apresentados os suplementares. A lei impõe ao juiz a fixação de prazo para a entrega do laudo,
pelo menos vinte dias antes da audiência de instrução e julgamento (FERREIRA, 2008).
2.3 ÁREAS DA UNIÃO SOB GESTÃO DA SPU

Tabela 2.3.1: Imóveis cadastrados de domínio da União

Total na base
Total base SIAPA TOTAL DE IMOVEIS DA
UF SPIUnet (uso
(uso dominial) UNIÃO CADASTRADOS
especial)
AC 2.435 245 2.680
AL 14.407 306 14.713
AM 4.934 729 5.663
AP 637 189 826
BA 30.352 1.485 31.837
CE 14.987 683 15.670
DF 1.077 10.770 11.847
ES 47.841 411 48.252
GO 849 1.708 2.557
MA 29.679 1.178 30.857
MG 624 1.728 2.352
MS 510 1.204 1.714
MT 3.665 501 4.166
PA 22.381 1.031 23.412
PB 10.935 462 11.397
PE 82 987 1.069
PI 7 404 411
PR 10.750 1.390 12.140
RJ 99.153 2.673 101.826
RN 9.028 546 9.574
RO 363 561 924
RR 119 197 316
RS 11.494 2.191 13.685
SC 40.631 895 41.526
SE 26.744 317 27.061
SP 85.780 3.597 89.377
TO 735 936 1.671
Exterior 0 115 115
SPU 559.254 37.439 596.693
Fonte: Secretaria do Patrimônio da União (PNC, 2014)
 51

Atualmente a SPU possui 596.693 imóveis cadastrados conforme tabela 2.3.1. dos quais
559.254 imóveis de uso dominial e 37.439 imóveis de uso especial.
A Gestão do Patrimônio da União é composta, na prática, pelos seguintes processos – que se
complementam - conformando o ciclo de atividades da Secretaria:
Figura 2.3.1 – Atividades da SPU

Assim, o conjunto de ações, a seguir descritas, se insere nesse ciclo de atividades da

Secretaria para cumprimento de suas atribuições básicas e materialização do Plano Nacional
de Caracterização (PNC, 2014). Com base nas definições constitucionais, pode-se dizer que,
basicamente, a União possui os seguintes tipos de imóveis:
2.3.1. Terrenos de marinha e seus acrescidos
Os terrenos de marinha, figura 2.3.1.1., compreendem uma faixa de 33 metros ao longo da
costa marítima e das margens de rios e lagoas que sofram a influência das marés. Essa faixa
de terra é reconhecida a partir da demarcação, pela SPU, da Linha de Preamar Médio do ano
de 1831 (LPM), um procedimento administrativo, declaratório de propriedade, definido no
Decreto-Lei n 9.760/46.
Figura 2.3.1.1. Os terrenos de marinha e seus acrescidos

Fonte: Manual de Regularização Fundiária em Terras da União SPU/2006

 52

A demarcação da LPM e a consequente declaração de domínio da União implicam a anulação

de qualquer registro anterior feito sobre a área, resguardado o direito constitucional ao
contraditório e à ampla defesa. Os terrenos acrescidos de marinha são aqueles formados,
natural ou artificialmente (aterros), para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento
aos terrenos de marinha (PNC, 2014).
2.3.2. Terrenos marginais de rios federais e seus acrescidos
Os terrenos marginais, figura 2.3.2.1., são aqueles banhados pelos rios, lagos ou quaisquer
correntes de águas federais e fora do alcance das marés (porque se há influência de marés, o
terreno caracteriza-se como de marinha) (PNC, 2014). Compreendem uma faixa de 15 metros,
medidos horizontalmente para a parte da terra, contados a partir da Linha Média das
Enchentes Ordinárias (LMEO), também demarcada pela SPU, por meio de procedimento
administrativo e declaratório, definido no mesmo Decreto-Lei nº 9.760/46.
Figura 2.3.2.1. Os terrenos marginais e seus acrescidos

Fonte: Manual de Regularização Fundiária em Terras da União SPU/2006

2.3.3. Ilhas
As ilhas fluviais e as ilhas lacustres permanentes pertencem à União quando estão situadas na
zona limítrofe com outro país, bem quando estão situadas em zona onde se faça sentir a
influência das marés, tendo em vista o art. 1o, c, do Decreto-Lei nº 9.760/46, combinado com
o art. 20, I, da CF/88. Já as ilhas de várzea, quais sejam aquelas passíveis de alagamento em
determinados períodos do ano, são meras extensões do leito rio, motivo pelo qual devem ser
consideradas de propriedade do ente que for titular do rio ou lago em que se encontrar, não
podendo ser considerada como um bem que possa ter dominialidade diversa do leito fluvial
ou lacustre do qual seja mera parte integrante (PNC, 2014). Por fim, as ilhas marítimas estão
classificadas em oceânicas e costeiras. Em regra, as ilhas marítimas pertencem à União, com
exceção do interior das ilhas costeiras que contenham sede de Município, nas quais só
pertencem à União os terrenos de marinha e seus acrescidos e outros imóveis próprios da
União (EC nº 46/2005).
 53

2.3.4. Unidades de conservação federais de domínio público

As Unidades de Conservação – UCs - podem ser de Proteção Integral ou de Uso Sustentável.
As primeiras são, necessariamente, de domínio público (federal, estadual ou municipal),
enquanto que as segundas podem ser públicas ou privadas. As Unidades de Conservação
federais são criadas por Decreto do Presidente da República. No caso de UCs cuja
propriedade seja pública federal, cabe à SPU regularizar a situação patrimonial da área e cedê-
la ao Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICM-Bio), órgão
responsável por sua administração, bem como outorgar os títulos de concessão de uso para
assegurar a permanência das comunidades tradicionais nas Unidades de Conservação de Uso
Sustentável, como no caso das Reservas Extrativistas (PNC, 2014).
2.3.5. Terras rurais arrecadadas e demarcadas pelo Incra
O Instituto Brasileiro de Reforma Agrária (INCRA) é o órgão responsável pela discriminação
e arrecadação de terras devolutas federais, bem como promover o registro imobiliário em
nome da União, nesses casos (PNC, 2014).
2.3.6. Terras indígenas:
É garantido pela Constituição, aos povos indígenas, o direito ao usufruto exclusivo das terras
que ocupam tradicionalmente, utilizadas para sua reprodução física e cultural, segundo seus
usos, costumes e tradições. Estas terras são da União, também por definição constitucional. A
demarcação das terras indígenas é competência da FUNAI. O procedimento administrativo de
demarcação, depois de elaborado estudo antropológico, é submetido ao crivo do Ministro da
Justiça. Segundo o Estatuto do Índio (Lei nº 6.001/73), a demarcação deve ser homologada
pelo Presidente da República e registrada em livro próprio da Secretaria do Patrimônio da
União e do registro imobiliário da comarca competente (PNC, 2014).
2.3.7. Outros
A União possui também, diversos imóveis, não pelas definições da Constituição Federal, mas
adjudicados em pagamento de dívidas de terceiros com a União, recebidos de outras
instituições e incorporados devido à extinção de órgãos e entidades da Administração Federal.
Este último é o caso, por exemplo, dos imóveis do antigo Departamento Nacional de Estradas
e Rodagens (DNER), da Extinta Rede Ferroviária Federal (RFFSA), da Extinta Fundação
Legião Brasileira de Assistência (LBA), entre outros. Esses bens, embora sejam propriedade
pública por força da Constituição e das leis ou por decisão judicial, não são necessariamente
conhecidos pela Administração. A extensão territorial do Brasil e a existência de uma
quantidade significativa de imóveis pertencentes à União, em boa parte até hoje pouco
identificados, exigem uma ação sistemática de caracterização destes bens (PNC, 2014).
2.4. COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DE DEMARCAÇÃO DA SPU
2.4.1. Competência em demarcar terrenos de marinha e marginais de rios federais
navegáveis - LPM e LMEO
É de competência exclusiva da SPU a determinação da LPM e LMEO de áreas da União,
conforme estabelece o DL nº 9760/46:
Art. 9º É da competência do Serviço do Patrimônio da União (S.P.U.) a determinação da
posição das linhas de preamar médio do ano de 1831 e da média das enchentes ordinárias.
Art. 10. A determinação será feita à vista de documentos e plantas de autenticidade
irrecusável, relativos àquele ano, ou, quando não obtidos, a época que do mesmo se aproxime.
2.4.2. Rito Legal dos procedimentos demarcatórios
 54

Para cumprir os procedimentos administrativos da demarcação, a SPU constitui, por portaria,

uma comissão, com servidores indicados para dar cumprimento ao rito legal que leva à
declaração do domínio da União, ver Figura – 2.4.2.1. Cabe destacar que o rito de demarcação
é relativamente longo. As etapas processuais são especificadas pelo Decreto-Lei nº
9.760/1946 e pela ON GEADE-002 e 003/SPU, onde estão indicados prazos, regras de
publicidade, metodologia de trabalho de campo, entre outros itens.
Figura – 2.4.2.1 Fluxo de Demarcação de LPM e Acrescidos / LMEO e Acrescidos

