ULTR ACONTINEN TAL DE
LITER ATURA JURÍDICA
ISSN 2675-6714. v. 3, n. 3 (set.-dez. 2022)
Neste número:
ISSN 2675-6714
Volume 3, número 3 (set.-dez. 2022)
Fundadores
Professor Doutor Richardson Xavier Brant
Professor Mestre Waldir de Pinho Veloso
Editor
Prof. Ms. Waldir de Pinho Veloso
Associação de Letras Jurídicas de Montes Claros
Montes Claros, Minas Gerais, Brasil
2022
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
1
REVISTA ULTRACONTINENTAL DE LITERATURA JURÍDICA
©COPYRIGHT: ASSOCIAÇÃO DE LETRAS JURÍDICAS DE MONTES CLAROS
REVISTA ULTRACONTINENTAL DE LITERATURA JURÍDICA
PERIODICIDADE: Quadrimestral (v. 3, n. 3, set.-dez. 2022)
Revista fundada em maio de 2020 pelo Professor Doutor Richardson Xavier Brant e pelo
Professor Mestre Waldir de Pinho Veloso.
Histórico dos Editores da Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica
Prof. Ms. Waldir de Pinho Veloso – de maio de 2020 até ...
Editor
Prof. Ms. Waldir de Pinho Veloso - Montes Claros, Minas Gerais, Brasil.
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da Magistratura do Paraná (EMAP), Curitiba Paraná, Brasil.
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Georg Simmel da Ecole des Hautes Etudes en
Sciences Sociales de Paris - Paris, France.
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Colombia.
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Professora Doutora Paula Quintas Universidade Portucalense; Instituto Superior
de Entre Douro e Vouga (ISVOUGA) - Porto,
Portugal.
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Palmas de Gran Canaria, España.
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Professor Doutor Richardson Xavier Brant
- Universidade Estadual de Montes Claros Montes Claros - Minas Gerais, Brasil.
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Politécnico do Cávado e do Ave - Barcelos,
Portugal.
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Organização, padronização e revisão linguística
Prof. Ms. Waldir de Pinho Veloso
Diagramação/editoração gráfica/leiaute da capa
Maria Rodrigues Mendes
Ficha Catalográfica
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica. Vol. 3, n.º 3. Montes Claros/MG, Brasil,
Associação de Letras Jurídicas de Montes Claros, 2022.
Quadrimestral
ISSN: 2675-6714
1. Literatura jurídica. 2. Letras jurídicas. 3. Cultura jurídica. 4. Associação de Letras Jurídicas de Montes Claros. 5. Iniciação Científica.
CDU: 34:008(05)(06)
Catalogação: Vinícius Silveira de Sousa - Bibliotecário - CRB6/3073
ASSOCIAÇÃO DE LETRAS JURÍDICAS DE MONTES CLAROS
Endereço: R. Francisco Versiane Ataíde, 389/703, Bairro Cândida Câmara,
Montes Claros, Minas Gerais, Brasil, CEP 39401-039.
Correspondência e submissão de artigos
(ver normas de publicação, nas últimas páginas desta Revista):
revista.ultracontinental@gmail.com
Revista Ultracontinental
de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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Sumário
APRESENTAÇÃO...........................................................................................
6
DOUTORADO
Carmen Grau Pineda
La brecha de género en las pensiones en España: estado de la cuestión...........
18
Claudia Madrid Martínez
Algunos comentarios sobre el arbitraje comercial internacional en Venezuela...
34
Duarte Rodrigues Nunes
Impedirá o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 268/2022 a obtenção e
a valoração, para fins de investigação criminal, de metadados conservados
pelos fornecedores de serviços de comunicações eletrónicas ao abrigo da lei
atualmente em vigor?.......................................................................................
65
Luis Eduardo Rey Vázquez
El debido proceso administrative..................................................................... 108
Marcelo A. Riquert
Inteligencia artificial, falsas noticias y discursos de odio: entre la libertad de
expresión y la persecución penal...................................................................... 180
Mark A. Lemley
The Splinternet................................................................................................ 198
Nikos Passas
Covid-19, quality of governance and institutional corruption............................ 231
Paulo Ferreira da Cunha
O constitucionalismo do futuro ou dos futuros do constitucionalismo.............. 251
Pietro Sorbello
I diritti fondamentali come limite alla politica criminale: considerazioni
sull’incidenza dell’ordinamento europeo sul diritto sanzionatorio italiano......... 268
Rafael Domingo Osle
Por que a espiritualidade é importante para o direito: uma explicação.............. 296
Vitor Luís de Almeida
O impacto do julgamento do IRDR n.º 1.0000.16.049047-0/001 na análise da
promoção por escolaridade adicional de policiais penais do Estado de Minas Gerais 331
Yves Lassard
Droit coutumier familial haïtien: un heritage pluriseculaire.............................. 347
MESTRADO
Waldir de Pinho Veloso
Modificações capitais na lei dos registros públicos, feitas pela lei 14.382, de
27-6-2022....................................................................................................... 386
ESTUDOS CONTINUADOS
Adela Perez del Viso
Derechos de las mujeres a acceder a puestos de jerarquía y autoridad en las
organizaciones religiosas................................................................................. 416
CONDIÇÕES PARA SUBMISSÃO.................................................................... 430
Revista
Revista Ultracontinental
Ultracontinental de
de Literatura
Literatura Jurídica
Jurídica v.
v. 3,
3, n.
n. 3/2022
3/2022
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O
ano civil representa uma oportunidade para um balanço, uma
conferência, uma confirmação. Essa análise pode levar à conclusão do
devido cumprimento das obrigações. Pode, por outro lado, apontar a
necessidade de recolar nos trilhos uma trajetória torta, sinistra, apegada às
bandalheiras.
Para a Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica, o ano de 2022
foi a consolidação. Foi a confirmação de que, de fato, a dimensão que ultrapassa
os Continentes está galvanizada, está constituída em frio ferro, e brilha com o
cromo aplicado, cuidadosamente sobre esse metal.
A chegada ao terceiro número do volume 3 coloca a Revista
Ultracontinental de Literatura Jurídica entre as publicações consideradas
longevas, em termos de Brasil. Obviamente, não compara com publicações
seculares que existem na Europa. Mas, o século é composto pelo primeiro ano.
E a Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica já está dando o primeiro
passo rumo ao quarto ano.
Nesta publicação, aos costumes, são apresentadas as Seções e, dentro de
cada uma delas, os autores figuram em ordem alfabética.
DOUTORADO
ESPANHA. Quando uma pesquisa envolve dados estatísticos, a atualização
é importante. Estudos carcomidos pelo tempo não guardam importância,
quando se quer comparação com o tempo atual. Diante desse sistema, a
Professora Doutora Carmen Grau Pineda, da Universidad de Las Palmas de
Gran Canaria, Espanha, utilizou de dados estatísticos de até outubro de 2022.
Mesmo quando os dados são do ano de 2021, a tabulação oficial se deu no
ano de 2022. O artigo está, destarte, atualizadíssimo. O título é “La Brecha de
Género en las Pensiones en España: Estado de la Cuestión”. O texto mostra a
realidade de que, durante o tempo de atividade profissional, as mulheres vêm
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VELOSO, Waldir de Pinho. Apresentação
percebendo salários muito menores do que os homens. E, sobre os valores dos
salários, há a contribuição para com a previdência social. Por consequência, o
valor percebido a título de aposentadoria (jubilação), pelas mulheres, também
se tornam muito menores do que o valor da aposentadoria dos homens. É
uma função causa-efeito que se torna permanente. A desigualdade ou diferença
(brecha) entre a remuneração, em razão de gênero, mereceu estudo atualizado
dessa Professora que é autora de livro – de sucesso em toda a Espanha e nos
países europeus e os demais países de Língua Espanhola – sobre o tema. O
artigo ora publicado é um trabalho científico a ser lido e estudado com a alegria
de ter em mãos dados tão importantes e atualizados, mas com a tristeza da
realidade de que há remuneração diferenciada entre homens e mulheres não
por causa da qualidade e quantidade de trabalho desenvolvido, mas apenas por
discriminação que tem origem milenar.
VENEZUELA. Há textos jurídicos que precisam, de fato, correr o mundo.
Algumas vezes, pelo ineditismo do tema, valendo tanto quanto um ensaio.
Outras vezes, por particularidades locais que interessam ao global. O artigo
(denominado “Algunos Comentarios Sobre el Arbitraje Comercial Internacional
en Venezuela”) de autoria da Professora Doutora Claudia Madrid Martínez
– venezuelana que atua na Colômbia e na Antioquia – faz referência à história
à arbitragem judicial e extrajudicial na Venezuela, anotando que a primeira
norma que reconheceu o sistema extrajudicial de mediação de conflitos tem
data de 1830. E foi norma inserta diretamente na Constituição de 1830,
conservada na Constituição de 1857 e sendo mantida até a atual Constituição
em vigor, de 1999. O “Código de Procedimiento Civil” de 1897 trouxe mais
detalhes, indicando os momentos em que a arbitragem pode ter lugar, mesmo
após o início dos conflitos processuais, e traçando rotas para a homologação
das decisões arbitrais. Para especificar a norma constitucional – normalmente,
um artigo somente – houve a edição da “Ley de Arbitraje Comercial” em 1998.
Por força do reconhecimento da arbitragem como procedimento extrajudicial de
solução de conflitos, algumas vezes já foi acionado o Tribunal Superior. Em um
estudo minucioso, recheado de suporte em doutrina e em decisões do “Tribunal
Supremo de Justicia”, a autora vai muito mais do que à história, ao mostrar
casos e decisões, ensinamentos e procedimentos, problemas que resultaram
em discussões e suas correspondentes soluções. Motivo especial para que o
tema seja interessante para diversos operadores do Direito de todo o mundo: o
foco é a arbitragem comercial internacional, a partir da Venezuela. Estudiosa
do tema, a autora também indica, de forma oblíqua, leituras especializadas no
segmento, não somente do Direito venezuelano, como também há referência de
obras, sobre o assunto, de autores de outras partes do mundo.
PORTUGAL. O Professor Doutor Duarte Rodrigues Nunes atuou como
Juiz de Direito em Portugal do ano de 2005 até meio de 2022. Nessa oportunidade,
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VELOSO, Waldir de Pinho. Apresentação
a seu pedido, exonerou-se da função judicante para passar a atuar apenas como
Professor Universitário. É que, em Portugal o Juiz de Direito não pode lecionar
ou exercer outra função, o que se configura diferentemente do Brasil, no qual o
Magistrado pode lecionar. Atualmente, é Professor Universitário na Universidade
Europeia e Universidade Lusíada de Angola, além de Investigador/Pesquisador
da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. O seu texto é a modernidade
em si, pois fala dos metadados, ou “de dados gerados ou tratados no contexto
da oferta de serviços de comunicações eletrónicas publicamente disponíveis ou
de redes públicas de comunicações”. A análise tem por base inicial uma Lei
portuguesa de 2008, que foi elaborada em consonância com a Diretiva 2006/24/
CE, do Tribunal de Justiça da União Europeia. À luz da Constituição da República
Portuguesa e do Código Penal e do Código de Processo Penal, várias discussões
foram levadas a efeito. Depois de muitas decisões dos Tribunais regionais e do
Supremo Tribunal de Justiça (de Portugal), o Tribunal Constitucional (também
de Portugal) editou o Acórdão 268/2022, recentíssimo. Esse Acórdão consolidou,
em nível nacional português, a aplicação da Lei (portuguesa) 32/2008 e da
Diretiva 2006/24/CE, do Tribunal de Justiça da União Europeia, em solo
português. Para tal, declarou algumas inconstitucionalidades locais, para
abraçar as determinações da União Europeia. Considerando que o foco central
são os metadados, a análise profunda é acerca do armazenamento de dados por
empresas de comunicação e também o arquivamento – e por quanto tempo –
dos dados das pessoas suspeitas, investigadas ou condenadas por crimes. São
discussões mais do que atuais, pois integram o campo dos Direitos Humanos
– até mesmo o “direito ao esquecimento” – mas sem deixar vulnerável o Poder
Judiciário, especialmente em dois casos: quando a investigação começa em
uma época e a condenação somente sai tempos após; e quando há possibilidade
de rediscussão da causa, em outra seara ou instância do Poder Judiciário. Em
ambas as oportunidades, os dados das pessoas envolvidas na discussão judicial
não podem ser apagados, sob pena de faltarem os elementos de prova para a
decisão (em primeira instância ou em nível de recursos, incluindo os recursos
ao Tribunal de Justiça da União Europeia, que ultrapassa os limites dos países
nos quais os crimes supostamente foram cometidos).
ARGENTINA. Um dos notáveis juristas da Argentina é o Professor Doutor
Luis Eduardo Rey Vázquez. Magistrado que exerce a Presidência do Superior
Tribunal de Justicia de Corrientes, Província argentina, tem o correspondente
no Brasil o cargo de um Tribunal de Justiça de um Estado-membro. É também
presidente do Consejo de la Magistratura de la Provincia de Corrientes,
Argentina. A sua área de estudos específicos é o Direito Administrativo. E, para
a Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica, escreveu o longo e valioso
artigo denominado “El Debido Proceso Administrativo”. O tema é, como anuncia
o título, o devido processo legal no âmbito do Direito Administrativo, judicial e
extrajudicial. A pesquisa se deu com análise das decisões dos Tribunais argentinos
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VELOSO, Waldir de Pinho. Apresentação
(os regionais, em cada Província, ou a Corte Suprema, de atuação nacional) e
também nos Tribunais interamericanos. E, considerando que durante o período
de pandemia (COVID-19) houve diferenciação nos julgamentos (de presenciais,
passaram a ser virtuais, por exemplo), também esse período recebeu atenção
do estudo. A atualidade se dá, também, pelas decisões recentes dos Tribunais
Internacionais, a respeito de causas em julgamento em instância que ultrapassa
as fronteiras. A fundamentação se dá nas leis e na jurisprudência argentinas, e
nas decisões das Cortes Internacionais. E, também, em renomados autores de
vários países. O artigo se apresenta como um estudo praticamente obrigatório
aos operadores do Direito Internacional e do Direito Administrativo.