Fonte: Secretaria do Patrimônio da União (PNC, 2014)

A demarcação inicia com o levantamento de dados históricos, caracterização da área baseada
na cartografia, pesquisas em órgãos como, IPHAN, DHN, ANA, IBGE, e outros que possam
contribuir com o acervo histórico dos trechos a serem demarcados, para o lançamento da LPM
de 1831 e da LMEO. Para a realização da demarcação, é necessário também que a SPU
convide os interessados, por edital e notificação pessoal, para que no prazo de 60 dias
ofereçam a estudo plantas, documentos etc. Com estes dados e, após a realização dos
trabalhos topográficos, a SPU irá determinar a posição da linha e, por edital e notificação
pessoal com o prazo de 10 (dez) dias, dará ciência aos interessados para eventuais
impugnações relativas a demarcação, bem como a consequente possibilidade de que os
afetados pela linha exerçam a garantia constitucional de ampla defesa e do contraditório (art.
5º, incisos LIV e LV, da CF/88). O edital deverá ser afixado na repartição por 3 (três vezes),
com intervalos não superiores a 10 dias. Cabe aqui destacar que, após a publicação da liminar
da ADI 4264/2013, a SPU inseriu nas etapas da demarcação, reuniões públicas para esclarecer
 55

os trabalhos de demarcação, bem como dar transparência a todos os interessados, coletar

informações que possam contribuir para o processo demarcatório da área. Após a finalização
do trabalho de demarcação, a SPU encaminha os memoriais descritivos para registro das
Linhas Demarcatórias nos cartórios de registro de imóveis da região. Posteriormente ao
registro, a SPU poderá proceder ao cadastramento dos imóveis atingidos pelas linhas
demarcadas (PNC, 2014).

2.4.3. PNC - Plano Nacional de Caracterização

O Plano Nacional de Caracterização que tem como objetivo demonstrar as situações das
demarcações em todo o Brasil, contendo um diagnóstico, das áreas demarcadas e o
levantamento do passivo existente de forma a nortear as ações da Secretaria referentes às
demarcações das áreas de domínio da União ao longo destes 160 anos e as estratégias para
concluir as demarcações da LPM de 1831 (ver tabela 2.4.3.1) e da LMEO (ver tabela 2.4.3.2)
para o futuro, na dimensão de conclusão de 100% demarcado até o ano de 2020.
A Secretaria do Patrimônio da União deverá cumprir seu papel em garantir o cumprimento da
função socioambiental dos imóveis sob sua administração com mais segurança e clareza de
seu domínio, reconhecendo que esse patrimônio tem papel de destaque no apoio às ações de
desenvolvimento regional e local, na preservação do meio ambiente e na efetivação de
direitos fundamentais, fatores decisivos para a inclusão sócioterritorial, prevenção aos
conflitos fundiários, bem como a transformação das cidades brasileiras em cidades inclusivas
e sustentáveis (PNC, 2014).
Tabela 2.4.3.1. Plano Nacional de Caracterização 2014/2020 - LPM

Fonte: Secretaria do Patrimônio da União (PNC, 2014)

 56

Tabela 2.4.3.2. Plano Nacional de Caracterização 2014/2020 - LMEO

Fonte: Secretaria do Patrimônio da União (PNC, 2014)

3. PROCESSOS DE AÇÃO DE USUCAPIÃO NA SUPERINTENDÊNCIA DO

PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SÃO PAULO

A SPU/SP possui sob sua administração 89.916 imóveis dominais, sendo 45.324 ocupados e
44.592 aforados. Além da cobrança de receitas de laudêmio, multa de transferência, foro e
taxa de ocupação desses imóveis, a administração envolve a demarcação e homologação da
Linha de Preamar Média (LPM) e Linha Média das Enchentes Ordinárias (LMEO), revisão
dos laudêmios cobrados, atualização da Planta de Valores Genéricos (PVG), revisão cadastral
dos ocupantes e dos imóveis e respostas a AGU sobre ações de usucapião. Em 2015 a AGU
encaminhou à SPU/SP 12.300 ações de usucapião sendo analisadas e respondidas 12.080
ações. Também a SPU/SP é responsável pela cobrança de receitas de cerca de 4.200 imóveis
com termos de permissão de uso ou contrato de alienação, constantes do sistema de cobrança
da extinta Rede Ferroviária Federal. Possui ainda sob sua administração 5.513 imóveis de uso
especial de propriedade da União cadastrados no SPIUnet e aproximadamente 11.000 imóveis
e bens da extinta Rede Ferroviária Federal a serem cadastrados, que requerem atividades de
incorporação e destinação, tais como: vistoria, fiscalização, avaliação, doação, venda,
arrendamento, permissão de uso, autorização de obras e cessão e entrega a órgãos da
administração pública federal direta e indireta, estado, municípios e entidades privadas com
atividades sociais sem fins lucrativos, para fins de uso administrativo, educacional, científico,
regularização fundiária e programas de habitação de interesse social. Além disso a SPU/SP,
 57

efetua trabalhos de pesquisa e análise documental e física de áreas para demarcação e

delimitação do domínio da União, tais como os relativos às áreas da orla do litoral paulista,
dos aeroportos e portos e a dos imóveis transferidos pela extinta Rede Ferroviária Federal e
Instituto Nacional de Assistência Médica e Previdência Social (SPU-SP, 2016).

3.1. CONTROLE DE PROCESSOS DE AÇÃO DE USUCAPIÃO

A Análise de ações de usucapião é uma das principais atividades relacionadas à identificação

de imóveis da União. Os pedidos de usucapião apresentados por particulares à SPU-SP,
obriga-a a manifestar-se acerca da titularidade ou não das terras usucapiendas e o seu interesse
ou desinteresse nesta causa. A Coordenação de Caracterização do Patrimônio (COCAP) da
SPU/SP, não possui um sistema especgiífico de Controle de Processos de Ação de Usucapião,
existem rotinas de trabalho onde as informações são arquivadas em meio digital, arquivos em
extensão “pdf” e planilhas excel, temos a planilha USUCAPIÃOaaaa.xls, “aaaa” representa o
ano de referência em que foi iniciado o processo do pedido de análise da usucapião. Também
existe o Sistema Eletrônico de Informaçãões – SEI-MP, que gera e tramita processos digitais
na SPU/SP. O SEI-MP é apenas utilizado como um sistema auxiliar de entrada de processos
do Controle de Processos de Ação de Usucapião, normalmente a maioria dos processos de
entrada são realizados ainda de forma convencional via malote.

3.1.1. Histórico de movimentação de Ação de Usucapião na SPU/SP

Conforme podemos observar nos dados da Tabela 3.1.1.1., a média de processos recebidos da
AGU entre os períodos entre 2011 e 2015 foi de 11.589 processos, e considerando-se em
termos de dias úteis de trabalho foram analisados mais de 50 processos de Ação de Usucapião
por dia.

Tabela 3.1.1.1. – Quantidade de solicitações de Usucapião recebidos e respondidos

Item 2011 2012 2013 2014 2015
Processos Recebidos 10.662 12.168 10.306 12.508 12.300
Processos Analisados e Respondidos 10.651 12.118 10.219 12.402 12.080
Fonte: Coordenação de Caracterização do Patrimônio - SPU/SP
Conforme críticas da SPU-SP (2016, p. 61) em seu Relatório de Gestão do exercício de 2015
apresentado aos órgãos de controle interno e externo e à sociedade como prestação de contas
anual a que esta Unidade Jurisdicionada está obrigada nos termos do parágrafo único do art.
70 da Constituição Federal. O elevado número de solicitações dessa natureza de ações de
usucapião, com a necessidade de celeridade na análise e resposta, bem como a seriedade do
assunto, tendo em vista que o prazo judicial estipulado para manifestação da Advocacia Geral
da União nos autos, constata-se que o prazo previsto para manifestação da SPU/SP é exíguo,
tendo que atender à solicitação de informações entre 5 a 20 dias de seu recebimento, e por
vezes prazos ainda menores, exigindo análise e manifestação em 24 horas do recebimento do
processo. Esta situação exige que 2 (dois) servidores de nível superior, da carreira de analista
de infraestrutura e de planejamento e orçamento, sejam destacados exclusivamente para essa
tarefa. Em diversos casos, outros 2 (dois) servidores são destacados para atender
pontualmente a essa tarefa. Além disso, 1 (um) agente administrativo fica exclusivamente
responsável por controlar a entrada e saída desses processos do setor, bem como de atender às
 58

diversas solicitações telefônicas da AGU. O fato de a SPU/SP não contar com um sistema
informatizado que permita a identificação visual dos bens públicos federais impede que essa
tarefa seja delegada a servidores menos capacitados.
Atestou-se que o trabalho de servidores de nível superior acerca do assunto é mais apurado e
minucioso, trazendo maior grau confiabilidade à manifestação da União em processos
judiciais dessa natureza. Os servidores da Coordenação de Identificação e Fiscalização da
SPU/SP, no entanto, por vontade e mérito próprios, passaram a inserir algumas informações a
respeito da localização dos bens públicos federais no Estado de São Paulo em mapas extraídos
do GoogleEarth, numa tentativa de possibilitar que qualquer servidor pudesse atender às
solicitações da AGU em processos de usucapião, liberando aqueles técnicos para atividades
mais complexas. O procedimento, no entanto, deixa a desejar, em razão da precariedade do
parque tecnológico desta SPU/SP e das próprias limitações do GoogleEarth (SPU-SP, 2016).
O conteúdo das Informações Técnicas é padronizado para cada tipo de análise a seguir:
Certidão Negativa: “Após análise da documentação apresentada e das pesquisas realizadas
junto aos arquivos existentes nesta Superintendência Regional, constatamos que, a presente
data e em face dos elementos de que dispomos, o imóvel em apreço não confronta com
terrenos de marinha e nem marginal de rio. Não há interesse da União na área em questão,
conforme consulta no SPIUNET”;
Aldeamento Extinto - Chácara Glória: “Após análise da documentação apresentada, e das
pesquisas realizadas junto aos arquivos existentes nesta regional, constatamos que na presente
data, em face dos elementos de que dispomos, a área usucapienda está situada dentro do
perímetro do Extinto Aldeamento Indígena "Chácara Glória", de propriedade da União, tendo
em vista que conforme Decreto-Lei n.º 9760/46, Art. 1.º, parágrafo h, os terrenos dos extintos
aldeamentos de índios são bens imóveis da União”;
Aldeamento Extinto - Pinheiros/Barueri/Embu: ‘Após análise da documentação
apresentada, constatamos que a área usucapienda está situada dentro do perímetro do Extinto
Aldeamento Indígena de Pinheiros e Barueri + Embu, propriedade federal e de interesse da
União, tendo em vista que, conforme Decreto - Lei nº 9.760, de 5 de Setembro de 1946, art. 1º
- parágrafo h, os terrenos dos extintos povoamentos de índios são bens imóveis da União”;
Aldeamento Extinto - São Miguel/Guarulhos: Após análise da documentação apresentada,
constatamos que a área usucapienda está situada dentro do perímetro do Extinto Aldeamento
Indígena de São Miguel e Guarulhos, de propriedade federal, tendo em vista que conforme
Decreto Lei nº 9.760/46, art. 1º parágrafo h, os terrenos dos extintos povoamentos de índios
são bens imóveis da União";
Fazenda Cubatão: “Após análise da documentação apresentada e das pesquisas realizadas
junto aos arquivos existentes nessa Superintendência Regional, constatamos que a área
usucapienda abrange a Fazenda Cubatão, de propriedade da União”;
Sítio Mutinga: “Após análise da documentação apresentada e das pesquisas realizadas junto
aos arquivos existentes nessa Superintendência Regional, constatamos que a área usucapienda
abrange o Sítio Mutinga, de propriedade da União”;
Núcleo Colonial São Caetano: “Após análise da documentação apresentada e das pesquisas
realizadas junto aos arquivos existentes nessa Superintendência Regional, constatamos que a
área usucapienda abrange o Núcleo Colonial São Caetano, de propriedade da União”;
Núcleo Colonial São Bernardo do Campo: Após análise da documentação apresentada e das
pesquisas realizadas junto aos arquivos existentes nessa Superintendência Regional,
 59

constatamos que a área usucapienda abrange o Núcleo Colonial São Caetano, de propriedade
da União”;
Núcleo Colonial Santana: “Após análise da documentação apresentada e das pesquisas
realizadas junto aos arquivos existentes nessa Superintendência Regional, constatamos que a
área usucapienda abrange o Núcleo Colonial Santana, de propriedade da União”;
Núcleo Colonial Bandeirantes: “Após análise da documentação apresentada e das pesquisas
realizadas junto aos arquivos existentes nessa Superintendência Regional, constatamos que a
área usucapienda abrange o Núcleo Colonial Bandeirantes, de propriedade da União”;
Núcleo Colonial Antônio Prado: “Após análise da documentação apresentada e das
pesquisas realizadas junto aos arquivos existentes nessa Superintendência Regional,
constatamos que a área usucapienda abrange o Núcleo Colonial Antônio Prado, de
propriedade da União”;
DNIT: “Após análise da documentação apresentada e das pesquisas realizadas junto aos
arquivos existentes nesta Superintendência Regional, constatamos que, na presente data e em
face dos elementos de que dispomos, o imóvel em apreço não confronta nem abrange
propriedade da União. Não há interesse da União na área em questão, conforme consulta no
SPIUNET. Como o imóvel em questão confronta com a faixa de domínio de Rodovia Federal,
sugerimos que seja consultado o DNIT - Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes”;
RFFSA: “Após análise da documentação apresentada e das pesquisas realizadas junto aos
arquivos existentes nesta Superintendência Regional, constatamos que na presente data em
face dos elementos que dispomos, o imóvel em apreço não confronta com terrenos de marinha
e nem marginal de rio. Não há interesse da União na área em questão, conforme consulta no
SPIUNET. Como o imóvel em questão está localizado próximo ao antigo leito da ferrovia,
sugerimos que seja consultada a inventariança da extinta Rede Ferroviária Federal S/A -
R.F.F.S.A - de São Paulo, localizada na Rua José Paulino, nº 07 - CEP - 01120-001 - São
Paulo - SP ". A partir de 2016 a SPU/SP passou a responder este tipo de análise somente por
meio de Ofício;
LPM: “Após análise da documentação apresentada e das pesquisas realizadas junto aos
arquivos existentes nesta Superintendência Regional, constatamos que na presente data, em
face dos elementos de que dispomos, o imóvel em apreço abrange terrenos de Marinha”.
Rio Federal: “Após análise da documentação apresentada, constatamos que o imóvel
referente ao processo em pauta, abrange terrenos marginais de rio federal, propriedade da
União. (Const. Fed.Art. 20, Inciso III)”. A partir de 2015 a SPU/SP passou a responder este
tipo de análise somente por meio de Ofício;
Falta Georreferenciamento: “Os elementos constantes do processo em pauta não permitem
localizar com segurança o imóvel a que se refere a ação. Desta forma solicitamos planta de
localização do imóvel com coordenadas UTM – SIRGAS 2000”.
 60

Tabela 3.1.1.2. - Tipos de Informações Técnicas

2012 2013 2014 Total

Tipos QTD % QTD % QTD % QTD %

Certidão Negativa 9.002 73,981 7.645 74,180 10.346 73,298 26.993 73,774

Aldeamento Extinto -
23 0,189 4 0,039 0 0,000 27 0,074
Chácara Glória
Aldeamento Extinto - Pi-
503 4,134 425 4,124 521 3,691 1.449 3,960
nheiros/Barueri/Embu

Aldeamento Extinto - São

1.836 15,089 1.552 15,059 2.100 14,878 5.488 14,999
Miguel/Guarulhos

Fazenda Cubatão 5 0,041 2 0,019 3 0,021 10 0,027

Sítio Mutinga 19 0,156 4 0,039 0 0,000 23 0,063

Núcleo Colonial São Cae-

21 0,173 16 0,155 19 0,135 56 0,153
tano
Núcleo Colonial São Ber-
43 0,353 30 0,291 22 0,156 95 0,260
nardo do Campo

Núcleo Colonial Santana 10 0,082 7 0,068 8 0,057 25 0,068

Núcleo Colonial Bandei-

1 0,008 0 0,000 0 0,000 1 0,003
rantes
Núcleo Colonial Antônio
19 0,156 31 0,301 15 0,106 65 0,178
Prado

DNIT 34 0,279 20 0,194 30 0,213 84 0,230

RFFSA 122 1,003 78 0,757 91 0,645 291 0,795

LPM 65 0,534 60 0,582 74 0,524 199 0,544

Rio Federal 7 0,058 35 0,340 40 0,283 82 0,224

Falta Georreferenciamen-
64 0,526 136 1,320 357 2,529 557 1,522
to

Ofícios 266 2,186 79 0,767 170 1,204 515 1,408

Outros 128 1,052 182 1,766 319 2,260 629 1,719

Total 12.168 100,000 10.306 100,000 14.115 100,000 36.589 100,000

Fonte: Coordenação de Caracterização do Patrimônio - SPU/SP

A Tabela 3.1.1.2. - Tipos de Informações Técnicas, foi gerada de dados obtidos nas planilhas
Excel: Usucapião2012.xls, Usucapião2013.xls e Usucapião2014.xls correspondente aos anos
de 2012, 2013 e 2014. A análise das ações de usucapião não se restringe simplesmente a gerar
as Informações Técnicas padronizadas aqui citadas nesta tabela, existem outros casos
 61

normalmente de muito maior complexidade que são reanalisados, ou necessitam de outras

formas de procedimentos processuais, e que via de regra serão respondidos por Ofícios, pela
planilha podemos observar que esses casos em média representam 3,127% (somatório dos
“Ofícios + Outros”) do volume de processos de entrada. Nesses casos de maior complexidade,
alguns processos atualmente são analisados pela própria equipe de servidores responsáveis
pelas Informações Técnicas, tais como às áreas georreferenciadas da “RFFSA” e dos “Rios
Federais”, esses processos serão sempre respondidos por “Ofício”.