ARGENTINA. O Professor Doutor Marcelo A. Riquert tem conhecimentos
da área de tecnologia da inteligência (inteligência artificial) e, além de autor
de livros individuais, é também Diretor (coordenador) de livros (no plural)
sobre a aliança do Direito Penal com a informática. O seu artigo “Inteligencia
Artificial, Falsas Noticias y Discursos de Odio: entre la Libertad de Expresión
y la Persecución Penal” é o máximo que se pode dizer de um texto atual. As
denominadas “fakes news”, em época de comunicação social ampla, por meio
das redes sociais, têm marcado os momentos de disputas eleitorais. Há, da
parte de tantos concorrentes aos cargos políticos, a criação dos denominados
“gabinetes do ódio”, especializados em criar notícias falsas envolvendo os
adversários políticos, e difundir tais notícias, em velocidade descomunal. A
atualidade também está presentemente demonstrada nas fontes de pesquisas:
poucas são as obras publicadas, utilizadas como fundamento jurídico do artigo
ora publicado, que têm mais de dois anos de divulgação. Um texto dominado pela
modernidade também pelos temas. O artigo discute a liberdade de expressão,
mas destacando que, em contrapartida ao direito de divulgação das ideias, há
também o direito de o destinatário não ser enganado com informações falsas. Fala,
até mesmo pela especialidade do autor, sobre a questão penal frente ao criador
e ao divulgador (repassador, às vezes, até por inocência ou desconhecimento)
das notícias falsas. E como a persecução penal pode alcançar os infratores,
considerando o vastíssimo mundo da rede mundial de computadores. Há que se
considerar, também, que muitas vezes, em nome do combate às notícias falsas,
há censura. Logo, o que o poder democrático permite (a liberdade de expressão)
é, várias vezes, cortado (o que é inconstitucional e fere ou viola dos direitos
individuais, personalíssimos e humanos) pelos censores de toda ordem.
ESTADOS UNIDOS. Poucos têm dúvidas de que o Professor Doutor
Mark A. Lemley, da Universidade de Stanford, é um dos maiores especialistas
do mundo quando se trata de discussão de direitos autorais em tempos de rede
mundial de computadores. No artigo “The Splinternet”, o autor fala mais do que o
tema dos direitos autorais. Faz referências aos controles, por parte dos Governos,
das comunicações sociais e sobre as formas não democráticas de controle, com
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VELOSO, Waldir de Pinho. Apresentação
retirada do ar de páginas, blogs e notícias. O “ciberespaço” e seu controle são
o tema que margeia as discussões presentes no texto. Há vezes em que há
citações de ações judiciais e processos sumários para fazer com que não sejam
exibidos conteúdos em aplicativos de curtos textos. Não deixa, porém, de falar do
início da internete e dos pioneiros estudos sobre a dificuldade de controle dessa
modalidade de comunicação, bem como os avanços que determinados países ou,
em tom mais isolados, alguns dos seus líderes – em tom ditatorial – não medem
esforços para barrar conteúdos que trazem informações desinteressante para
quem quer preservar o poder. Apresenta, por acréscimo, uma tese interessante:
as grandes empresas estão investindo (inclusive, dinheiro) de todas as formas
para elas próprias controlarem a internete e os assuntos nela veiculados, o que
traz uma redução das conquistas que o público conseguiu com a rede mundial
de computadores. Detalhe importante: para o autor, “splinternet” é algo que
praticamente sucede à internete (esta, livre e de acesso a todos; logo, um
benefício), sendo um conjunto mercantilizado de controles dos computadores
(e da rede mundial de computadores) em tom empresarial, com visão de lucro e
controle E conclui “Isso não é uma coisa boa”. O autor vê a internete como uma
ferramenta à disposição do público, enquanto a “splinternet” seria o controle
das comunicações em rede com fins de fazer calar a opinião pública e, ainda
mais, ganhar dinheiro com essa forma de trazer para si um instrumento até
então à disposição de todos.
GRÉCIA. Inicialmente, um pouco sobre o autor. O Professor Doutor
Nikos Passas (ou Nikolaos) é um grego que atua, como Professor, em vários
países. Estuda sobre a corrupção na administração pública mundial a ponto
de ser considerado um dos maiores especialistas no assunto. Ao se tornar
o entendedor do estudo da corrupção na administração pública, também se
tornou o maior conhecedor de temas como crimes internacionais, financiamento
(com dinheiro da corrupção) do crime organizado internacional e interno,
financiamento ao terrorismo, lavagem de dinheiro (branqueamento de capitais),
comércio internacional ilícito e crime do “colarinho branco”. O autor tem livros
traduzidos e publicados em 14 idiomas. O seu artigo, atualizadíssimo, é sobre
a corrupção e enriquecimento das grandes (e poucas) empresas que tinham,
já pronta, vacina contra o vírus Covid-19 e o envolvimento com os governos de
diversas partes do mundo. Especialmente, o mundo chamado de comunista,
mas que acabou por financiar e elevar poucas empresas capitalistas – durante
a pandemia do Coronavírus – para a condição de lucro inatingível por qualquer
outras atividades lícitas no mundo. No texto, o autor demonstra que a corrupção
é autora de muitas crises locais e mundiais. E, embora possa haver crise por
inabilidade, má gestão ou por desastres naturais, nos momentos de crises a
corrupção figura como um incremento. Nos momentos de instabilidade, em
favor dos corruptos se quedam os menos favorecidos. Contra os desvalidos, até
o estado de direito é violado, em nome de uma suposta atitude para dominar os
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VELOSO, Waldir de Pinho. Apresentação
efeitos. Algumas atitudes, como se fossem para dominar a pandemia da Covid-19,
houve práticas mundiais “legais, mas terríveis”, sendo que muitas delas sequer
tinham fundamento científico, figurando apenas na ideologia, quase com os
políticos de oposição buscando desestabilizar a administração central. Ainda
que com morte de administrados ou o desastre econômico do país.
PORTUGAL. Ainda em junho de 2022, o então Coordenador do Programa de
Pós-Graduação em Direito da Universidade Federal da Bahia solicitou ao Editor
da Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica para que conseguisse
uma Aula Magna com o Professor Doutor Paulo Ferreira da Cunha, autor de
inúmeros livros de Direito Constitucional e atualmente Juiz Conselheiro do
Supremo Tribunal de Justiça (no Brasil, equivalente a Ministro do Supremo
Tribunal Federal). O Professor Paulo Ferreira da Cunha aceitou o convite e,
em parceria do Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade Federal
da Bahia com a Associação de Letras Jurídicas de Montes Claros ocorreu, no
dia 30 de agosto, a Aula Magna de abertura do semestre letivo do Doutorado
em Direito da Universidade Federal da Bahia. A Aula Magna – disponível na
página www.ajurmoc.com.br – foi sobre Direito Constitucional, sob o título
“O Constitucionalismo do Futuro ou dos Futuros do Constitucionalismo”.
Terminada a Aula Magna, o celebrado autor (de mais de seiscentas publicações,
incluindo vários livros e artigos científicos) viu-se “inspirado” a escrever sobre
o tema para a Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica. O texto, um
brinde ao conhecimento jurídico, mostra carregado de citações de autores de
Direito Constitucional e da literatura de diversos tempos e lugares. E aponta
os tópicos que podem vir a constar das Constituições mais evoluídas nos
próximos tempos. Não se tratando de “um exercício de futurologia”, mas de
uma análise com fundamento nos estudos permanentes do autor sobre o tema,
o artigo faz uma visita ao passado do constitucionalismo, pontua no presente
e, deste, alça voo em busca de portos seguros que deverão estar garantidos nas
Constituições, principalmente europeias, cujas revisões se avizinham. Não há
como não indicar a leitura, o estudo e a solicitação de que haja o repasse aos
demais estudantes do Direito Constitucional. Mais do que um artigo, é um fio
condutor de conhecimento jurídico, graciosamente transferido aos leitores.
ITÁLIA. As repercussões das normas uniformizadas da União Europeia
têm rendido muitas necessidades de interpretações e adaptações das legislações
locais. Na Itália, por exemplo, há normas em vigor, oriundas da União Europeia,
que trouxeram grandes discussões nos Tribunais. Especialmente quando
direcionados aos Direitos Humanos e ao Direito Internacional, essas normas
gerais (da União Europeia) foram responsáveis por recursos aos Tribunais
internacionais, notadamente o Tribunal Europeu de Direitos Humanos. O
Professor Doutor Pietro Sorbello, estudioso do assunto, escreveu ainda
em 2014, e atualizou e adaptou para tempos mais recentes, o artigo “I Diritti
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VELOSO, Waldir de Pinho. Apresentação
Fondamentali come Limite alla Politica Criminale: Considerazioni sull’Incidenza
dell’Ordinamento Europeo sul Diritto Sanzionatorio Italiano”. O foco ou tema
começa pela análise da Diretiva Europeia 2014/57/EU, acerca das sanções
penais por abuso de poder econômico no mercado. Dá destaque especial pela
impossibilidade de dupla punição (ne bis in idem), dogma do Direito de tempos
imemoriais. As regras internacionais (válidas em toda a União Europeia)
que determinam a impossibilidade de dupla punição trouxe necessidade de
adaptação à legislação italiana. Há análise ou estudo de casos, e uma vasta
busca pelas decisões da Corte de Cassação, com forte suporte na jurisprudência
oriunda do Tribunal Europeu de Direitos Humanos e das Cortes encarregadas
dos julgamentos das questões penais. O fundamento também se dá em muitos
e autorizados autores, notadamente os italianos.
ESTADOS UNIDOS. Para explicação inicial, poderia estar escrito, no
entrada, “ESPANHA”, porque o autor é espanhol. E continua trabalhando como
Professor na Espanha. Mas, a ocupação maior e a própria vida são nos Estados
Unidos. Além disso, o artigo foi originariamente escrito em Inglês e, neste
fim de ano de 2022, especialmente adaptado para a Língua Portuguesa para
publicação exclusiva na Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica. O
autor é o Professor Doutor Rafael Domingo Osle. O título do artigo científico
é “Por que a Espiritualidade é Importante para o Direito: uma Explicação”.
No desenvolvimento do estudo, a visão de que se trata de um ensaio em tom
científico. A cientificidade vem acondicionada nas várias vezes em que o autor
faz referência à ligação da espiritualidade para com o Direito. A condição de
ensaísta vem do fato de que o autor, na qualidade de Professor também de
Religião, estar conectado a todas as modalidades de crenças, com respeito a
todas e sem manifestação exclusivamente sob um prisma. Em todo o texto, há
a prova de que a espiritualidade dos componentes da sociedade influenciam,
sobremaneira, no resultado da aplicação do Direito, na noção de Justiça, na
arte da boa convivência. A demonstração é que “a tríade espiritual do amor,
comunhão e dom” tem todo liame para com a Justiça, o que se dá por meio do
Direito codificado ou costumeiro. A demonstração continua até a constatação,
por meio de estudos, de que as pessoas mais praticantes de religião têm mais
facilidade de realizar acordos em ações judiciais. E, em tom mais amplo, o próprio
sistema de Direito tem como teto a espiritualidade, a religiosidade, resultando,
em síntese, em “desmaterialização do sistema jurídico, encorajando a limitação
da dominação, inspirando a redução da coerção, estimulando a comunhão e
o consenso na sociedade, ou aumentando o respeito pela lei e pelos sistemas
jurídicos.”. Trata-se de um tema que poucos estão acostumados a pesquisar,
fato que eleva o valor, em vários níveis, do texto ora apresentado.
BRASIL. Há temas cuja relevância ultrapassa os limites dos Estados-membros brasileiros, mesmo havendo um foco em apenas uma região. É
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VELOSO, Waldir de Pinho. Apresentação
consabido que o Poder Judiciário recebe inúmeros processos a cada dia e, em
verdade, dá término a um número menor de processos, a cada dia, do que o
número de entrada de novas demandas judiciais. Acumulando incomensurável
número de feitos judiciais, as providências poderiam ser ampliar e aparelhar
o Poder Judiciário. Enquanto essas providências não são viáveis, outras vêm
acontecendo. Uma delas é a desjudicialização, transmitindo competência antes
exclusiva do Poder Judiciário para a área extrajudicial, a cargo dos Serviços
Notariais e Registrais. Outra providência é a instituição da mediação e conciliação,
sendo possíveis em fases prévia ao início de uma ação ou, iniciada a ação, nos
primeiros momentos da demanda. Ultrapassadas essas barreiras, o Código de
Processo Civil de 2015 criou o Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas
(IRDR), possibilitando aos Tribunais de Justiça estaduais reunir grandes
quantidades de ações com o mesmo objeto e, em julgando uma, fixar um caminho
como uma espécie de parâmetro para as demais. A Administração Pública de
Minas Gerais, visando ter servidores públicos cada vez mais qualificados, criou,
em Lei de 2003, a possibilidade de promoção, com aumento de vencimentos, aos
servidores que estudassem em cursos em áreas cujos temas são aplicados no
dia a dia do ofício. Em 2005, outra Lei ampliou a servidores públicos lotados em
outra Secretaria, essa espécie de promoção. Um Decreto de 2008 regulamentou
a situação, sendo certo que um só Decreto regulamentou as duas leis, estas
que tinham como público-alvo servidores de Secretarias diferentes. A aplicação
das leis e do Decreto gerou decisões conflitantes no âmbito do Poder Judiciário,
em atenção à autonomia interpretativa de cada Juiz de Direito. O Tribunal
de Justiça do Estado de Minas Gerais julgou um IRDR, colocando condições
fixas para as situações. Para especificar todo o trâmite e as conclusões mais
recentes, o Professor Doutor Vítor Luís de Almeida escreveu o importante
artigo denominado “O Impacto do Julgamento do IRDR N.º 1.0000.16.0490470/001 na Análise da Promoção por Escolaridade Adicional de Policiais Penais
do Estado de Minas Gerais”. Ainda que pareça, não é tema regional, pois a
discussão científica é aplicável a situações semelhantes em várias partes do
Brasil, sendo que podem já existir essas demandas ou elas virão em breve. Daí,
a importância sem igual do presente estudo.