3.1.2. Digitalização de Processos

A partir do ano de 2013 houve uma mudança de rotina de arquivamento das cópias das
Informações Técnicas da SPU/SP, até a presente data esses documentos eram arquivados em
pastas, esse procedimento por ser muito oneroso passou a ser realizado de forma digital.
Atualmente estuda-se também a possibilidade de converter todo o processo de tramitação das
ações de usucapião na forma de “processo digital”, nos padrões do SEI-MP.
3.2. ANÁLISE DOS PROCESSOS DE AÇÃO DE USUCAPIÃO
A partir de 16 de março de 2016 com a vigência do novo Código de Processo Civil surge a
nova modalidade de usucapião, a usucapião administrativa, segundo muitos especialistas é
inteiramente distinta e incomparavelmente mais eficaz. O possuidor reúne alguns documentos
comprobatórios da posse, de suas circunstâncias e extensão no tempo, bem como da ausência
de ação reivindicando o imóvel. Apresenta a documentação ao tabelião da localidade, que,
após examiná-la, lavra uma ata notarial, documento pelo qual atesta publicamente a existência
da posse e suas características. A ata notarial e a documentação são apresentados ao
registrador imobiliário, este expedirá os editais e notificações, realizando, se necessário,
diligências para certificar-se da exatidão do pedido de usucapião. Se a documentação estiver
em ordem e caso não haja nenhuma impugnação de terceiros, a usucapião será registrada.
Provavelmente teremos um aumento no número de pedidos de usucapião na SPU.
3.2.1. Falta Georreferenciamento
Essa situação de “Falta Georreferenciamento”, apesar de representar apenas 1,522% conforme
ilustra a Tabela 3.1.1.2., é uma das situações mais dramáticas para o servidor Analista, pois
sabe-se que essa situação gerará um retrabalho e um alto custo não só para a administração
pública, mas também prejudicará muito o autor do processo com uma série de transtornos de
origem processual e pessoal. Por vezes perde-se um período de tempo muito superior à média
de tempo de análise em ações de usucapião.
3.2.2. Aldeamento Indígenas
Historicamente temos as missões jesuíticas na América, também chamadas de reduções,
formaram os aldeamentos indígenas organizados e administrados pelos padres jesuítas no
Novo Mundo, como parte de sua obra de cunho civilizador e evangelizador. O objetivo
principal das missões jesuíticas foi o de criar uma sociedade com os benefícios e qualidades
da sociedade cristã europeia, mas isenta dos seus vícios e maldades. Essas missões foram
fundadas pelos jesuítas em toda a América colonial e, sintetizando a visão de outros
estudiosos, constituem uma das mais notáveis utopias da história (MARZAL, 1999).
Essa rática foi adotada no Brasil pelos portugueses a partir da segunda metade do século XVI,
intimamente ligada à ação dos padres jesuítas. Embora assentados em um ideal missionário e
baseados em estratégias de catequese, os aldeamentos não se resumiram a uma prática
religiosa e ao longo dos séculos se adequaram às especificidades de cada região. Em um
aldeamento eram reunidos povos indígenas de diferentes etnias, em uma área determinada
 62

pela coroa e, em geral, regulamentada por meio da concessão de uma sesmaria de terras. Os
religiosos tinham a tutela dos grupos indígenas e a responsabilidade de aproximá-los dos
valores europeus, por meio da catequese. Os aldeamentos atendiam aos interesses dos
colonizadores europeus, visto que facilitavam o controle e o domínio sobre os grupos
indígenas, garantindo à coroa uma posição de soberania, retirando a autonomia daqueles
agentes sociais sobre si mesmos. Garantia ainda o controle sobre a política de terras que se
pretendia colocar em prática no Brasil, onde a coroa tornava-se responsável pela concessão de
lotes a serem explorados sob a condição de sesmaria, tendo o cultivo como pressuposto para
garantir a legitimidade do uso destas terras. O projeto dos aldeamentos, embora largamente
difundido, contou com forte resistência dos grupos indígenas, contrários ao modelo proposto,
e dos colonos, ávidos pela utilização de índios como mão-de-obra cativa. O modelo, tal como
inaugurado pelos jesuítas, perdurou ao longo de todo o período colonial, embora tenha sofrido
significativas alterações com a política indigenista pombalina, inaugurada com o Diretório
dos Índios (1757-1758), que já apostava na secularização das aldeias, e reforçada após a
expulsão dos jesuítas em 1759-60 (INDÍGENA, 2014).
Na SPU/SP temos a Coordenação de Incorporação de Imóveis (COINC) que efetua
Incorporação, cadastramento, avaliação e regularização de imóveis de uso especial da União
adquiridos pelos diversos órgãos da administração federal ou transferidos pela sua extinção.
Regularização e incorporação dos imóveis vinculados aos portos e aeroportos. Regularização
e incorporação de áreas de antigos aldeamentos indígenas e núcleos coloniais. Avaliação e
vistoria de imóveis de uso especial para incorporação. Cadastramento de RIP e atualização do
valor venal dos imóveis no SPIUnet. O Aldeamento Pinheiros/Barueri, incluindo o Sítio
Mutinga, ainda existem alterações a serem executadas que dependem de estudos mais
aprofundados sobre a área, no que se pretende fazer sobre eventuais aforamentos
remanescentes no extinto Aldeamento Indígena Pinheiros/Barueri, principalmente o Sítio
Mutinga. Esse trabalho visa atender ao exigido na Medida Provisória nº 2180/2002, a
identificação das áreas de extintos aldeamentos indígenas que ainda, efetivamente, pertençam
à União. Foi realizada uma compilação de informações na SPU/SP. No entanto, será
necessário que se realize um profundo trabalho de pesquisa, nos mesmos moldes daquele
realizado a respeito de São Miguel/Guarulhos, para que se possa ter uma posição unificada e
definitiva sobre esse extinto aldeamento. Tal trabalho, que havia sido iniciado, teve que ser
interrompido em meados de 2013, em razão da transferência para a Unidade Central do
servidor responsável pela atividade, não sendo substituído desde então. Ainda persiste a
expectativa de retomada desse trabalho tão logo se consigam os recursos humanos necessários
para tanto (SPU-SP, 2016). Situações como essa produz uma instabilidade jurídica aos
imóveis nessa área, ainda em litígio. Os antigos aldeamentos indígenas cadastrados foram
georreferenciados pela equipe da Coordenação de Caracterização do Patrimônio da SPU/SP –
COCAP, e disponibilizados em arquivos KML e/ou KMZ para acessa-los via GoogleEarth:
Aldeamento Extinto - Pinheiros/Barueri/Embu, 3,960% das análises de ações de usucapião
foram localizadas nessa região, ver Figura 3.2.2.1.
Aldeamento Extinto - São Miguel/Guarulhos, nesse período de 2012 a 2014, 14,999%
dessas analises se encontravam do perímetro desse aldeamento, ver Figura 3.2.2.2.
O Aldeamento Extinto - Chácara Glória, 0,074% das análises de ações de usucapião foram
localizadas nessa região, ver Figura 3.2.2.3., essa planta não foi georreferenciada, pois
praticamente todos os imóveis dessa região já estão com as escrituras definidas.
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Terra Indígena (TI) é uma porção do território nacional, de propriedade da União, habitada
por um ou mais povos indígenas, por eles utilizada para suas atividades produtivas,
imprescindível à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar e necessária
à sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições. Trata-se de um
tipo específico de posse, de natureza originária e coletiva, que não se confunde com o
conceito civilista de propriedade privada. Ademais, por se tratar de um bem da União, a terra
indígena é inalienável e indisponível, e os direitos sobre ela são imprescritíveis. As terras
indígenas são o suporte do modo de vida diferenciado e insubstituível dos cerca de 300 povos
indígenas que habitam, hoje, o Brasil. Atualmente existem 462 terras indígenas regularizada
que representam cerca de 12,2% do território nacional, localizadas em todos os biomas, com
concentração na Amazônia Legal. Tal concentração é resultado do processo de
reconhecimento dessas terras indígenas, iniciadas pela Funai, principalmente, durante a
década de 1980, no âmbito da politica de integração nacional e consolidação da fronteira
econômica do Norte e Noroeste do Pais (FUNAI, 2016).
Temos os arquivos shapefiles das Terras Indígenas disponíveis no sítio eletrônico da FUNAI
http://www.funai.gov.br/index.php/shape utilizando-se uma ferramenta de Sistemas de
Informação Geográfica, por exemplo o QGIS, extraiu-se as aldeias demarcadas no Estado de
São Paulo em arquivos KML suportável pelo Google Earth.
Tabela 3.2.2.1. - Terras Indígenas no Estado de São Paulo
Nome da Terra
Municipio(s) Figura
Indígena
Araribá Avaí Figura 3.2.2.4. – Terra Indígena Araribá em Avaí