FRANÇA. Professor de qualidade se apresenta assim. Quando se é Doutor
em História do Direito, o conhecimento sobre Direito secular (ou plurissecular)
é a tônica e a cobertura de todo o ato de expor. É o caso do Professor Doutor
Yves Lassard. Leciona na Université Grenoble Alpes (da França) e na Université
d’État d’Haïti (Haiti). Em 2018, publicou um sério, amplo e insuperável trabalho
sobre o direito consuetudinário (direito costumeiro) do Haiti sobre as famílias.
Agora, atualizou alguns dados e colabora com a Revista Ultracontinental de
Literatura Jurídica com um trabalho de pesquisa que demonstra qualidade e
insaciável vontade de pesquisar. Em busca de publicações do século XVIII até
os presentes momentos, o Professor Doutor Yves Lassard escreveu sobre as
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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VELOSO, Waldir de Pinho. Apresentação
tradições e costumes haitianos acerca das relações familiares. E fundamentou
também no Código Civil do Haiti. Falou sobre o casamento, a separação
(“voluntária”) com destaque para o homem deixar a mulher e para a mulher
abandonar o lar. Detalhou sobre o adultério, a passagem do nome e tradições
para os filhos, ao “obrigações da mulher” para manutenção do casamento, a
autoridade do homem sobre a mulher (inclusive, podendo, segundo os costumes,
expulsar temporariamente a mulher da casa, em caso de incompatibilidade ou
por decisão que o homem sequer precisa justificar). Para os casos de separação
ou de viuvez, o autor dá destaque à condição da mulher e dos filhos do casal.
Outros tópicos também estão muito bem retratados no artigo denominado “Droit
Coutumier Familial Haïtien: un Heritage Pluriseculaire”, demonstrando que as
tradições multisseculares – oriundos da África e perpetuados no Haiti após a
independência – ainda estão enraizadas na Ilha, especialmente no meio rural.
MESTRADO
BRASIL. A Lei dos Registros Públicos foi escrita há meio século.
Obviamente, sofreu alterações em seu corpo. Mas, nem uma delas foi tão
importante quanto a patrocinada inicialmente pela Medida Provisória 1.085, de
27-12-2021, que foi convertida na Lei 14.382, de 27-6-2022. Um artigo científico
constante desta edição da Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica
relaciona quatorze tópicos dos mais relevantes que a Lei 14.382, de 27-6-2022,
inseriu no corpo da Lei dos Registros Públicos, cuja identificação pelo número
é Lei 6.015, de 31-12-1973. Os tempos da aplicação da inteligência artificial
não estavam contemplados na Lei por último relacionada. As modificações
que foram nela insertas adaptaram à era da tecnologia da inteligência os
(anteriormente denominados “Cartórios”) Serviços de Registros e, de forma
oblíqua, os Tabelionatos de Notas. Um dos pontos é a criação efetiva do Sistema
Eletrônico dos Registros Públicos (Serp), cuja necessidade havia sido percebida
há quatorze anos e que dependia de um Decreto regulamentador. Com o SERP
centralizando os dados dos Serviços Registrais, os usuários se beneficiam
com celeridade e facilidade para comunicação com essas Serventias, para
requerimentos de prática de atos registrais e para obtenção de certidões. São,
em verdade, mais de duas centenas de modificações na Lei 6.015, de 31-121973, feitas pela Lei 14.382, de 27-6-2022. O artigo científico “Modificações
Capitais na Lei dos Registros Públicos, Feitas pela Lei 14.382, de 27-6-2022”
aponta as principais ou mais impactantes. Tema atual, cujos primeiros estudos
estão sendo expostos somente neste fim de ano de 2022.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
14
VELOSO, Waldir de Pinho. Apresentação
ESTUDOS CONTINUADOS
ARGENTINA. A seção “Estudos Continuados” recebe uma contribuição que
tem caráter jurídico enraizado no estudo da discriminação em razão de gênero.
A autoria é da Professora Adela Pérez del Viso. Autora que também é “Juez en
la III Circunscripción de San Luis, Juez Civil Comercial Ambiental y Laboral”. O
estudo mostra uma discriminação em área religiosa, sendo demonstrado que,
historicamente, o acesso aos postos religiosos é destinado ao sexo masculino.
Quando se trata de Igreja Católica, pensa-se na tradição, incluindo o celibato.
As religiões evangélicas têm aceitado mais facilmente a atuação de pastoras, até
mesmo em razão da liberdade de iniciativa em criar uma associação religiosa.
Mas, o estudo não se resume à “Filosofia de pastoreio”. Fala da discriminação
e da não aceitação de mulheres até mesmo em ensino religioso escolar, como
demonstra em um caso concreto em que, no Chile, uma Professora de Religião
precisa ter autorização da Igreja para lecionar a disciplina e, no caso relatado,
a opção sexual da Professora fez com que a sua autorização fosse cassada, o
que a impediu de continuar lecionando a disciplina. E, quando recorreu ao
Poder Judiciário, a decisão foi no sentido de que não havia como interferir nas
escolhas de timbres religiosos. Há outros estudos de casos em que se recorreu
aos Tribunais, inclusive internacionais e, em todas as oportunidades, houve a
aplicação da “Excepción ministerial”, que deixa para a própria entidade religiosa
a escolha dos seus ministros, sem interferência da Justiça, em respeito ao que
corresponde à oportunidade e à conveniência do Direito Administrativo brasileiro.
Interessante é notar que, conforme demonstra o estudo, a discriminação de
gênero na atividade religiosa não está marcada, pelas oposições e falas em
desacordo, dos tempos atuais. Há referências e fundamentações em textos de
processos judiciais desde 1791.
Fechando, portanto, o ano, esse terceira publicação do período, mostra um
quadrimestre (setembro-dezembro) produtivo, ativo, recheado de oportunidades.
Nove países estão presentes na Revista. Mais quatro países poderiam ser a
casa dos autores, sendo que houve a opção por um deles, quando o vínculo
é com mais de um. Quatorze autores formam as páginas da última Revista
Ultracontinental de Literatura Jurídica do ano de 2022.
Há uma vontade incomensurável de agradar. E o resultado é esse grosso
exemplar.
Professor Mestre Waldir de Pinho Veloso
Editor
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
15
AUTORIA
Autoria
Desde sua criação, em maio de 2020, a Revista Ultracontinental de Literatura
Jurídica já publicou (incluindo este número):
Urheberschaft
Seit seiner Gründung im Mai 2020 veröffentlicht das Ultracontinental Journal
of Legal Literature ist bereits erschienen (einschließlich dieser Ausgabe):
Authorship
Since its creation in May 2020, the Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica (Ultracontinental Journal of Legal Literature) has published (including this
issue):
Paternidad literaria
Desde su creación en mayo de 2020, la Revista Ultracontinental de Literatura
Jurídica ya ha publicado (incluido este número):
Paternité
Depuis sa création en mai 2020, le Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica a déjà publié (y compris ce numéro):
Paternità
Dalla sua creazione nel maggio 2020, la Revista Ultracontinental de Literatura
Jurídica há già pubblicato (incluso questo numero):
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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LA BRECHA DE GÉNERO EN LAS PENSIONES EN ESPAÑA:
ESTADO DE LA CUESTIÓN
A DIFERENÇA DE GÊNERO NAS PENSÕES NA ESPANHA:
ESTADO DA QUESTÃO
CARMEN GRAU PINEDA1
RESUMEN
L
as últimas dos décadas han supuesto un revulsivo en la situación de la
mujer en el mercado de trabajo en términos de igualdad. Sin embargo y
pese a ello, los progresos constatados son lentos e insuficientes. España
tiene ante sí, como muchos otros países, uno de los retos socio-laborales más
importantes a alcanzar en este siglo XXI: rectificar las diversas y variadas
brechas de género que existen en el mundo del trabajo. Una de ellas, la brecha
en las pensiones, es objeto de análisis en esta aportación que pretende poner de
manifiesto cómo la desventajosa situación de las mujeres en materia pensional
no es sino la consecuencia directa de su más desfavorable y desventajosa
situación en el mercado de trabajo. Y ello porque las desigualdades laborales
del presente se convierten, en consecuencia, en desigualdades pensionales del
futuro en un proceso perverso causa-efecto del que es difícil salir y del que
se derivan consecuencias nefastas en la pensión contributiva de jubilación.
Todo ello justifica la importancia creciente de dar una interpretación de género
a los sistemas de pensiones y conseguir mejores resultados en la definitiva
superación de esta brecha que tanto impacto tiene en la persistente desigualdad
entre mujeres y hombres.
Palabras clave: Igualdad, brecha de género, pensiones contributivas, jubilación,
viudedad, complemento a mínimos, pensiones no contributivas.
1
Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Las Palmas
de Gran Canaria. e-mail: carmen.grau@ulpgc.es
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
18
GRAU PINEDA, Carmen. La brecha de género en las pensiones en españa
RESUMO
Duas últimas décadas foram um choque na situação das mulheres no mercado
de trabalho em termos de igualdade. No entanto, e apesar disso, os progressos
registados são lentos e insuficientes. A Espanha tem pela frente, como muitos
outros países, um dos desafios sociolaborais mais importantes a alcançar
neste século XXI: retificar as diversas e variadas diferenças no tratamento
relacionado ao gênero existentes no mundo do trabalho. Uma delas, o “gap”
previdenciário, é objeto de análise nesta contribuição que visa mostrar como
a situação desvantajosa das mulheres em termos previdenciários nada mais é
do que a consequência direta de sua situação mais desfavorável e desvantajosa
no mercado de trabalho. E isto porque as desigualdades laborais do presente
se tornam, consequentemente, desigualdades previdenciárias do futuro, num
perverso processo causa-efeito do qual é difícil sair e do qual derivam funestas
consequências na aposentadoria contributiva. Tudo isso justifica a crescente
importância de dar uma interpretação de gênero aos sistemas previdenciários
e alcançar melhores resultados na superação definitiva dessa lacuna que tanto
impacta na persistente desigualdade entre mulheres e homens.
Palavras-chave: Igualdade, diferença de gênero, pensões contributivas,
aposentadoria, viuvez, complemento mínimo, pensões não contributivas.
1 INTRODUCCIÓN
Las últimas dos décadas en España han supuesto un revulsivo en la
situación de la mujer en el mercado de trabajo en términos de igualdad. Sin
embargo y pese a ello, los progresos constatados son lentos e insuficientes.
En particular, preocupa la desventajosa situación de las mujeres en materia
de pensiones como consecuencia directa de la más desfavorable situación de
partida en el mercado de trabajo es, a estas alturas del Siglo XXI, incuestionable.
Esta brecha, existente en los sistemas públicos de pensiones, viene a
poner de manifiesto cómo las diferencias laborales tienen un impacto directo
en las diferencias pensionales dado que todo sistema público de pensiones de
naturaleza contributiva se sustenta, para el cálculo de aquéllas, en factores
tales como el número de años cotizados (carencia general y específica) y las
bases de cotización ingresadas. Se trata, por tanto, de una brecha derivada,
refleja o indirecta cuya repercusión en la desigualdad de género no debe, de
ninguna manera, infravalorarse.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
19
GRAU PINEDA, Carmen. La brecha de género en las pensiones en españa
En España, la brecha pensional está cuantificada en torno al 33%2 (en
torno al 30% según datos de Eurostat por las divergencias en la metodología
aplicable) (EUROSTAT, 2022a), solo por detrás de países de nuestro entorno
comparado como Alemania, República Checa, Bélgica o Finlandia. Los datos más
recientes señalan que la brecha de pensiones en la UE-27 fue 29,5% en 2018,
constatándose una disminución lenta desde el 33,9% en 2010 (EUROSTAT,
2022a).
La diferencia en las pensiones medias de las mujeres y hombres en España
han mejorado de forma lenta y no siempre constante, pero siguen arrojando una
diferencia cuantitativa en 2022 de 437,53 euros (882,02 euros en el caso de las
mujeres frente a los 1.319,55 euros en el caso de los hombres), lo que justifica,
sobradamente, la importancia creciente de poder dar una interpretación de
género a los sistemas públicos de pensiones y conseguir mejores resultados en
la definitiva superación de esta brecha que tanto impacto tiene en la persistente
desigualdad entre mujeres y hombres.
Gracias tanto a la visibilidad que las estadísticas y los estudios
especializados han permitido poner de relieve a respecto, como a iniciativas
específicas de diversa índole que se han implementado en el último quinquenio
en torno a esta temática3, se ha renovado el interés por remover los obstáculos,
por corregir las brechas evidenciadas. Cuestión distinta es que, pese a lo acertado
del diagnóstico derivado de los datos oficiales, las soluciones hayan resultado
desacertadas, incorrectas o inadecuadas y no hayan tenido los resultados
esperados, como pretende demostrarse en las páginas que siguen.
2 LA EXISTENCIA DE MULTITUD DE BRECHAS DE GÉNERO
De los datos oficiales resulta que en la España de mediados de los años
setenta del siglo pasado, las mujeres se incorporaban al mercado de trabajo a
edades tempranas (en torno a los 20 años de media) para abandonar el empleo
remunerado a partir de la edad en que se casaban (en torno a los 25 años de
media) de tal forma que la tasa de mujeres ocupadas por encima de esas edades
no superaba el 30% (AYUSO; CHULIÁ, 2018, p. 15-18). Sin embargo, no sería
hasta los años ochenta cuando las tasas de empleo de las mujeres jóvenes
mayores de 24-25 años comenzaran a incrementarse de forma continuada y
hasta nuestros días, si bien la tasa de empleo femenina sigue sin superar la
2
3
Según datos disponibles en ESPAÑA (2022a).
Nos estamos refiriendo tanto al Pilar Europeo de Derechos sociales (2017) como a la
Estrategia Europea para la Igualdad de Género en la UE 2020-2025 y el Pacto de Toledo 2020
(recomendaciones 13 y 17). Más detalles al respecto en GRAU PINEDA, 2020b y 2021.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
20
GRAU PINEDA, Carmen. La brecha de género en las pensiones en españa
barrera psicológica del 50% (46.4% en 2022T2) (ESPAÑA, 2022b) y la de actividad
es 10 puntos inferior a la de los hombres (53.97% en 2022T2) (ESPAÑA, 2022b).
El ritmo lento pero constante (a snail’s pace en jerga europea) al que ha
ido reduciéndose la brecha de género (gender gap) en la participación laboral,
esto es, la conocida como brecha laboral, no tiene equivalente ni en la minoración
de las diferencias retributivas (brecha salarial) ni en las diferencias pensionales
(brecha pensional) que se analizará en el epígrafe siguiente.
Está constando, y mucho, remover los obstáculos que impiden avanzar
a mejor paso en favor de la consecución de la igualdad material, de la igualdad
efectiva, de la igualdad de trato y oportunidades. Y, en adición de lo anterior, ha
de añadirse otra brecha, la demográfica. Y es que, en España, como en muchos
otros países, la esperanza de vida de las mujeres es superior a la de los hombres
(ESPAÑA, 2022c). Las cifras nacionales (en torno a 80 años en el caso de los
hombres y a 85 en el de las mujeres) nos sitúan en la segunda posición en el
contexto de la UE (75 y 83 años, respectivamente) (EUROSTAT, 2022b), solo por
detrás de Francia (85.2 y 85.3, respectivamente).
Pero es que si lo que se toma en consideración es el aumento en la esperanza
de vida a partir de los 65 años (EUROSTAT, 2020), resulta que mientras para
los hombres es de 18.4 años, en el caso de las mujeres es de 22.4 años. Todo
ello llevado al ámbito que nos ocupa, el de la brecha pensional, supone que las
mujeres son más longevas que los hombres y, por tanto, cobran durante más
tiempo sus derechos pensionísticos que, como se analizará a continuación, son
de inferior cuantía lo que las sitúa en un serio riesgo de pobreza.
Y llegamos así, en este breve recorrido por la diversidad en las brechas de
género a la brecha de la pobreza, de la vulnerabilidad social. Las desigualdades
de género están directamente relacionadas con la pobreza de las mujeres,
especialmente de las mujeres mayores, y sus dificultades de acceso a los recursos
que evidencian hasta qué punto el ser mujer influye entre los elementos que
inciden en el mayor riesgo social de incurrir en una situación de pobreza o de
exclusión social grave o severa, sumándole en muchas ocasiones, factores de
discriminación múltiple como el del origen, la etnia, la discapacidad, la edad,
etc.4.
Según el avance de datos del último Informe sobre el estado de la pobreza
en España de la Red Europea de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión
social - EAPN (AROPE, junio 2022), “l tasas de pobreza son más elevadas
entre las mujeres que entre los hombres. Sin embargo, durante el año 2021 la
tasa masculina creció en un 4,5 %, mientras que la femenina sólo lo hizo en
4
Interesante consulta al respecto en EIGE Poverty: European Institute for Gender Equality.
Disponible en: <https://eige.europa.eu/topics/poverty>.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
21
GRAU PINEDA, Carmen. La brecha de género en las pensiones en españa
un 2,3 %” (AROPE, 2022, p. 10). En España hay un 22.2% (2021) de mujeres
en riesgo de pobreza, muchas de las cuales son perceptoras de pensiones
contributivas que no llegan a la cuantía mínima y que, por tanto, precisan de un
complemento a mínimos, por no hablar de las que son perceptoras de pensiones
no contributivas, donde son mayoría.
3 LA BRECHA DE GÉNERO EN LAS PENSIONES
La heterogeneidad de las brechas de género que acaba de mostrarse en el
epígrafe anterior sirve de antesala para centrarnos en la brecha de las pensional
o brecha pensional que se aborda en esta aportación y que en la España del
Siglo XXI sigue siendo acerba, por mucho que sorprenda. De las pensiones se
ha dicho que representan uno de los ámbitos del Estado del Bienestar en el
que con mayor claridad se evidencia la persistencia de las diferencias entre los
recursos que el sistema de pensiones asigna a mujeres y hombres.
Las pensiones contributivas de la Seguridad Social española presentan
diferencias tanto cualitativas como cuantitativas entre mujeres y hombres,
especialmente reseñables en las de jubilación y viudedad, en las que se centrará
el interés de esta aportación5.
3.1 Pensiones Contributivas de Jubilación y Viudedad como Atalaya
Privilegiada para Valorar la Brecha de Género en las Pensiones
Del total de pensiones en España (en torno a 10 millones), más de 6
millones de pensiones lo son de jubilación, correspondiendo casi 3.800.000 a
hombres (59.9%) y unos 2.500.000 a mujeres (40.1%).
Es importante advertir que tanto las reglas como la forma de cálculo
de la pensión contributiva de jubilación tienen una repercusión directa en las
diferencias pensionales por razón de género. Y es que las reglas sobre el periodo
de carencia tienen una incidencia directa en las diferencias de cobertura de unas
y otros dado que, por regla general, ellas registran carreras de cotización más
reducidas discontinuas e irregulares (predominio del trabajo temporal y a tiempo
parcial, además de uso mayoritario de los derechos de ausencia para conciliar).
5
Datos oficiales disponibles en: <https://www.seg-social.es/wps/portal/wss/internet/
EstadisticasPresupuestosEstudios/Estadisticas/EST23/EST24>.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
22
GRAU PINEDA, Carmen. La brecha de género en las pensiones en españa
En adición a lo anterior, la forma de cálculo de la pensión de jubilación
también afecta al importe de las pensiones cobradas por tener relación directa
con el nivel salarial de las personas trabajadoras, generando entre las mujeres
pensiones más bajas dada la relación directa, de un lado, con sus menores
retribuciones salariales y, otro, con las lagunas de cotización principalmente
debidas a los periodos no cotizados dedicados a los cuidados intrafamiliares.
En las últimas reformas acometidas sobre esta pensión se han ido
incorporando mayores exigencias que, in fine, van a producir un efecto
especialmente negativo en las trabajadoras por tener más dificultades para
acreditar cotizaciones. Nos referimos tanto al hecho de que se valoren más
años de cotización a lo largo de la vida laboral activa del sujeto causante para
determinar la cuantía de la pensión (25 años –300 meses inmediatamente
anteriores– en 2022 para calcular la base reguladora), como a que cada vez se
demande un mayor número de años de contribución a los efectos de aplicar el
100% a la base reguladora (37 años en 2027). Todo ello, descrito tan a vuela
pluma, ha tenido, tiene y tendrá, si nada lo remedia (GRAU PINEDA, 2022),
que el importe de la pensión de jubilación de las mujeres sea especialmente
exiguo y, en muchas ocasiones como se verá en el siguiente epígrafe, precise de
ser complementado a mínimos, para garantizar su suficiencia y cumplir con la
pensión mínima legalmente prevista en cada caso.
En cuanto a las pensiones contributivas de viudedad, representan en torno
a un 24% del total de las pensiones (algo más de 2 millones de pensionistas),
con un marcado carácter femenino. Y es que de los 2.352.401 de pensionistas
de viudedad, en torno a 196.319 eran hombres frente a los 2.156.071 de
pensionistas de viudedad mujeres (un 91.65%). Repárese cómo, en este caso,
los resultados se invierten respecto de los analizados con ocasión de la pensión
de jubilación, de forma absolutamente previsible dado que son las mujeres las
que perciben mayoritariamente este tipo de pensiones derivadas y no propias,
esto es, generadas por el cónyuge y cuyo importe es, además, superior al de las
pensiones de viudedad cobradas por los hombres. Tan es así que se habla de
“brecha de género en pensiones invertida” (MOLINA NAVARRETE, 2020, p. 16).
El importe medio de las pensiones de viudedad también requiere explicación.
Y es que en el caso del importe medio de las mujeres ronda los 800.08 euros/mes,
en tanto que, en el caso de los hombres, apenas supera los 548.27 euros/mes.
Esta diferencia (de en torno a un 32%) es consecuencia directa del recordatorio
previo: al tratarse de una pensión derivada y no generada por derecho propio, son
las bases de cotización/pensión del cónyuge o asimilado fallecido las que sirven
de base para este cálculo. Con todo, esta brecha repercute en un 8% de hombres
viudos que, en su mayoría, compatibilizan el percibo de esta pensión con el de
la de jubilación contributiva generada por derecho propio, hecho en absoluto
mayoritario si hablamos de viudas, bien sea porque no han generado derecho a
la pensión de jubilación contributiva y han de recurrir al nivel no contributivo de
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
23
GRAU PINEDA, Carmen. La brecha de género en las pensiones en españa
protección (infra 4.), porque lo han hecho de forma insuficiente y, no alcanzando
la cuantía mínima, precisan de complemento a mínimos (infra 3.2.).
Las pensiones de viudedad presentan un protagonismo específico en el
debate sobre la modernización del sistema de pensiones español y ello desde los
más diversos puntos de vista, pero, principalmente, respecto de lo miserable de
su protección (bajísima intensidad cuantitativa por su carácter cuasi-universal),
pese al significativo coste que tienen en términos de sostenibilidad financiera.
En las últimas modificaciones de la pensión no se han tenido en cuenta los
efectos de la incorporación masiva de la mujer al mercado de trabajo descrita en
las páginas anteriores y se continua sin acometer las necesarias modificaciones
“quizás por temor a la impopularidad social que este hecho causaría, dado
que muchos ciudadanos entienden que se trata de un derecho inherente a las
mujeres que no han trabajado, sin darse cuenta de que el patrón a valorar se ha
modificado” (BLÁZQUEZ AGUDO, 2017, p. 168).
Todo ello no supone sino un obstáculo a la urgente necesidad de plantear
opciones como la de considerarla incompatible con la pensión de jubilación y/o
con el salario (bajo el argumento de no justificarse la necesidad derivada en el
nivel contributivo de protección) o la de ensayar fórmulas que nos llegan desde
países de nuestro entorno comparado como la transferencia de cotizaciones
entre cónyuges. Este mecanismo funciona como una suerte de traspaso de
cuotas desde el consorte trabajador al cónyuge que no realiza actividad laboral
externa por dedicarse al cuidado intrafamiliar, lo que lleva a este último a
adquirir las prestaciones de vejez por derecho propio y no derivado, siguiendo el
modelo alemán o sueco (BALLESTER PASTOR, 2011, p. 109). De esta forma, no
sólo se reparte el importe de las pensiones, sino que los periodos de cotización
les sirven a ambos cónyuges para cubrir el periodo de cotización general que se
exige para tener derecho a las distintas pensiones de jubilación.
En suma, todo parece apuntar a que será preciso esperar no solo a que
la incorporación femenina al mercado de trabajo alcance mayores cotas que las
actuales, sino que se produzca de forma natural la transición entre generaciones
de mujeres, para proceder a tales cambios, necesarios desde una óptica de
mantenimiento estricto del propio sistema y coherencia con sus principios
basilares (GRAU PINEDA, 2020b, p. 48).
3.2 El Complemento a Mínimos También es Cosa de Mujeres
El complemento a mínimos es una cantidad complementaria que se añade
al importe de la pensión, en su modalidad contributiva, cuando no alcance el
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
24
GRAU PINEDA, Carmen. La brecha de género en las pensiones en españa
mínimo fijado legalmente y que se justifica por el mandato constitucional de la
suficiencia de las pensiones (ex art. 41 Constitución Española –CE–).
Los requisitos para percibir un complemento a mínimos son tener
reconocida una pensión cuya cuantía no alcance la cantidad mínima que se
establece anualmente para cada caso; no percibir rendimientos del trabajo, del
capital o de cualquier otra fuente y, en caso de percibirlos, que no excedan de
la cuantía que anualmente establezca la correspondiente Ley de Presupuestos
Generales del Estado; y residir en territorio español, sin perjuicio de lo que al
respecto establezca la normativa internacional aplicable.
Estos complementos no tienen carácter consolidable y se revisan
anualmente, de tal suerte que su percibo se mantiene mientras se cumplan
los requisitos que dan derecho a él. Si el pensionista recibe otras rentas o la
pensión sube –por revalorizaciones o porque se le han reconocido al interesado
nuevas prestaciones–, el complemento a mínimos sería “absorbido” por esas
cuantías hasta llegar a eliminarse si la pensión sube por encima del mínimo
legal previsto y que, para el año 2022, oscila, con carácter general y salvo
contadas excepciones, entre los 7.000 y los 18.000 euros/año según los distintos
supuestos (ASÍ, 2022).
Según los datos oficiales, las mujeres son, además, las principales
beneficiarias de estos complementos que pretenden garantizar el percibo de
la pensión mínima garantizada (ESPAÑA, 2022d). De los casi 10 millones de
pensiones en vigor, en torno a 2.200.000 requiere de este complemento a
mínimos, siendo casi 1.500.000 de pensiones complementadas, pensiones de
mujeres, lo que supone un 66.4%.
4 LA FEMINIZACIÓN DE LAS PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS
Interesa comenzar este epígrafe por recordar que es el art. 41 CE el
que, en referencia a la Seguridad Social, establece que los poderes públicos
mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos,
que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones
de necesidad, especialmente en caso de desempleo. De modo y manera que, en
la actualidad, la acción protectora del sistema de Seguridad Social español se
articula partiendo de la premisa básica de que todos los ciudadanos accede a la
protección social dispensada por el sistema de Seguridad Social si bien a través de
una doble modalidad de protección con diferente intensidad protectora: por una
parte, el sistema de prestaciones económicas en el que se integra la modalidad
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
25
GRAU PINEDA, Carmen. La brecha de género en las pensiones en españa
contributiva, en la que se ofrecen rentas de sustitución de los salarios percibidos
en activo (proporcionalidad entre salario-cotización y prestación) y, por otra, la
modalidad no contributiva, dirigida a proporcionar rentas de compensación de
las necesidades básicas en favor de aquellas personas que, encontrándose en
situación de necesidad, no cumplen con los exigentes requisitos para acceder a
la esfera contributiva.