Ribeirão Silvei- Bertioga, Salesópolis, São Se- Figura 3.2.2.5. – Terra Indígena Ribeirão Silveira
ra bastião em Bertioga, Salesópolis, São Sebastião

Figura 3.2.2.6. – Terra Indígena Icatu em Braú-

Icatu Braúna
na
Figura 3.2.2.7. – Terra Indígena Pakurity em Ca-
Pakurity Cananeia
naneia
Figura 3.2.2.8. – Terra Indígena Takuari em El-
Takuari Eldorado
dorado

Rio Branco Ita- Itanhaém, São Vicente, São Figura 3.2.2.9. – Terra Indígena Rio Branco Ita-
nhaém Paulo nhaém em Itanhaém, São Vicente, São Paulo

Figura 3.2.2.10. – Terra Indígena Serra do Ita-

Serra do Itatins Itariri
tins em Itariri

Figura 3.2.2.11. – Terra Indígena Peguaoty em

Peguaoty Miracatu , Sete Barras
Miracatu , Sete Barras

Guarani do Figura 3.2.2.12. – Terra Indígena Guarani do

Mongaguá
Aguapeu Aguapeu em Mongaguá

Figura 3.2.2.13. – Terra Indígena Itaóca em

Itaóca Mongaguá
Mongaguá

Figura 3.2.2.14. – Terra Indígena Tenonde Porã

Mongaguá, São Bernardo do
Tenonde Porã em Mongaguá, São Bernardo do Campo, São
Campo, São Paulo, São Vicente
Paulo, São Vicente

Figura 3.2.2.15. – Terra Indígena Piaçaguera em

Piaçaguera Peruíbe
Peruíbe
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Nome da Terra
Municipio(s) Figura
Indígena
Figura 3.2.2.16. – Terra Indígena Peruíbe em
Peruíbe Peruíbe
Peruíbe

Guarani da Figura 3.2.2.17. – Terra Indígena Guarani da

São Paulo
Barragem Barragem em São Paulo

Figura 3.2.2.18. – Terra Indígena Krukutu em

Krukutu São Paulo
São Paulo
Figura 3.2.2.19. – Terra Indígena Jaraguá em
Jaraguá São Paulo, Osasco
São Paulo, Osasco

Boa Vista Ser- Figura 3.2.2.20. – Terra Indígena Boa Vista Ser-
Ubatuba
tão do Promirim tão do Promirim em Ubatuba

Fonte FUNAI 2016

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 67

3.2.3. Núcleos Coloniais

A política de implantação de núcleos coloniais desenvolveu-se de forma gradual durante o
último decênio do Império no estado de São Paulo, submetendo-se a variações no decorrer do
tempo conforme os períodos políticos vigentes. Seu histórico remonta ao ano de 1854, quando
foi criada a Repartição Geral de Terras Públicas, órgão que na época cuidava do
estabelecimento dos núcleos coloniais e seu desenvolvimento. Para tanto, foi aprovado em
1867 o primeiro regulamento a estabelecer normas para a criação dos núcleos coloniais. É
importante notar que os primeiros núcleos foram criados em locais de difícil acesso,
dificultando o escoamento para os produtos. Em 1871, foi fundada a Associação Auxiliadora
de Colonização e Imigração, responsável pela instalação dos imigrantes em regiões mais
acessíveis. Já em março de 1884, foi criada uma lei que estabelecia o fornecimento de fundos
para o subsídio à imigração, autorizando o governo provincial a estabelecer até cinco núcleos
coloniais nos principais distritos agrícolas, sempre próximos às estradas de ferro. Em 1892, é
criada a Repartição de Terras, Colonização e Imigração a fim de validar títulos, fiscalizar e
alienar terras públicas. Entre os anos de 1904 e 1908, sob a administração do então presidente
da província, Carlos Botelho, foram criados núcleos coloniais também mediante o auxílio de
iniciativa particular, como é o caso do Núcleo Colonial Gavião Peixoto. Vale salientar que
entre os anos de 1885 e 1911 foram criados 25 núcleos coloniais no estado de São Paulo,
período em que percebemos várias mudanças na política de formação desses núcleos, que
proporcionaram o estabelecimento de imigrantes e, consequentemente, mão-de-obra para as
fazendas de café. A ida a um Núcleo Colonial era uma das possibilidades acenadas ao
imigrante na ocasião de sua chegada a São Paulo. Uma vez recepcionados na Hospedaria dos
Imigrantes, os recém-chegados podiam escolher a qual núcleo seriam destinados e,
geralmente, preenchiam um requerimento para a aquisição de um lote de terra. Outros
requerimentos relativos aos imigrantes, tais como pedidos de passagem gratuita para família,
de auxílio para comprar telhas ou animais, de extensão de prazo para pagamento do lote,
também correspondem à documentação apresentada neste site. Esses documentos se
acumularam e constituíram processos, possibilitando assim acompanhar sua continuidade e
resultado final: indeferido ou deferido. Também podemos conhecer um pouco mais sobre o
cotidiano dos colonos por meio de informações registradas em livros da própria administração
do núcleo colonial, tais como o consumo de ferramentas de trabalho e víveres, tabelas com a
quitação do valor correspondente ao lote, registros de matrícula com dados pessoais dos
colonos e suas famílias, ocorrências registradas pelos funcionários, entre outros (APESP,
2016). Muitas dessas áreas remanescentes dos núcleos ainda pertencem à União e continuam
em processos de regulamentação fundiária, figura 3.2.3.1. a 3.2.3.5.:
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3.2.4. Quilombolas
As comunidades quilombolas são grupos étnicos – predominantemente constituídos pela
população negra rural ou urbana –, que se autodefinem a partir das relações específicas com a
terra, o parentesco, o território, a ancestralidade, as tradições e práticas culturais próprias.
Estima-se que em todo o País existam mais de três mil comunidades quilombolas. Pelo
Decreto nº 4.887, de 2003, o Incra é a autarquia competente, na esfera federal, pela titulação
dos territórios quilombolas. As terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos
quilombos são aquelas utilizadas para a garantia de sua reprodução física, social, econômica e
cultural. Como parte de uma reparação histórica, a política de regularização fundiária de
Territórios Quilombolas é de suma importância para a dignidade e garantia da continuidade
desses grupos étnicos. Em sua estrutura regimental a temática quilombola é tratada pela
Coordenação Geral de Regularização de Territórios Quilombolas (DFQ), da Diretoria de
Ordenamento da Estrutura Fundiária, e, nas Superintendências Regionais, pelos Serviços de
Regularização de Territórios Quilombolas INCRA(2016).
Tabela 3.2.4.1 - Processos de regularização abertos no Incra no Estado de São Paulo
Ano de
Processo Comunidade Município(s) Figura
abertura
54190.003805/2008-18 Porcinos Agudos 2008
54190.004780/2013-29 Bairro Ilhas Barra do Turvo 2013
54190.004094/2006-29 Cedro Barra do Turvo 2006
54190.004095/2006-73 Pedra Preta/Paraíso Barra do Turvo 2006
54190.003823/2005-43 Reginaldo Barra do Turvo 2005
54190.004092/2006-30 Ribeirão Grande/Terra Seca Barra do Turvo 2006
54190.003810/2010-37 Bairro Retiro Cananéia 2010
54190.003179/2004-96 Mandira Cananéia 3.2.4.1. 2004
54190.003824/2005-93 Porto Cubatão Cananéia 2005
54190.003821/2005-50 Santa Maria Cananéia 2005
54190.003822/2005-02 Taquari Cananéia 2005
54190.003820/2005-13 Varadouro Cananéia 2005
54190.003183/2004-96 Capivari Capivari 2004
54190.001645/2007-83 Abobral Eldorado 2007
54190.003185/2004-05 André Lopes Eldorado 2004
54190.000360/2006-44 Boa Esperança Eldorado 2006
54190.000476/2005-01 Ivaporunduva Eldorado 3.2.4.2. 2005
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Ano de
Processo Comunidade Município(s) Figura
abertura
54190.001696/2005-43 Pedro Cubas Eldorado 2005
54190.003184/2004-31 Pedro Cubas de Cima Eldorado 2004
54190.003180/2004-52 Sapatu Eldorado 2004
54190.000474/2005-11 Galvão Eldorado e Iporanga 3.2.4.4. 2005
54190.001697/2005-98 Nhungara Eldorado e Iporanga 2005
54190.000475/0205-58 São Pedro Gleba Eldorado e Iporanga 3.2.4.3. 2005
54190.004366/2012-39 Bairro Aldeia Iguape 2012
54190.001541/2005-15 Morro Seco Iguape 3.2.4.5. 2005
54190.001655/2005-97 Bombas Iporanga 2005
54190.001694/2005-54 Maria Rosa Iporanga 2005
54190.000473/2005-69 Pilões Iporanga 2005
54190.000475/2008-09 Piririca Iporanga 2008
54190.001044/2005-17 Poço Grande Iporanga 2005
54190.001698/2005-32 Praia Grande Iporanga 2005
54190.001281/2005-70 Porto Velho Iporanga e Itaoca 2005
54190.001485/2005-19 Cangume Itaoca 2005
54190.003181/2004-05 Jaó Itapeva 2004
54190.001267/2005-76 Brotas Itatiba 3.2.4.7. 2005
54190.002771/2008-36 Poça Jacupiranga e Eldorado 2008
54190.001984/2011-46 Biguazinho Miracatu 2011
54190.004013/0206-91 Fazenda Pilar Pilar do Sul 2006
54190.006064/2010-33 Peropava Registro 2010
54190.002551/2004-89 Cafundó Salto de Pirapora 3.2.4.6. 2004
54190.001719/2007-81 Fazendinha dos Pretos Salto de Pirapora 2007
54190.002985/2006-41 José Joaquim Camargo Salto do Pirapora 2006
54190.002991/2006-06 Carmo São Roque 2006
54190.004014/2006-35 Caxambu Sarapuí 2006
54190.000477/2005-47 Caçandoca Ubatuba 3.2.4.8. 2005
54190.001218/2005-33 Cambury Ubatuba 3.2.4.9. 2005
54190.001212/2005-88 Fazenda Caixa Ubatuba 2005
54190.001641/2006-14 Sertão de Itamambuca Ubatuba 2006
54190.003295/2008-71 União dos Morros Ubatuba 2008
Fonte INCRA(2016)

Na tabela 3.2.4.1. observa-se 49 processos de regularização abertos no Incra no Estado de

São Paulo atualmente existem 9 comunidades demarcadas e georreferenciadas no Estado de
São Paulo, que são verificadas na análise das ações de usucapião.

Figura 3.2.4.1. - Quilombo Mandira – Cananéia/SP

Fonte Google Earth, 2016

 71

Figura 3.2.4.2. - Quilombo Ivapurununduva – Eldorado/SP

Fonte Google Earth, 2016

Figura 3.2.4.3. - Quilombo São Pedro – Eldorado/Iporanga/SP

Fonte Google Earth, 2016

Figura 3.2.4.4. - Quilombo Galvo – Iporanga/SP

Fonte Google Earth, 2016

 72

Figura 3.2.4.5. - Quilombo São Miguel do Morro Seco – Iguape/SP

Fonte Google Earth, 2016

Figura 3.2.4.6. - Quilombo Cafundo – Salto de Pirapora/SP

Fonte Google Earth, 2016

Figura 3.2.4.7. - Quilombo Brotas – Itatiba/SP

Fonte Google Earth, 2016

 73

Figura 3.2.4.8. - Quilombo Caçandoca – Ubatuba/SP

Fonte Google Earth, 2016

Figura 3.2.4.9. - Quilombo Cambury – Ubatuba/SP

Fonte Google Earth, 2016

3.2.5. Parques Nacionais
Com 104 mil hectares, o Parque Nacional da Serra da Bocaina (PNSB), figura 3.2.5.1., é uma
das maiores áreas protegidas da Mata Atlântica. Localiza-se em trecho da Serra do Mar, na
divisa entre os estados do Rio de Janeiro (municípios de Angra dos Reis e Parati) e São Paulo
(municípios de Cunha, Areias, Ubatuba e São José do Barreiro).
Os limites do Parque Nacional da Serra da Bocaina foram estabelecidos pelo Decreto nº
70.694, de 8 de junho de 1972 e, por ocasião da elaboração do Plano de Manejo, em 2001,
foram digitalizados em arquivo shapefile, disponível no sítio eletrônico
http://www.icmbio.gov.br/parnaserradabocaina/quem-somos/localizacao.html.
 74

Figura 3.2.5.1 – Parque Nacional da Serra da Bocaina

Fonte Google Earth, 2016

Atualmente o ICMBio está elaborando estudo técnico de modo a alcançar maior nível de
detalhamento na interpretação cartográfica dos limites estabelecidos pelo Decreto nº 70.694,
de 8 de junho de 1972. Dessa forma, os limites expressos no arquivo atual devem ser
considerados como meramente ilustrativos, uma vez que podem vir a ser alterados em virtude
de uma leitura mais precisa do decreto. Para um perfeito entendimento dos limites, portanto,
deve ser consultado o texto integral do Decreto nº 70.694/1972 (ICMBIO, 2016).
Figura 3.2.5.2. – Fazenda Ipanema

Fonte Google Earth, 2016

Continua em andamento o levantamento topográfico georreferenciado da Fazenda Ipanema,
ou FLORESTA NACIONAL DE IPANEMA – figura 3.2.5.2., passo indispensável ao registro
desse imóvel em nome da União. O trabalho vem sendo desenvolvido, fruto de uma parceria
que envolve técnicos da SPU/SP, do INCRA, da Marinha, do Ministério da Agricultura,
Pecuária e Abastecimento - Mapa e o apoio do Instituto Chico Mendes de Conservação da
Biodiversidade ICM-Bio. O trabalho encontra-se adiantado, tendo sido terminada a fase de
levantamento da poligonal, restando ser feita a identificação e demarcação dos confrontantes
(SPU-SP, 2016).
3.2.6. Assentamentos INCRA
 75

O assentamento rural é um conjunto de unidades agrícolas independentes entre si, instaladas

pelo Incra onde originalmente existia um imóvel rural que pertencia a um único proprietário.
Cada uma dessas unidades, chamadas de parcelas, lotes ou glebas é entregue pelo Incra a uma
família sem condições econômicas para adquirir e manter um imóvel rural por outras vias. A
quantidade de glebas num assentamento depende da capacidade da terra de comportar e
sustentar as famílias assentadas. O tamanho e a localização de cada lote é determinado pela
geografia do terreno e pelas condições produtivas que o local oferece. Saiba mais sobre as
características dos assentamentos. Os trabalhadores rurais que recebem o lote comprometem-
se a morar na parcela e a explorá-la para seu sustento, utilizando exclusivamente a mão de
obra familiar. Eles contam com créditos, assistência técnica, infraestrutura e outros benefícios
de apoio ao desenvolvimento das famílias assentadas. Até que possuam a escritura do lote, os
assentados e a terra recebida estarão vinculados ao Incra. Portanto, sem portar a escritura do
lote em seu nome, os beneficiados não poderão vender, alugar, doar, arrendar ou emprestar
sua terra a terceiros. Os assentados pagam pela terra que receberam do Incra e pelos créditos
contratados. Além da distribuição de terras, os assentamentos da reforma agrária dão
condições de moradia e de produção familiar e garantem a segurança alimentar de brasileiros
das zonas rurais que até então se encontravam sob risco alimentar e social.
Figura 3.2.6.1 – Tipos dos Projetos de Reforma Agrária

Fonte INCRA, 2016

 76

No estado de São Paulo até o presente momento já houve 125 assentamentos, ver figura
3.2.6.2., dois 108 são PA e 18 PDS.
No Projeto de Assentamento Federal - PA, a obtenção da terra, criação do Projeto e seleção
dos beneficiários é de responsabilidade da União através do INCRA. São de responsabilidade
exclusiva da União:
- O aporte de recursos de crédito Apoio a Instalação e de crédito de produção;
- Infraestrutura básica (estradas de acesso, água e energia elétrica);
- Titulação (Concessão de Uso/Titulo de Propriedade) (INCRA, 2016).
No Projeto de Desenvolvimento Sustentável - PDS, os Projetos de Assentamento são
orientados para o desenvolvimento de atividades ambientalmente diferenciadas e dirigido para
populações tradicionais (ribeirinhos, comunidades extrativistas,etc.)
A obtenção da terra, criação do Projeto e seleção dos beneficiários é de responsabilidade da
União através do INCRA. O aporte de recursos de crédito Apoio a Instalação e de crédito de
produção (PRONAF A e C) de responsabilidade do Governo Federal. A Infraestrutura básica
(estradas de acesso, água e energia elétrica) de responsabilidade da União. Não há a
individualização de parcelas (Titulação coletiva – fração ideal) e a titulação de
responsabilidade da União (INCRA, 2016).
Figura 3.2.6.2. – Projetos de Reforma Agrária no estado de São Paulo