Por lo que se refiere en concreto a las prestaciones no contributivas,
el género ha sido, desde su instauración en los años 90 del pasado siglo, un
elemento definidor de los pensionistas no contributivos, siendo el femenino el
principal colectivo beneficiario de tales pensiones. Como viene ocurriendo en
las casi tres décadas de abono de estas pensiones, las mujeres constituyen el
64.2% de los perceptores del total de pensiones no contributivas (2021) y, de
tratarse de pensiones por jubilación no contributivas, ese porcentaje se eleva
hasta el 73.8% (ESPAÑA, 2022e).
Tal y como acertadamente se ha puesto de manifiesto
tales porcentajes muestran el peaje que las mujeres han tenido que pagar por
su papel en una sociedad masculinizada, que les ha impedido, bien haberse
integrado en el sistema, bien no haber obtenido un número de cotizaciones
suficientes para el acceso a la protección que proporciona el sistema de
Seguridad Social (RON LATAS; LOUSADA AROCHENA, 2018, p. 108).
Y precisamente este tipo de razones y no otras son las que debería
considerar el legislador a la hora de llevar a cabo reformas en la materia. Al
momento de aprobarse la Ley 26/1990, de 20 de diciembre, de prestaciones
no contributivas de la Seguridad Social, la concepción legislativa del momento
estaba anclada en un concepto formal de la igualdad –no material– que se ha
mantenido hasta su regulación actual en la Ley General de la Seguridad Social6
(TRLGSS). Pero, treinta años después parece tiempo más que razonable para
avanzar en la senda marcada por un concepto material de la igualdad que,
sobre la base de las estadísticas y estudios especializados al respecto, incorpore
medidas ya no neutras sino promocionales, preventivas y reparadoras como se
defiende desde el inicio de esta aportación. En definitiva, integrar la perspectiva
de género también en las pensiones no contributivas, territorio de vulnerabilidad
femenina por antonomasia.
6
Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de
la Ley General de la Seguridad Social en BOE de 31.10.2015, n.º 261. Disponible en: <https://
www.boe.es/buscar/pdf/2015/BOE-A-2015-11724-consolidado.pdf>.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
26
GRAU PINEDA, Carmen. La brecha de género en las pensiones en españa
Dicho esto, interesa recordar que entre los requisitos de acceso a este nivel
de protección –junto a la edad o la residencia– tiene un especial protagonismo
la carencia de ingresos suficientes, lo que ocurre cuando las rentas o ingresos
personales de que se disponga, en cómputo anual, son inferiores a 5.899,60
euros anuales (2022). Existen reglas especiales para el caso de convivencia
con familiares –en función del grado de parentesco y atendiendo a una escala
económica– y la cuantía individual de la pensión se establece en función del
número de beneficiarios de pensión no contributiva integrados en la misma
unidad económica de convivencia, de los ingresos personales y/o los de las
personas que integran la unidad económica, no pudiendo ser inferior dicha
cuantía a 1.474,90 € anuales, que se corresponde con el 25 % del importe
íntegro para el año 2022.
Repárese en lo exiguo de las cantidades anticipadas y en la situación
de vulnerabilidad económica que supone el colectivo al que dicha protección
se dirige, colectivo feminizado de forma mayoritaria y una evidencia más de la
feminización de la pobreza y el papel que las pensiones públicas están llamadas
a jugar en su superación y, lo que es más importante si cabe, en su prevención.
5 ALGUNOS DE LOS EXPERIMENTOS IMPLEMENTADOS PARA SUPERAR
LA BRECHA DE GÉNERO EN LAS PENSIONES
Avanzado todo lo anterior, es oportuno señalar como entre todas
las medidas impulsada por el legislador con el objetivo de reducir la brecha
pensional, es posible distinguir entre las que tratar de conseguir dicho propósito
de forma directa –como el complemento para reducir la brecha de género– y las
que lo intentan de forma indirecta –como la nueva regulación de los permisos
por nacimiento y cuidado de menor–.
Tratándose de mecanismos que comparten el mismo objetivo, son
diferentes en cuanto a la estrategia que las sustenta. Las primeras, como ya
ocurriera con las ficciones en la cotización como medida estrella durante varias
décadas de escasos avances, pretende incidir en el cálculo de las pensiones,
bien sea en el proceso bien en la cuantía final resultante. Las segundas, como
ha venido ocurriendo con las excedencias y derechos de ausencia en general, lo
que pretenden es fomentar la utilización masculina de los mismos en ese nuevo
proceso que persigue la deconstrucción de la feminización de los cuidados.
En ambos casos, suponen, por tanto, productos evolucionados,
genéticamente mejorados que pretenden superar los déficits y disfunciones
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
27
GRAU PINEDA, Carmen. La brecha de género en las pensiones en españa
constatados tanto en las ficciones en la cotización como en la regulación de las
excedencias que no han obtenido resultados destacados (GRAU PINEDA, 2020a).
Ahora, tanto con la nueva regulación de los permisos por nacimiento y cuidado
de menor como con el nuevo complemento para reducir la brecha pensional se
elevan las expectativas y se intenta dar un paso más allá de los dados hasta el
momento en una coyuntura espacio-temporal que parece favorable a los vientos
de cambio.
Respecto de los primeros, los permisos por nacimiento y cuidado de
menor, ahora, y con ocasión del cambio de tendencia tanto europeo como
nacional en las políticas igualitarias, se persigue actuar en el ámbito de la
corresponsabilidad en la asunción de las labores de cuidado de tal modo y
manera que los hombres también las asuman y las mujeres no vean mermados
sus derechos pensionísticos como consecuencia del abandono laboral. Se
parte de la premisa básica de que la implicación de ambos progenitores en el
cuidado de los hijos y de las hijas es un factor clave tanto para mejorar el nivel
de bienestar infantil como para lograr una mayor igualdad de oportunidades
entre mujeres y hombres. Y es que sólo en la medida en que se promueva la
participación de los hombres en la asunción de las tareas de cuidados en un
nivel similar al de las mujeres se podrá mejorar la igualdad de género y hablar
de corresponsabilidad verdadera.
Hace apenas una década, las reivindicaciones en favor de la
corresponsabilidad en los cuidados intrafamiliares se hacía depender de
la individualización de su titularidad (CABEZA PEREIRO, 2010; LOUSADA
AROCHENA, 2011). Pues bien, los progresos experimentados en los últimos años
en la formulación de la titularidad de los derechos parentales son innegables
y han pretendido, en la línea demandada diez años atrás, avanzar hacia la
corresponsabilidad efectiva y apostar por la individualización de los derechos
de conciliación, poniendo especial énfasis en la presencia e implicación del otro
progenitor (GRAU PINEDA, 2020a, p. 100).
Por obra del Real Decreto-Ley 6/2019, de 1 de marzo, de medidas
urgentes para garantía de la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres
y hombres en el empleo y la ocupación y desde el 1 de enero de 2021 se iguala, por
primera vez en nuestra historia, el permiso por nacimiento y cuidado del menor
para ambos progenitores que podrán disfrutar de 16 semanas de prestación. La
finalidad: promover la corresponsabilidad y evitar efecto expulsión de mercado
de trabajo que tienen los cuidados intrafamiliares respecto de las mujeres a
través de la deconstrucción de la feminización de los mismos. El resultado: la casi
inmediata equiparación cuantitativa respecto de las solicitudes presentadas.
Los datos en este sentido, son contundentes y ponen de manifiesto cómo
la articulación de prestaciones equiparadas, individuales e intransferibles está
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
28
GRAU PINEDA, Carmen. La brecha de género en las pensiones en españa
teniendo los efectos perseguidos. Según datos oficiales (ESPAÑA, 2022f), entre
enero y junio de año 2022, de un total de 236.112 solicitudes, 112.259 los fueron
al primer progenitor y 123.853 al segundo. A cierre del año 2021 (ESPAÑA,
2022g), fueron un total de 472.015 solicitudes, de las que 224.713 fueron al
primer progenitor y 247.302 al segundo. En definitiva, la tendencia creciente y
equitativa es incontestable y pone de manifiesto el estímulo que han supuesto
las reformas implementadas en este sentido.
En cuanto a lo segundo, al nuevo complemento para la reducción de la
brecha de género en las pensiones, conviene recordar siquiera brevemente que
fue la Ley 48/2015, de presupuestos generales del Estado para 2016 la que
añadió un art. 50 bis a la LGSS de 1994 que pasaría a ser el art. 60 del TRLGSS
de 2015 con el objetivo confeso de compensar a las mujeres “por su aportación
demográfica a la Seguridad Social”. Este error inicial, este pecado original
supuso, como acertadamente se ha señalado que “la configuración jurídica del
complemento tenía visos de muerte por cuanto se apartaba claramente de una
fina línea de delimitación de las acciones positivas para su correcta adecuación
al Derecho de la UE” (RAMOS QUINTANA, 2021, p. 3) y que, en consecuencia
mereciera el reproche jurídico del Alto Tribunal de Justicia de la Unión Europea7.
El legislador español ha reconstruido la fisonomía de este complemento
a través del Real Decreto-Ley 3/2021, de 2 de febrero, por el que se adoptan
medidas para la reducción de la brecha de género y otras materias en los ámbitos
de la Seguridad Social y económico que ha venido a introducir una nueva
redefinición del complemento en cuestión, algo que se valora como “oportunidad
de convertirlo en un instrumento eficaz en la reducción de la brecha de género
en las pensiones” (Exposición de motivos, apartado I, párrafo tercero).
En su nueva formulación, este complemento no solo afina su denominación,
sino que se plantea el doble objetivo de, al mismo tiempo que se constituye
como una medida de acción positiva –cuya temporalización le permite pervivir
hasta que la brecha de género en las pensiones se reduzca por debajo del 5%–,
prevé su extensión a aquellos hombres que acrediten haber sufrido un perjuicio
en su carrera de cotización como consecuencia de haber tenido o adoptado un
hijo/hijos y haberse dedicado a su cuidado.
Este nuevo complemento tiene naturaleza contributiva y ya no supone
un porcentaje a incrementar sino la adición de una cuantía fijada en la Ley de
presupuestos generales del Estado de cada año, siendo de 28 euros/mes para
7
En el conocido Asunto WA versus Instituto Nacional de la Seguridad Social, C-450/18, resultado
de la cuestión prejudicial planteada por el Juzgado Número 3 de Girona, mediante auto de 21
de junio de 2018 (con posterior interposición de otra cuestión prejudicial sobre el mismo asunto
por parte de la Sala de lo Social del TSJ de Las Palmas de Gran Canaria, mediante Auto de
fecha de 7 de diciembre de 2018, dictado en recurso de suplicación 850/2018), el TJUE dictó
su sentencia de 12 de diciembre de 2019.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
29
GRAU PINEDA, Carmen. La brecha de género en las pensiones en españa
el ejercicio 2022 (LPGE 22/2021) sobre la cuantía final de la pensión resultante.
Será satisfecho en catorce pagas, junto con la pensión que determine el derecho
al mismo y está limitado a cuatro veces el importe fijado por hijo/a. (MONEREO
PEREZ; RODRIGUEZ INIESTA, 2022, p. 5 y ss.). Según datos oficiales (ESPAÑA,
2022g), a fecha julio 2022, se cuenta con 282.391 complementos por brecha de
género, de los que 263.431 incrementan la cuantía de pensiones de mujeres,
destacando el número de solicitantes que lo hacen por 2 hijos (127.866).
6 ALGUNAS CONCLUSIONES FINALES
En definitiva, y por ir concluyendo estas páginas, la brecha pensional
es incontestable. Son menos los negacionistas en este ámbito que en otros
del espectro feminista, probablemente, por la contundencia con que los datos
oficiales reflejan lo lejos que se está aún de alcanzar una igualdad plena, real y efectiva
entre mujeres y hombres en nuestro sistema de Seguridad Social y, particularmente, en
nuestro sistema de pensiones, fiel reflejo de las desigualdades por razón de género
existentes en el mercado de trabajo.
Siendo cierto que se han producido relevantes intentos para corregir
la brecha de género, adoptándose distintas medidas de acción positiva, no lo es
menos la falta de eficacia de algunas de las medidas ensayadas y lo mucho
que queda por hacer en este sentido. Y, en consecuencia, apostar en favor de
medidas compensadoras de las diferencias evidenciadas, promocionadoras
de la remoción de obstáculos que, además, no terminen por generar nuevas
discriminaciones como ha ocurrido con el maltrecho complemento por
maternidad (actual complemento para la reducción de la brecha de género en
las pensiones) será crucial en los años venideros.
En suma, la mitad de la población mundial no está dispuesta a perpetuar
los sesgos de género que históricamente nos han perjudicado y solo cabe
caminar hacia adelante, progresar y que las crisis, sean del tipo que sean, no
sigan superándose a base de retroceder en materia de igualdad. Las mujeres no
estamos dispuestas a permanecer calladas ante los retrocesos que se anuncian
cada vez que se presentan problemas económicos y es del todo preciso repensar
tanto el modelo económico y productivo como el sistema público de protección
social, máxime en lo referido a la pensión contributiva de jubilación, que relega
y perjudica a las mujeres en su actual concepción.
Este es el gran reto que deben enfrentar las generaciones presentes de
mujeres y hombres. Superar la desigualdad de género cuyo máximo exponente
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
30
GRAU PINEDA, Carmen. La brecha de género en las pensiones en españa
de las brechas laborales, sea cual sea el adjetivo calificativo que las acompañe,
ha de constituirse en un elemento transformador, en un reto de futuro.
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Submissão em: 17 de novembro de 2022
Último Parecer favorável em: 12 de dezembro de 2022
Como citar este artigo científico
GRAU PINEDA, Carmen. La brecha de género en las pensiones en españa:
estado de la cuestión. In: Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica,
Montes Claros, Ed. Associação de Letras Jurídicas de Montes Claros, v. 3, n.
3, p. 18-33, set.-dez. 2022.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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ALGUNOS COMENTARIOS SOBRE EL ARBITRAJE COMERCIAL
INTERNACIONAL EN VENEZUELA
CLAUDIA MADRID MARTÍNEZ1
I NOTAS INTRODUCTORIAS: EL ARBITRAJE EN VENEZUELA
E
l primer reconocimiento constitucional del arbitraje en Venezuela
se verificó en 1830. En efecto, mediante una norma que se repitió en
la Constitución de 1857, la Constitución de 1830 dispuso que “los
venezolanos tienen la libertad de terminar sus diferencias por árbitros, aunque
estén iniciados los pleitos [...] con tal que se observen las formalidades legales”
(art. 190). Ese reconocimiento constitucional terminó en la Constitución de
1858, la cual inició un silencio que se mantuvo hasta la Constitución de 1961
y que fue roto por la de Constitución de 19992, a poco más de un año de la
promulgación de la Ley de Arbitraje Comercial en 1998.
La Constitución vigente empieza por entender que los “medios alternativos
de justicia” forman parte del sistema de justicia (art. 253) y, luego, da la orden al
legislador de promover el arbitraje, la conciliación, la mediación y cualesquiera
otros medios alternativos para la solución de conflictos (art. 258). Al respecto, la
Sala Constitucional ha entendido que los árbitros pertenecen al sistema judicial,
son órganos jurisdiccionales, sin que ello signifique que esta forma de ejercicio
de la jurisdicción esté supeditada a la jurisdicción ejercida por el poder judicial,
1
2
Doctora en Ciencias Mención Derecho; Magister Scientiarum en Derecho Internacional Privado
y Comparado y Abogado de la Universidad Central de Venezuela (UCV); Postdoctoral researcher
becada por la Fundación Alexander von Humboldt en la Universidad de Colonia (2012-2014);
Profesora Titular en la UCV y en la Universidad Católica Andrés Bello (UCAB); Profesora en
la Universidad Autónoma Latinoamericana; parte del Grupo de Investigaciones Globalización
y Derecho Privado (GLOPRI); Profesora de Derecho Internacional Privado y Contratación
Internacional en la Universidad de Antioquia. Correo electrónico: ccmm26@hotmail.com
Gaceta Oficial n. 36.860, 30 de diciembre de 1999.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
34
MADRID MARTÍNEZ, Claudia. Algunos comentarios sobre el arbitraje comercial internacional...
por lo que a pesar de su naturaleza jurisdiccional estos Tribunales actúan fuera
del poder judicial, sin que sean inferiores a los jueces de primera o segunda
instancia del poder judicial3.
Para justificar la orden de promover el arbitraje contenida en el artículo
258 de la Constitución, en una decisión de 8 de febrero de 2002, la Sala Político-Administrativa de nuestro Alto Tribunal, afirmó que la excesiva litigiosidad, la
ritualidad de los procesos, la multiplicidad de competencias de los Tribunales
y el reducido número de los juzgados en relación con las causas sometidas a
su consideración, entre otros motivos, han ocasionado retardos considerables
en la administración de justicia por parte del Estado, lo cual, a su vez, ha
ocasionado un gran desinterés por poner en marcha la actividad jurisdiccional
para restablecer el orden jurídico infringido. Por ello, se reconoce la necesidad
de establecer medios alternativos de resolución de controversias, entre ellos el
arbitraje, institución que permite a los particulares resolver sus controversias
mediante un procedimiento más sencillo y expedito, con la intervención de
terceros ajenos e imparciales, llamados árbitros, a quienes el Estado atribuye la
facultad de juzgar4.
No obstante, llegar a semejante conclusión supuso recorrer un largo
camino, en ocasiones tortuoso. Así, aunque el arbitraje ha encontrado acogida
legal en Venezuela desde el Código de Procedimiento Civil de 1897, solo fue
con la reforma del Código en 19865, que se reconoció el carácter vinculante del
acuerdo arbitral6, de manera que ya no se admitía escapar unilateralmente a su
cumplimiento. En efecto, en la exposición de motivos del Código puede leerse
que el acuerdo arbitral, como cualquier otra obligación de conformidad con el
artículo 1.264 del Código Civil venezolano, debe cumplirse tal como ha sido
contraído7.
3
4
5
6
7
Tribunal Supremo de Justicia / Sala Constitucional, sentencia n.º 1139, 5 de octubre de 2000
(Héctor Luis Quintero Toledo en amparo constitucional contra la sentencia del Juzgado Superior
Cuarto en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana
de Caracas de 23 de mayo de 2000), en: <http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/
Octubre/1139-051000-00-2084%20.htm>.
Tribunal Supremo de Justicia, Sala Político-Administrativa, sentencia n.º 082, 8 de febrero de
2002, (Honover P.G.N. Compressor, C.A. c. Consorcio Cosacovenca), en: <http://historico.tsj.
gob.ve/decisiones/scc/febrero/RC-0082-080202-00423-00532.HTM >.
Gaceta Oficial, n.º 3.694, extraordinario, 22 de enero de 1986. Reformado y publicado en Gaceta
Oficial n.º 4.196 Extraordinario, 2 de agosto de 1990.
El artículo 504 del Código de 1916, disponía que, si una de las partes se negaba a cumplir su
compromiso de someterse a arbitraje, el procedimiento arbitral simplemente cesaba o no se
iniciaba, según el caso.
Exposición de Motivos: “En nuestro país, la institución del arbitraje no había encontrado una
franca recepción por la inocuidad de la cláusula compromisoria, la cual no tiene sanción legal
alguna para el caso de su incumplimiento [...] ni procesal ni sustantiva, contra la parte que
desconoce la cláusula compromisoria, y que por tanto se coloca en situación de incumplimiento
del respectivo convenio, violándose con ello la norma del artículo 1.264 del Código Civil, en la
que se estipula que las obligaciones deben cumplirse exactamente como han sido contraídas,
siendo el deudor responsable de daños y perjuicios en caso de contravención”.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
35
MADRID MARTÍNEZ, Claudia. Algunos comentarios sobre el arbitraje comercial internacional...
Sin embargo, el Código conservó algunas normas cuestionables, que
mantienen al arbitraje anclado a esquemas procesales. Es el caso del recurso
de apelación que, establecido en el artículo 611, procede contra la decisión del
Tribunal que se pronuncia sobre la impugnación del acuerdo por una de las
partes y que, en la práctica, fue acertadamente sustituido por el recurso de
regulación de la jurisdicción8.
Tal como adelantamos, la Ley de Arbitraje Comercial se promulgó en
1998, y se reconoce fundamentada en la Ley Modelo de UNCITRAL –tal como los
demás países latinoamericanos– y en las entonces vigentes normas colombianas
sobre arbitraje (RODNER, 2000, p. 6 ss., especialmente p. 6-7). Así, nuestro
legislador tomó en cuenta las disposiciones fundamentales de la Ley Modelo
en algunos puntos y se separó de ella en otros. Quizá uno de los vacíos que
se plantearon en primer término tuvo que ver, precisamente, con el arbitraje
internacional. A este punto volveremos infra.
Lo que sí es necesario reconocer, desde ahora, es que la Ley significó
un gran avance en materia arbitral para el sistema venezolano. En tal sentido,
lo primero que habría que referir es la unificación de las nociones de cláusula
arbitral y compromiso, muy bien diferenciadas en el Código de Procedimiento
Civil9, y ahora arropadas bajo la expresión acuerdo arbitral, y el reconocimiento
de sus efectos, en el sentido de entenderlo como exclusivo y excluyente de la
jurisdicción ordinaria, en los términos del artículo 5 de la Ley.
Por otra parte, la Ley de Arbitraje establece un criterio de arbitrabilidad mucho
más claro que el manejado por el artículo 608 del Código de Procedimiento Civil10,
8
Así ocurrió en el caso PepsiCola. Ver: Corte Suprema de Justicia, Sala Político-Administrativa,
sentencia n.º 605, 9 de octubre de 1997. El texto de la sentencia y un comentario pueden verse
en: Hernández-Bretón, Eugenio, “Lo que dijo y no dijo la sentencia Pepsi Cola”, Revista de la
Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Universidad Central de Venezuela, 1998, n.º 109, p.
141 ss.
9
En el marco de nuestro Código de Procedimiento Civil vigente, al diferenciarse claramente dos
situaciones en las cuales las partes pueden someter sus asuntos a la decisión de un Tribunal
arbitral, se da cabida a esta distinción. En este sentido, si las partes se encuentran en juicio, el
compromiso se formalizará en el expediente de la causa y en él expresarán las partes aquellos
asuntos que deseen someter a arbitraje, si no constaren ya en juicio, además del número y
nombre de los árbitros, su carácter y las facultades que les confieren y lo que se acuerde en
relación con el procedimiento. La otra situación es que las partes no estuvieren en juicio, caso
en el cual han de establecer su compromiso en un documento auténtico, en el cual expresarán
las circunstancias antes mencionadas (art. 608 CPC). (Ver: RENGEL ROMBERG, 1999, p. 15
ss., especialmente p. 43).
10
Art. 608, encabezamiento: “Las controversias pueden comprometerse en uno o más árbitros
en número impar, antes o durante el juicio, con tal de que no sean cuestiones sobre estado,
sobre divorcio o separación de los cónyuges, ni sobre los demás asuntos en los cuales no cabe
transacción”.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
36
MADRID MARTÍNEZ, Claudia. Algunos comentarios sobre el arbitraje comercial internacional...
tanto desde el punto de vista objetivo, en el artículo 311, como desde el punto
de vista subjetivo en el artículo 4 al referirse al arbitraje con entes del Estado12.
Además, la Ley dispone de manera expresa los principios de Kompetenz-Kompetenz y de separabilidad del acuerdo, en los artículos 7 y 2513, ninguno de
ellos presente en el Código de Procedimiento Civil.
Por otra parte, la Ley dio un impuso importantísimo al arbitraje
institucional, al establecer normas para la creación de centros de arbitraje y
otorgar esa facultad creadora a las cámaras de comercio, a las universidades y a
demás instituciones afines. Como resultado de ello, tanto el Centro de Arbitraje
de la Cámara de Comercio de Caracas14 –creado en 1998– como el Centro
Empresarial de Conciliación y Arbitraje, CEDCA15 –creado en 2001– han jugado
un rol fundamental en el desarrollo del arbitraje en Venezuela.
Otra cuestión para destacar tiene que ver con el establecimiento de un
procedimiento bastante flexible. Cuando se observan algunas regulaciones en
Derecho comparado latinoamericano, se nota cierto apego a normas procesales.
Así ocurre, por ejemplo, en el caso del Estatuto de Arbitraje Nacional y Arbitraje
11
Art. 3. “Podrán someterse a arbitraje las controversias susceptibles de transacción que surjan
entre personas capaces de transigir.
Quedan exceptuadas las controversias:
a) Que sean contrarias al orden público o versen sobre delitos o faltas, salvo sobre la cuantía de
la responsabilidad civil, en tanto ésta no hubiere sido fijada por sentencia definitivamente firme;
b) Directamente concernientes a las atribuciones o funciones de imperio del Estado o de
personas o entes de derecho público;
c) Que versan sobre el estado o la capacidad civil de las personas;
d) Relativas a bienes o derechos de incapaces, sin previa autorización judicial; y
e) Sobre las que haya recaído sentencia definitivamente firme, salvo las consecuencias
patrimoniales que surjan de su ejecución en cuanto conciernan exclusivamente a las partes del
proceso y no hayan sido determinadas por sentencia definitivamente firme”.
12
Art. 4: “Cuando en un acuerdo de arbitraje al menos una de las partes sea una sociedad en la
cual la República, los Estados, los Municipios y los Institutos Autónomos tengan participación
igual o superior al cincuenta por ciento (50%) del capital social, o una sociedad en la cual las
personas anteriormente citadas tengan participación igual o superior al cincuenta por ciento
(50%) del capital social, se requerirá para su validez de la aprobación de todos los miembros
de la Junta Directiva de dicha empresa y la autorización por escrito del ministro de tutela. El
acuerdo de arbitraje especificará el tipo de arbitraje y el número de árbitros, el cual en ningún
caso será menor de tres (3)”.
13
Art. 7: “El tribunal arbitral está facultado para decidir acerca de su propia competencia, incluso
sobre las excepciones relativas a la existencia o a la validez del acuerdo de arbitraje. A ese
efecto el acuerdo de arbitraje que forme parte de un contrato se considerará como un acuerdo
independiente de las demás estipulaciones del mismo. La decisión del tribunal arbitral de que
el contrato es nulo no conlleva la nulidad del acuerdo de arbitraje”.
Art. 25. “El tribunal arbitral estará facultado para decidir sobre su propia competencia, incluso
sobre las excepciones relativas a la existencia o a la validez del acuerdo de arbitraje. La excepción
de incompetencia del tribunal arbitral deberá ser presentada dentro de los cinco (5) días hábiles
siguientes a la primera audiencia de trámite.
Las partes no se verán impedidas de oponer la excepción por el hecho de que hayan designado
a un árbitro o participado en su designación. El tribunal arbitral podrá, en cualquiera de los
casos, conocer una excepción presentada fuera del lapso si considera justificada la demora”.
14
<https://arbitrajeccc.org/>.
15
<https://cedca.org.ve/>.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
37
MADRID MARTÍNEZ, Claudia. Algunos comentarios sobre el arbitraje comercial internacional...
Internacional de Colombia16, en cuyo procedimiento se puede observar cierto
reflejo del proceso ordinario regulado en el Código General del Proceso17. La
Ley venezolana, en cambio, asume gran flexibilidad en el proceso arbitral, hay
gran respeto a la voluntad de las partes en su diseño y esa libertad se refleja, de
alguna manera, en el contenido de los reglamentos de los centros de arbitraje
en Venezuela.
Dentro de esta flexibilidad, se reconoce el poder cautelar del árbitro,
quien, aunque requiere auxilio judicial para su ejecución, puede decretar tales
medidas (art. 26) y además se permitió que, por su propia voluntad, las partes
puedan prescindir de la motivación del laudo (art. 30). Esto último sí dio lugar
a muchas discusiones entre la doctrina y hay todavía quien sostiene que esta
norma es inconstitucional puesto que la motivación es un Derecho humano y
se alega la imposibilidad de controlar el laudo cuando no hay motivación (ver
discusiones en: DOMÍNGUEZ GUILLÉN, 2016, p. 229 ss.). Cuestión esta última
con la que no estamos de acuerdo pues el expediente arbitral serviría para
controlar posibles vicios.