Fonte INCRA, 2016

O formato "shape file" composto pelos três arquivos (shp, shx e dbf) estão disponíveis no sítio
eletrônico: http://acervofundiario.incra.gov.br/i3geo/datadownload.htm
 77

3.2.7. LMEO
No Plano Nacional de Caracterização 2014/2020 (PNC) de Demarcação de LPM e LMEO
prevê metas anuais de demarcação LPM/LMEO por UF, conforme cronograma de LPM e
LMEO constante no anexo II, páginas 71 e 72 do PNC - Portaria SPU nº 317/2014. Para o ano
de 2015 havia uma previsão anual de demarcação para a LPM de 1.369,00 km e para a
LMEO, 7.218,60 km. Meta que infelizmente não foram atingidas por vários motivos ao que se
refere a crise econômica e financeira da atual administração pública federal.
Linha Média das Enchentes Ordinárias – LMEO e Linha Limite dos Terrenos Marginais –
LLTM, é definida pela Lei n.º 1.507, de 26 de setembro de 1867 em seu Artigo 39: "Fica
reservada para a servidão pública nas margens dos rios navegáveis e de que se fazem os
navegáveis, fora do alcance das marés, salvas as concessões legítimas feitas até a data da
publicação da presente lei, a zona de sete braças contadas do ponto médio das enchentes
ordinárias para o interior, e o Govêrno autorizado para concede-las em lotes razoáveis na
forma das disposições sôbre os terrenos de marinha.”
Essa lei foi regulamentada pelo Decreto n.º 4.105, de 22 de fevereiro de 1868 que em seu
Artigo Primeiro e no seu Parágrafo segundo: São terrenos reservados para a servidão pública
nas margens dos rios navegáveis e de que se fazem os navegáveis, todos os que banhados
pelas águas dos ditos rios, fora do alcance das marés, vão até a distância de 7 braças craveiras
(15,4 metros) para a parte de terra, contadas desde o ponto médio das enchentes ordinárias
(Lei nº 1.507, de 26 de setembro de 1867, art. 39).
Neste mesmo artigo em seu Parágrafo Terceiro temos mais definições, são terrenos acrescidos
todos os que natural ou artificialmente se tiverem formado ou formarem além do ponto
determinado nos parágrafos 1º e 2º para a parte do mar ou das águas dos rios (Res. Cons. de
31 de janeiro de 1852 e Lei nº 1.114 de 27 de setembro de 1860, art. 11, § 7º).
Continuando neste artigo, o Parágrafo Quarto especifica maiores detalhes sobre o limite que
separa o domínio marítimo do domínio fluvial para o efeito de medirem-se e demarcarem-se
15 ou 7 braças conforme os terrenos estiverem dentro ou fora do alcance das marés, será
indicado pelo ponto onde as águas deixarem de ser salgadas de um modo sensível, ou não
houver depósitos marinhos, ou qualquer outro fato geológico, que prove a ação poderosa do
mar. Pela Legislação Atual temos o Decreto n.º 24.643, de 10 de julho de 1934 (Código de
Águas), no seu Artigo 11, São públicos dominicais, se não estiverem destinados ao uso
comum, ou por algum título legítimo não pertencerem ao domínio particular, em seu
Parágrafo Segundo, os terrenos reservados nas margens das correntes públicas de uso comum,
bem como dos canais, lagos e lagoas da mesma espécie. Salvo quanto às correntes que não
sendo navegáveis nem flutuáveis, concorrem apenas para formar outras simplesmente
flutuáveis, e não navegáveis. Como podemos observar esta Lei praticamente repete o
conteúdo da legislação de 1867 e 1868, em seu Artigo 14 define os terrenos reservados são os
que, banhados pelas correntes navegáveis, fora do alcance das marés, vão até a distância de 15
metros para a parte da terra, contados desde o ponto médio das enchentes ordinárias. Em seu
Artigo 15 esclarece que o limite que separa o domínio marítimo do domínio fluvial, para o
efeito de medirem-se ou demarcarem-se 33 (trinta e três), ou 15 (quinze) metros, conforme os
terrenos estiverem dentro ou fora do alcance das marés, será indicado pela seção transversal
do rio, cujo nível não oscile com a maré, ou praticamente, por qualquer fato geológico ou
biológico que ateste a ação poderosa do mar. O Decreto-lei n.º 9.760, de 05 de setembro de
1946, o Artigo Primeiro incluem-se entre os bens imóveis da União, os terrenos marginais dos
rios navegáveis, em Territórios Federais, se, por qualquer título legítimo, não pertencerem a
particulares; e os terrenos marginais de rios e as ilhas nestes situadas, na faixa de fronteira do
território nacional e nas zonas onde se faça sentir a influência das marés. Pelo Artigo Quarto a
 78

definição do que são terrenos marginais os que banhados pelas correntes navegáveis, fora do
alcance das marés, vão até a distância de 15 (quinze) metros, medidos horizontalmente para a
parte da terra, contados desde a linha média das enchentes ordinárias. Em seu Artigo Nono
define a competência do Serviço do Patrimônio da União (SPU) a determinação da posição
das linhas de preamar médio do ano de 1831 e da média das enchentes ordinárias. A atual
Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, o Artigo 20 define
quais são os bens da União, pelo inciso III temos, os lagos, rios e quaisquer correntes de água
em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros
países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos
marginais e as praias fluviais. No estado de São Paulo praticamente inexiste demarcação de
LMEO, isso dificulta muito qualquer análise de ações de usucapião de imóveis que tenham
limite às margens de rio federal. Na SPU/SP é utilizado arquivos KML ou KMZ
georreferenciados de 39 rios federais para a utilização do navegador do Google Earth, ver
figura 3.2.7.1.
Figura 3.2.7.1. – Rio Federal Paraíba do Sul

Fonte Google Earth, 2016

Atualmente as análise de ações de usucapião de imóveis margeiam os rios federais não são
mais feitas por Informações Técnicas, mas por Ofícios, intimando o interessado que ele
próprio identifique a LMEO e a LLTM com as coordenadas em UTM, caso ele já tenha feito a
identificação na planta o autor do processo receberá o Ofício com o seguinte dizer:
“O imóvel do município de Piracicaba, MATRÍCULA nn.nnn, Estado de São Paulo,
confronta com o Rio Piracicaba (Rio Federal), portanto a área é de interesse da União Federal.
O requerente apresentou planta com a demarcação da LMEO presumida de acordo com a legislação
vigente, poderemos considerar como correta, e portanto, FORAM RESPEITADAS AS ÁREAS PÚ-
BLICAS DE DOMÍNIO DA UNIÃO FEDERAL (TERRENOS MARGINAIS DE RIO FEDE-
RAL).
O interessado apresentou o memorial do terreno da área total – alodial (próprio) com área de
0,065615 ha, ficou claro que o imóvel em questão confronta com terrenos marginais de proprie-
dade da União Federal.
O terreno marginal de propriedade da União Federal, deverá ser excluído do registro.
Observar que com a homologação da LMEO poderá sofrer alterações quanto às áreas.”
 79