La Ley establece el recurso de nulidad como el único medio del control
del laudo dictado en Venezuela y, aunque no se pronuncia sobre la posibilidad
de renunciar a él, la doctrina, con alguna excepción (BORJAS, 1973, p. 85), ha
afirmado que ha de atenderse a la voluntad de las partes, al menos respecto
de las causales susceptibles de disposición (MEZGRAVIS; CARRILLO; SAGHI,
2013, p. 503 ss., especialmente p. 513). El Código de Procedimiento Civil
establecía unas normas sobre nulidad con causales muy genéricas, mientras
que la Ley establece causales taxativas, el tiempo para la interposición del
recurso y la autoridad competente para conocer de él (arts. 43 a 47). La Ley,
además, refiere solo dos posibilidades de control del laudo, en función del lugar
en el que haya sido dictado, de manera que si el laudo fue dictado en Venezuela
contra el procedería el recurso de nulidad; si, en cambio, el laudo fue dictado en
el extranjero, entonces deberá ser objeto de reconocimiento y ejecución. A esto
último volveremos más adelante.
Paralelamente a este desarrollo interno, Venezuela es parte de los más
importantes tratados en materia de arbitraje comercial internacional. Destacan,
en particular, la Convención de las Naciones Unidas sobre Reconocimiento y
Ejecución de Sentencias Arbitrales Extranjeras (Convención de Nueva York)18 y la
Convención Interamericana sobre Arbitraje Comercial Internacional (Convención
Ley 1563 de 2012 (julio 12), por medio de la cual se expide el Estatuto de Arbitraje Nacional e
Internacional y se dictan otras disposiciones, Diario Oficial n.º 48.489, 12 de julio de 2012.
17
Ley 1562 de 2012 (julio 12), por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se
dictan otras disposiciones, Diario Oficial n.º 48.489, 12 de julio de 2012.
18
Nueva York, 1958. Publicada en Gaceta Oficial n.º 4.832 Extraordinario, 29 de diciembre de
1994.
16
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38
MADRID MARTÍNEZ, Claudia. Algunos comentarios sobre el arbitraje comercial internacional...
de Panamá)19. A estas dos convenciones especiales hemos de añadir el Acuerdo
Boliviano sobre Ejecución de Actos Extranjeros20 y la Convención Interamericana
sobre Eficacia Extraterritorial de las Sentencias y Laudos Arbitrales Extranjeros
(Convención de Montevideo)21.
II LA LEY DE ARBITRAJE COMERCIAL: ¿ACEPTACIÓN DEL MONISMO?
Como hemos afirmado antes, la Ley de Arbitraje Comercial no se refiere
expresamente al arbitraje comercial internacional. Sin embargo, cuando el
primer Proyecto se presentó al entonces Congreso de la República, contenía
normas relativas al arbitraje comercial internacional. De hecho, en su artículo
2, el citado proyecto incorporaba la definición de arbitraje internacional en los
términos del artículo 1.3 de la Ley Modelo y en su Exposición de Motivos reconocía
expresamente que, “el objetivo de esta Ley es establecer normas sobre arbitraje
comercial, tanto nacional como internacional [...] es crear condiciones que den
seguridad jurídica a los inversionistas nacionales y extranjeros”. Incluso, este
texto reconocía como uno de sus objetivos “abrir para Venezuela la oportunidad
de ser foro de arbitrajes internacionales [...], por la vía de la adopción de reglas
de arbitraje comercial internacional”22.
Luego, por sugerencia de la Comisión Permanente de Economía de la
Cámara de Diputados, el entonces Congreso de la República decidió eliminar
el artículo 2 del Proyecto, en el entendido que tal eliminación no afectaba el
espíritu de la Ley (SÁNQUIZ PALENCIA, 2005, p. 53). Sin embargo, este
silencio constituyó un punto de separación de la Ley venezolana respecto de
la Ley Modelo, y provocó que muchos autores, luego de promulgada la Ley, se
preguntaran si esta regulaba el arbitraje internacional o, por el contrario, este
instrumento se limitaba a la reglamentación del arbitraje interno.
Al respecto James Otis Rodner, quien fue proyectista de la Ley, afirmó
que la Ley de Arbitraje Comercial se aplicaría a los arbitrajes llevados a cabo en
Venezuela, fueran internos o internacionales, siendo irrelevante, a tales efectos,
el lugar del domicilio de las partes o el lugar de ejecución del contrato (RODNER,
2000, p. 7). Sánquiz llegó a una conclusión semejante a partir del hecho de que
la Ley no excluyó expresamente el arbitraje internacional, además recordó que
19
Primera Conferencia Especializada Interamericana de Derecho Internacional Privado, Panamá,
1975, publicada en la Gaceta Oficial n.º 33.170, 22 de febrero de 1985.
20
Caracas, 1911. Gaceta Oficial n.º 15.013, 7 de octubre de 1913.
21
Segunda Conferencia Especializada Interamericana de Derecho Internacional Privado,
Montevideo, 1979, Gaceta Oficial n.º 33.144, 15 de enero de 1985.
22
Texto reproducido en la Revista de la Facultad de Derecho, Universidad Católica Andrés Bello,
1998, n.º 52, p. 411-413.
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MADRID MARTÍNEZ, Claudia. Algunos comentarios sobre el arbitraje comercial internacional...
el proyecto original regulaba el arbitraje internacional, razón por la cual este no
debería considerarse excluido (SÁNQUIZ PALENCIA, 2005, p. 55).
Maekelt, por su parte, comenzó por afirmar que la inclusión en la Ley
venezolana de normas sobre la aplicación preferente de los tratados (art. 1), el
lugar del arbitraje (art. 9); el idioma (art. 10); la Ley aplicable al acuerdo arbitral
(49.g) y las normas sobre reconocimiento y ejecución del laudo (arts. 48 y 49)
constituye un indicio para entender que, en efecto, nuestra Ley sí regula el
arbitraje internacional. Sin embargo, la propia autora reconoce las innegables
falencias de la Ley respecto del arbitraje internacional: la Ley no se ocupó de
regular los temas relativos a la propia calificación de la internacionalidad del
arbitraje; a la nacionalidad de los árbitros y a su recusación; al poder cautelar
del árbitro en el arbitraje internacional; y, desde luego, a los temas de Derecho
aplicable al arbitraje (MAEKELT, 1999, p. 273 ss., especialmente p. 291-295).
Rengel Romberg (1999, p. 48-51) también fundamenta su opinión favorable a
la regulación del arbitraje internacional por la Ley, en las normas sobre eficacia
extraterritorial de laudos.
A pesar de algunas opiniones contrarias23, en otras oportunidades nos
hemos mostrado favorables a la aplicación de la Ley al arbitraje internacional24.
Tal posición se fundamenta en la admisión, por parte de nuestro sistema, de una
regulación monista para el arbitraje, al no establecer diferencia alguna –como
ocurre por ejemplo con los sistemas colombiano, argentino o uruguayo– en la
regulación del arbitraje interno y el internacional (en este sentido: SANTANA
PÉREZ; VILLAROEL, 2019, p. 613 ss., especialmente p. 614). Para Ochoa resulta
obvia tal circunstancia (OCHOA MUÑOZ, 2005, p. 241 ss., especialmente p. 246).
Lo mismo puede decirse de Hernández-Bretón (2017, p. 1063 ss., especialmente
p. 1.064).
III INTERNACIONALIDAD DEL ARBITRAJE
Tal como hemos afirmado, la norma que califica al arbitraje como
internacional fue excluida de la versión definitiva de la Ley, lo cual ha abierto
algunas discusiones en la doctrina. Al respecto, Maekelt se muestra favorable
a la calificación del arbitraje como internacional, a partir de criterios amplios,
tomando como ejemplo la calificación que, de arbitraje internacional, contiene
la propia Ley Modelo, de manera que –afirma acertadamente Maekelt– “[...]
23
Para Guerra Hernández (2001, p. 45 ss., especialmente p. 58-59), por ejemplo, las normas
referidas no son suficientes para afirmar que la Ley de Arbitraje regula el arbitraje internacional.
24
Es la opinión que hemos sostenido en: MADRID MARTÍNEZ, 2020, p. 1267 ss., especialmente
p. 1.277.
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40
MADRID MARTÍNEZ, Claudia. Algunos comentarios sobre el arbitraje comercial internacional...
cualquier elemento de conexión extranjero en relación a una controversia que se
desea someter al arbitraje o la conexión foránea de este último son determinantes
para considerarlo internacional.” (MAEKELT, 1999, p. 277).
En todo caso, en Venezuela el análisis de la internacionalidad del
arbitraje pasa, necesariamente, por una referencia a la decisión de la Sala
Político-Administrativa en el caso PepsiCola25. Aunque esta decisión no se
refiere directamente a la internacionalidad del arbitraje, sino más bien a la
imposibilidad de acudir a arbitraje fuera de Venezuela, en los casos en los cuales
la controversia verse sobre una relación de carácter doméstico26, resulta esencial
para nuestro análisis debido a que en la misma se parte de una concepción
amplia de la internacionalidad de los contratos y se admite, además, la tesis
económica para realizar tal calificación.
En efecto, para calificar contrato como internacional, y así admitir la
validez del acuerdo por el cual las partes decidieron someterse a arbitraje en el
extranjero, la Sala se inclinó hacía una calificación amplia que exceda los límites
de un análisis puramente jurídico y considere también los aspectos económicos
de la situación discutida. Así, dejando un poco de lado los contactos objetivos
del contrato con ordenamientos extranjeros, la Sala toma en consideración que
“[...] el objeto y el renombre mundial de las marcas que identifican los productos
a ser comercializados en Venezuela tiene forzada incidencia en el comercio
internacional”, razón por la cual, acogiendo el llamado criterio económico,
consideró que se trataba de un contrato de carácter internacional, con relación
al cual resultaba válida la sumisión a un Tribunal arbitral en el extranjero.
A partir de esta decisión podemos afirmar que la internacionalidad del
arbitraje ha de ser considerada mediante criterios amplios entre los cuales
se considera particularmente el criterio económico. Así las cosas, solo sería
calificado como doméstico un arbitraje cuyos elementos estén todos ubicados
en territorio venezolano.
IV PROBLEMAS DE DERECHO APLICABLE
Los temas de Derecho aplicable, como hemos adelantado, fueron
silenciados por la Ley de Arbitraje y este silencio se ve agravado por la exclusión
25
26
Ver datos en nota n.º 7.
En efecto, en esta sentencia, la Sala empieza por reconocer, a partir de los artículos II.1 de
la Convención de Nueva York y 1 de la Convención de Panamá, que “[...] Venezuela se ha
obligado a reconocer el acuerdo por el cual las partes deciden someter a arbitraje todas o ciertas
diferencias que hayan surgido o puedan surgir entre ellas respecto de un negocio mercantil
internacional, contractual o no, concerniente a un asunto que puede ser resuelto por arbitraje”
(resaltado nuestro).
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41
MADRID MARTÍNEZ, Claudia. Algunos comentarios sobre el arbitraje comercial internacional...
que hizo la Ley de Derecho Internacional Privado27 de los temas relativos al
arbitraje. En efecto, la Ley de Derecho Internacional Privado dispone, en
su artículo 62, que “salvo lo dispuesto en el artículo 47 de esta Ley, todo lo
concerniente al arbitraje comercial internacional se regirá por las normas
especiales que regulan la materia”. El artículo 47 establece los casos en los
cuales la jurisdicción venezolana no podrá ser derogada a favor de Tribunales
extranjeros o de árbitros que decidan en el extranjero28.
Como consecuencia de este silencio, la doctrina ha propuesto soluciones
al problema del Derecho aplicable en el arbitraje, echando mano, en algunos
casos, de las fuentes convencionales sobre la materia. Para analizar este
problema, distinguimos cuatro aspectos en el arbitraje con relación a los cuales
se plantea el tema del Derecho aplicable: arbitrabilidad del litigio; el acuerdo
arbitral; el procedimiento arbitral y el fondo de la controversia. Veamos.
IV.1 Derecho aplicable a la arbitrabilidad del litigio
Por lo que respecta al Derecho aplicable a la arbitrabilidad del litigio hemos
de reconocer en primer lugar que, siendo esta una cuestión demasiado compleja
que toca las concepciones nacionales particulares es difícil, sino imposible,
fijarla con exactitud en el texto de un tratado internacional (FOUCHARD, 1965,
p. 107). Por ello, a lo máximo que se ha llegado es a establecer normas de
conflicto que indiquen el ordenamiento jurídico competente para llevar a cabo
tal determinación. En todo caso, para dar una respuesta certera, es necesario
diferenciar si la determinación del Derecho aplicable a la arbitrabilidad del litigio
está siendo hecha en sede arbitral o en sede jurisdiccional29.
Si el problema se plantea ante el árbitro, este puede recurrir tanto a normas
estatales como a normas transnacionales. Si se decide por una norma estatal,
puede elegir, en primer lugar, el ordenamiento jurídico competente para regular
el acuerdo arbitral; respuesta que parece sumamente lógica si consideramos el
principio de separabilidad del acuerdo. No obstante, es generalmente aceptado
–y según veremos infra nuestro sistema no escapa a ello– someter el acuerdo
Gaceta Oficial n.º 36.511, 6 de agosto de 1998.
Art. 47. “La jurisdicción que corresponde a los tribunales venezolanos, según las disposiciones
anteriores, no podrá ser derogada convencionalmente en favor de tribunales extranjeros, o
de árbitros que resuelvan en el extranjero, en aquellos casos en que el asunto se refiera a
controversias relativas a derechos reales sobre bienes inmuebles situados en el territorio de la
República, o se trate de materias respecto de las cuales no cabe transacción o que afecten los
principios esenciales del orden público venezolano”.
29
Seguiremos en este punto nuestro trabajo Madrid Martínez, 2006, p. 79 ss., especialmente p.
86-88. Ver: Racine (1999, p. 152 ss.)