3.2.8. LPM

A SPU/SP desde o ano de 1831 até o ano de 2016, ainda não possui a sua LPM totalmente
demarcada, e são constantes as cobranças do TCU, CGU e MPF para que SPU/SP efetue estas
demarcações. Tem-se a descrição da determinação/recomendação fornecida pelo TCU pelo
Acordão 0209/2010, item 9.2.2: "Priorize os trabalhos com vistas a concluir a demarcação da
Linha Preamar Média (LPM) de todo o litoral paulista, bem como finalize, se ainda não o fez,
a elaboração do Termo de Referência que contemple as atividades de Cartografia e
Cadastramento".
Resposta à CGU (abril de 2010): "Para sanear e concluir o posicionamento da LPM /1831 em
todo o litoral paulista, além da cartografia é necessário computador compatível, diárias,
espaço físico, e uma equipe de no mínimo 04 funcionários para atender cada município em
tempo integral e exclusivo. Sob estas condições o prazo para resolver o problema da LPM
para cada município é de aproximadamente 18 meses. Desta forma, considerando-se o
número de municípios a serem demarcados que totalizam 12, gerando a necessidade de 04
funcionários para atender a cada um deles, temos que seriam necessários acréscimo total de
48 técnicos e mais 24 administrativos. Entretanto, atualmente a Superintendência do
Patrimônio da União no Estado de São Paulo conta com uma equipe de 04 técnicos para
executar os trabalhos de demarcação, além de outras atividades. O quadro atual de servidores
do setor responsável pela demarcação da LPM conta com: 14 funcionários, sendo 09 técnicos
e 05 servidores de nível médio. Trabalhando com esta equipe, no ano de 2009, foi efetuada a
identificação e a vistoria em parte do município de São Sebastião com o objetivo de dar
prosseguimento a demarcação da LPM nesta região. Assim, foram verificadas praias, costões,
rios, mangues e outros, além da existência de influência de maré nos rios e seus afluentes.
Constata-se, além do tudo já exposto, a falta de cartografia adequada e atualizada para dar
prosseguimento na demarcação da LPM. Em maio de 2009, foi contratada a empresa BASE (a
ordem de serviço foi emitida em 15/09/2009) para efetuar a cartografia de Ubatuba, porém
este serviço foi estendido até 30 Km de extensão em Caraguatatuba. Portanto, a Cartografia
será para todo o município de Ubatuba e parte de Caraguatatuba. Com efeito, a partir de maio
de 2010, será dado início a vistoria das praias, costões e verificação da influência das marés
nos rios do município de Ubatuba, para posterior demarcação da LPM e aprovação da mesma,
cuja previsão de conclusão destas atividades é julho de 2011. Já para a parte de Caraguatatuba
a previsão que estes trabalhos estejam concluídos em dezembro de 2011." (SPU-SP, 2016).
AVALIAÇÃO DA CGU: Determinação parcialmente implementada sob alegação de
insuficiência de recursos humanos. Apesar do declarado avanço na demarcação da Linha
Preamar Média na região de Ubatuba e Caraguatatuba, o ritmo da atividade, bem como a
disponibilidade de recursos são insuficientes para se considerar o trabalho como prioritário.
De qualquer forma, a SPU/SP não estabeleceu estrutura organizacional nem estrutura
administrativa, ou seja, não se estruturou com recursos humanos e com recursos materiais
para que fosse possível criar mecanismos eficientes para implementar a determinação exarada
pelo Tribunal de Contas da União – TCU (SPU-SP, 2016).
Atualmente há vários arquivos KML e KMZ que foram digitalizados pelos servidores da
SPU/SP, de imagens da mapoteca de linhas (LPM) que estão homologadas de acordo com o
rito exigido pela legislação, mas também existem linhas (LPM) que ainda não estão
homologadas, essas linhas servem como apoio à análise de ações de usucapião.
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Figura 3.2.8.1 – LPM da Baixada Santista

Fonte Google Earth, 2016

A figura 3.2.8.1 mostra a LPM georreferenciada do litoral paulista do trecho da Baixada
Santista correspondente aos municípios de Peruíbe, Itanhaém, Mongaguá, Praia Grande, São
Vicente, Cubatão, Santos e Bertioga. As linhas azuis representam as LPM’s homologadas, as
de cor vermelhas e verde são as linhas presumidas, a cor branca representa a LPM que ainda
não foi executada.
Figura 3.2.8.2 – Exemplo de pedido de usucapião

Fonte Google Earth, 2016

A figura 3.2.8.2. identifica o imóvel usucapiendo localizado com a maior parte de sua área
dentro da “Faixa de Marinha”, determinada pela linha azul que representa a LPM de 1831 e a
LLTM representada pela linha laranja. Neste caso parte da área desse imóvel pertence a
União, após verificações nos sistemas SPIUNet e SIAPA, não havendo restrições, será emitida
uma Informação Técnica de interesse da União ao referido imóvel com o seguinte dizeres:
“Após análise da documentação apresentada e das pesquisas realizadas junto aos arquivos
existentes nesta Superintendência Regional, constatamos que na presente data, em face dos
elementos de que dispomos, o imóvel em apreço abrange terrenos de Marinha”.

3.2.9. Próprios Nacionais

Próprio Nacional é o imóvel de domínio da União utilizado pelo serviço público federal, para
instalação de Órgãos vinculados à Administração Pública Federal direta ou indireta. Além dos
imóveis definidos como bens da União no art. 20 da Constituição Federal, a União pode ter a
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propriedade de imóveis por várias outras razões, tais como aqueles recebidos como
pagamento por dívidas de terceiros e aqueles recebidos de instituições e incorporados ao seu
patrimônio, devido à extinção de órgãos e entidades da Administração Pública Federal. Como
exemplos desse último caso os imóveis do extinto Departamento Nacional de Estradas e
Rodagem (DNER); da extinta Rede Ferroviária Federal S/A (RFFSA), também imóveis da
extinta Fundação da Legião Brasileira de Assistência (LBA), entre outros.
Por essa razão, pode ocorrer de a União ter a propriedade de imóveis que não têm vocação
para a instalação de órgãos públicos ou para a implementação de políticas públicas. Imóveis
com essa característica poderão ser inseridos no Programa de Alienação de Imóveis da União,
podendo ser adquiridos por pessoas físicas ou jurídicas, mediante processo licitatório.
A Fazenda do Estado, em 13/2/1901, conhecia que as terras da Fazenda Cubatão Geral, ver
figura 3.2.9.1., confiscadas em 1769 aos extintos jesuítas, pertenciam à Fazenda Federal,
como próprio nacional. Os jesuítas chegaram ao Brasil com as primeiras expedições
colonizadoras, os religiosos da Companhia de Jesus marcaram de diversas formas a história
da Baixada Santista. Depois de José de Anchieta e Manoel da Nóbrega, chegaram em número
cada vez maior e aos poucos se assenhorearam dos direitos de passagem entre Santos e o
planalto paulista, estabelecendo uma área que ficou conhecida como a Fazenda Geral de
Cubatão. Tal exclusividade, a influência e o poderio crescentes dos jesuítas criaram atritos
cada vez maiores com os colonos e o poder laico, até resultarem na expulsão geral desses
religiosos de todo o território português, metropolitano e ultramarino, decretada por esta carta
régia de 19 de janeiro de 1759. Seus bens de raiz passaram então ao patrimônio nacional,
gerido hoje pelo Serviço do Patrimônio da União (SPU).
Figura 3.2.9.1 – Fazenda Cubatão (Próprio Nacional)

Fonte Google Earth, 2016

A análise das ações de usucapião em confronto com os Próprios Nacionais,torna-se

relativamente simples quando se trata de imóveis urbanos em municípios devidamente
georreferenciados, teoricamente a pesquisa é feita diretamente dentro do SPIUNet.
Brevemente o Geovisualizador de imóveis públicos federais, ver figura 3.2.9.2., será uma
ferramenta de pesquisa e geovisualização dos imóveis cadastrados nos sistemas SPIUnet e
SIAPA, esse aplicativo web, é fruto de parceria com o Exército, apresenta a distribuição
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espacial dos imóveis públicos federais no território brasileiro e possui funcionalidades de

consulta por atributos descritivos dos imóveis, bem como funcionalidade de qualificação de
sua localização geográfica.
Figura 3.2.9.2. – Geovisualizador de Imóveis Federais

Fonte https://imoveisfederais.planejamento.gov.br/
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4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A usucapião não se restringe aos interesses patrimoniais da esfera pública da União, mas
também às esferas públicas das Unidades Federativas, dos Municípios e do Distrito Federal.
Esses entes públicos da federação tem a obrigação constitucional de se manifestar
publicamente o seu interesse, ou não, no objeto da ação de usucapião. Caso tenha interesse
terá que se justificar com o devido embasamento legal ao autor da ação. As dificuldades das
análises das ações de usucapião aqui apontadas são de naturezas intrínsecas da administração
pública federal, em nosso caso a SPU/SP. A eterna falta de servidores e sistemas adequados de
Tecnologia de Informação, para atender a crescente demanda de pedidos de ações de
usucapião, é a principal fonte dessa crônica má gestão pública. Os autores dos pedidos por
muitas vezes mal assessorados ou mal assistidos tecnicamente na elaboração da planta e
memorial descritivo, que deveriam ser assinados por profissional legalmente habilitado, com
prova de anotação de responsabilidade técnica no respectivo conselho de fiscalização
profissional, não cumprem esta exigência legal. Também infelizmente a legislação obriga o
georreferenciamento apenas para os imóveis rurais, e timidamente para os imóveis urbanos a
legislação cita a expressão “coordenadas preferencialmente georreferenciadas dos vértices
definidores de seus limites”, referendada pela lei que dispõe sobre os registros públicos. A
acelerada evolução de novas ferramentas de Sistemas de Informação Geográfica orientados
aos dados geográficos, facilitou as definições das relações espaciais entre todos os elementos
de topologia de dados, que define desde a descrição da localização, como também, a
geometria das feições cartográficas. Tais ferramentas, como o Quantum GIS – QGIS, vem
possibilitando o georreferenciamento de mapas e plantas previamente digitalizados da
mapoteca da SPU/SP, e também de várias outras instituições públicas que disponibilizam
arquivos “shape file”, tornando possível a geração de arquivos no formato KML para o
navegador Google Earth disponíveis aos servidores responsáveis pelas análises das ações de
usucapião. Num futuro não muito distante as Informações Técnicas deverão ser emitidas
eletronicamente com autenticação digital, como vários serviços publicos, por exemplo:
Declaração de Imposto de Renda, emissões de certidões negativas, etc.

5, REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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