27
28
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42
MADRID MARTÍNEZ, Claudia. Algunos comentarios sobre el arbitraje comercial internacional...
al Derecho elegido por las partes, y estando la arbitrabilidad ligada a nociones
de orden público, otorgar competencia al Derecho seleccionado por las partes
puede ir en detrimento, justamente, de una norma imperativa que declare
inarbitrable el litigio (RACINE, 1999, p. 153), por lo cual se hace necesario ser
sumamente cuidadoso con la elección.
El árbitro puede, en segundo lugar, recurrir al Derecho del Estado donde
se esté llevando a cabo el arbitraje. Aunque la doctrina no se muestra muy
de acuerdo con este criterio debido a la autonomía del arbitraje, este ha sido
aplicado en varias oportunidades por el Centro de Arbitraje de la Cámara de
Comercio Internacional (ICC)30.
El criterio que parece gozar de mayor aceptación es la aplicación del Derecho
del lugar de ejecución del laudo. Así se establece, al menos indirectamente, en
los artículo 5.2.a de las Convenciones de Nueva York y Panamá y 49.f de la
Ley venezolana, al disponer la posibilidad de denegar el reconocimiento y la
ejecución de un laudo cuando según el Derecho del Estado de reconocimiento
considere que el objeto de la controversia no es susceptible de solución por
vía de arbitraje31. Aunque absolutamente lógica, esta solución presenta un
gran inconveniente: en todo caso, el árbitro deberá considerar –adivinar– el
Derecho del lugar –probable– de ejecución del laudo, so pena de dictar un laudo
inejecutable. Es fácil entender la dificultad de esta solución.
Ahora bien, con el fin de evitar las complicaciones propias del
funcionamiento del sistema conflictual, se ha propuesto la posibilidad de que el
árbitro recurra a normas transnacionales que le ofrecerán, de manera directa,
los criterios para considerar como arbitrable una controversia determinada.
La patrimonialidad y la disponibilidad de los derechos en causa suelen citarse
como ejemplos. Racine sugiere, incluso, la existencia de un orden público
transnacional en materia de arbitrabilidad que, similar al orden público en el
Derecho interno, no permita derogar la jurisdicción estatal o que, similar al
orden público en Derecho internacional privado, haga que el árbitro descarte un
ordenamiento jurídico que considere la controversia en cuestión como arbitrable
(RACINE, 1999, p. 165-166).
Por ejemplo, la limitación impuesta a las personas jurídicas regidas por
un régimen de Derecho público, para acudir a la sede arbitral, se presenta
30
Así, en el caso ICC-Nº 6106 de 1988, el Tribunal arbitral, establecido en París, aplicó el
Derecho francés a la arbitrabilidad del litigio, afirmando que “les arbitres doivent aussi étudier
l’arbitrabilité à la lumière du droit du lieu de l’arbitrage où pourrait être formé un recours en
annulation de la sentence”.
31
Fouchard (1977, p. 63 ss., especialmente p. 67) por ejemplo, considera la posibilidad de aplicar
acumulativamente las normas vigentes en el lugar de ejecución de la sentencia y aquellas
competentes para regir el acuerdo arbitral; solución que, sin duda, tiene las complicaciones
propias del fraccionamiento de la relación jurídica y la consecuente posibilidad de tener que
recurrir al método de la adaptación.
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43
MADRID MARTÍNEZ, Claudia. Algunos comentarios sobre el arbitraje comercial internacional...
como un principio generalmente aceptado. Nuestro legislador no ignoró esta
circunstancia y consagró este límite en los artículos 4 y 50 de la Ley de Arbitraje
Comercial imponiendo que, previa autorización, en tales casos el Tribunal
arbitral esté compuesto por no menos de tres árbitros.
Finalmente, puede ocurrir que el problema de la arbitrabilidad se presente
ante el juez estatal, quien deberá proceder a tal determinación, bien al momento
de la ejecución del acuerdo arbitral, bien por un recurso de nulidad contra el
laudo o, finalmente, con miras a su reconocimiento y ejecución. En los tres
casos, el juez estará generalmente llamado a aplicar su propio Derecho. En
efecto, estando la arbitrabilidad ligada a conceptos de orden público, no parece
viable que el juez esté dispuesto a considerar un Derecho extranjero.
IV.2 Derecho aplicable al acuerdo arbitral
En la determinación del Derecho aplicable a la validez del acuerdo arbitral
han de tomarse en cuenta, tanto los aspectos formales, como los de fondo. En
lo que respecta a los temas de fondo, la doctrina, a partir de la causal para
rechazar el reconocimiento o la ejecución de un laudo dictado en el extranjero,
contenida en el artículo 49.g de la Ley venezolana, norma de conformidad con
la cual, el laudo será rechazado cuando “[...] el acuerdo de arbitraje no sea
válido en virtud de la Ley a la cual las partes lo han sometido”. A pesar de que
la fuente de inspiración de esta norma es el artículo 36.1.a.i de la Ley Modelo,
la Ley venezolana no incluyó la referencia al Derecho aplicable al acuerdo en
defecto de elección, cuestión que es resuelta tanto por la Ley Modelo, como
por los artículos 5.1.a de las Convenciones de Nueva York y Panamá, con una
remisión al Derecho del Estado en que se haya dictado el laudo. El silencio de la
Ley nos conduce a afirmar la aplicación del Derecho del lugar en el cual el laudo
ha de ser dictado, en calidad de principio generalmente aceptado extraído de las
soluciones convencionales citadas (esta solución es aceptada en: HERNÁNDEZ
BRETÓN, 1999, p. 61 ss., especialmente p. 70; SÁNQUIZ PALENCIA, 2005, p.
171).
Ahora bien, se ha admitido que la elección del Derecho aplicable al
acuerdo de arbitraje puede ser expresa o tácita; y en el caso de la elección
tácita el Derecho aplicable al fondo del arbitraje puede entrar a jugar un papel
importante a pesar del principio de separabilidad del acuerdo. En efecto, tal
como afirma Sánquiz Palencia, “la cláusula de elección del Derecho aplicable
al contrato principal puede ser considerada como uno de los elementos que
permitirán al árbitro determinar la existencia de una elección tácita del Derecho
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44
MADRID MARTÍNEZ, Claudia. Algunos comentarios sobre el arbitraje comercial internacional...
aplicable al acuerdo arbitral”. No obstante, tal como acertadamente apunta la
autora, este es solo uno de los elementos a considerar; además habría que
tener en cuenta la conducta de las partes durante el proceso de negociación y
ejecución del contrato, así como las demás cláusulas contractuales (SÁNQUIZ
PALENCIA, 2005, p. 163).
Por otra parte, la aplicación, en ausencia de elección, del Derecho del lugar
donde se dictó el laudo conduce a una interrogante: ¿dónde debe entenderse
efectivamente dictado el laudo? Al respecto, algunos estiman que el laudo se
dicta en el lugar en que se firma; otros, en cambio, afirman que el laudo es
dictado en el lugar indicado en su propio texto, independientemente del lugar en
que se hubiere firmado (ver doctrina citada en: SÁNQUIZ PALENCIA, 2005, p.
169). En Venezuela, de conformidad con la parte final del artículo 30 de la Ley
de Arbitraje Comercial, “el laudo se reputará dictado en el lugar del arbitraje”.
La validez formal del acuerdo, por su parte, está regulada en nuestro
sistema mediante normas materiales que establecen directamente la manera en
que ha de exteriorizarse la voluntad de las partes de someterse a arbitraje32. Así,
de conformidad con el artículo II.2 del Convenio de Nueva York “la expresión
‘acuerdo por escrito’ denotará una cláusula compromisoria incluida en un
contrato o un compromiso, firmados por las partes o contenidos en un canje de
cartas o telegramas”. De forma similar la Convención de Panamá, en su artículo
1 in fine, entiende que “el acuerdo respectivo constará en el escrito firmado por
las partes o en el canje de cartas, telegramas o comunicaciones por télex”.
Por su parte, la Ley de Arbitraje Comercial venezolana, dándole más
importancia a la voluntad que a la forma, dispone en su artículo 6 que el acuerdo
arbitral deberá constar por escrito “[...] en cualquier documento o conjunto de
documentos que dejen constancia de la voluntad de las partes de someterse
a arbitraje [...]”. La norma también admite que el acuerdo esté en el mismo
contrato o en un instrumento separado
En cuanto a la expresión “por escrito”, la jurisprudencia ha entendido,
acertadamente, que la misma incluye, al lado del documento tradicional, la
declaración de voluntad mediante otros medios telemáticos33. Además, como
una manifestación particular del principio de equivalencia funcional reconocido
en el artículo 4 de la Ley de Mensaje de Datos y Firmas Electrónicas34, en el caso
El recurso al método conflictual en esta materia ha sido muy criticado por resultar artificial e
inconveniente. Ver: Gaillard; Savage (1999, p. 369).
33
Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional, sentencia n.º 1067, 3 de noviembre de 2010,
(Astivenca Astilleros de Venezuela, C.A., solicitud de revisión de la sentencia n.º 687 de la Sala
Político-Administrativa de 21 de mayo de 2009), en: <http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/
scon/noviembre/1067-31110-2010-09-0573.HTML>.
34
Gaceta Oficial n.º 37.148, 28 de febrero de 2001.
32
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45
MADRID MARTÍNEZ, Claudia. Algunos comentarios sobre el arbitraje comercial internacional...
UNISEGUROS se dejó claro que el acuerdo puede provenir de un intercambio de
mensaje de datos35.
El propio artículo 6 establece, además, un elemento importante: la
protección en contratos de adhesión, en los cuales el acuerdo debe expresarse
de manera separada. En efecto, para garantizar que el acuerdo incluido en un
contrato predeterminado por una sola de las partes sea fruto de la expresión
de la voluntad libre y sana de la parte que acepta el contrato y que no se trata
de una imposición, la Ley requiere que el acuerdo se pacte en un documento
separado del contrato. Con fundamento en esta norma, el Tribunal Supremo
ha rechazado acuerdos arbitrajes contenidos en conocimientos de embarque36.
IV.3 Derecho aplicable al procedimiento arbitral
Tal como ocurre con el acuerdo de arbitraje, la determinación del Derecho
aplicable al procedimiento arbitral también depende de las normas sobre
reconocimiento y ejecución de laudos extranjeros. En efecto, de conformidad
con el artículo 49.c de la Ley de Arbitraje, se podrá negar el reconocimiento
o la ejecución del laudo “cuando la composición del Tribunal arbitral o el
procedimiento arbitral no se ha ajustado a la Ley del país donde se efectuó
el arbitraje”. Esta norma se ajusta relativamente a los artículos 5.1.d de las
Convenciones de Nueva York y Panamá. Estos últimos refieren una posibilidad
omitida por la Ley venezolana: que la composición del Tribunal arbitral o el
procedimiento arbitral hayan sido diseñados por las partes en el acuerdo
arbitral, de manera que si estos no se ajustan al acuerdo también habrá lugar
a negar el reconocimiento o ejecución.
35
Tribunal Supremo de Justicia, Sala Político-Administrativa, sentencia n.º 01300, 8 de octubre
de 2014, (Aseguradora Nacional Unida UNISEGUROS, S.A. c. Americana de Reaseguros, S.A.), en:
<http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/octubre/169515-01300-81014-2014-2013-0133.
HTML>.
36
“[...] aun cuando el legislador privatista no hace mención especial a la derogación convencional
de la jurisdicción en los contratos de adhesión, esta solo es permisible mediante un acuerdo
de voluntades que podrá expresarse en forma independiente al conjunto de las normas
prerredactadas, pero que evidencia ser el producto de la voluntad de todos los contratantes y no
tan solo de uno de ellos [...]”. Ver: Tribunal Supremo de Justicia, Sala Político-Administrativa,
sentencia n.º 1252, 30 de mayo de 2000 (Corporación El Gran Blanco C.A. vs. Nedlloyd Lijnen B.V.
Rotterdam y Nedlloyd Maritime de Venezuela, C.A.), en: <http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/
spa/mayo/01252-300500-15341%20.HTM>. En sentido similar, aunque en referencia a una
cláusula de elección de foro: Tribunal Supremo de Justicia, Sala Político-Administrativa,
sentencia n.º 1359, 13 de junio de 2000 (Molinos Carabobo C.A. (Mocasa) vs. Filippou Filippos),
en: <http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/junio/01359-130600-14878%20.HTM>.
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MADRID MARTÍNEZ, Claudia. Algunos comentarios sobre el arbitraje comercial internacional...
En definitiva, en Venezuela se acepta que el procedimiento arbitral, incluida
la composición del Tribunal arbitral, pertenecen al terreno de la voluntad de las
partes (SÁNQUIZ PALENCIA, 2005, p. 204-205) quienes en uso de esa facultad
pueden, bien establecer directamente el procedimiento, bien elegir el Derecho
aplicable al mismo. En defecto de esta elección es que podrá recurrirse al Derecho
del lugar del arbitraje. Sin embargo, Hernández Bretón sostiene que es poco probable
que un Tribunal venezolano reconozca o ejecute un laudo arbitral extranjero si el
procedimiento arbitral no respeta las normas imperativas del Estado en el que
se llevó a cabo el arbitraje y, añade, que el acuerdo de las partes también estará
limitado por esas normas imperativas del lugar del arbitraje (HERNÁNDEZ BRETÓN
2017, p. 1.070).
IV.4 Derecho aplicable al fondo de la controversia
En materia de Derecho aplicable al fondo de la controversia, la Ley se
conformó con reproducir, en el artículo 8, la parte final del artículo 25 de la Ley
Modelo, ordenando al árbitro tener siempre en cuenta las estipulaciones del
contrato y los usos y costumbres del lugar, pero no hace referencia al Derecho
aplicable, lo cual habría sido ciertamente conveniente. No obstante, hemos de
destacar la ayuda de las disposiciones correspondientes de los reglamentos de
los centros de arbitraje. En efecto, tanto el Reglamento General del Centro de
Arbitraje de la Cámara de Caracas (2016)37 como el Reglamento de Conciliación
y Arbitraje del CEDCA (2020)38 facultan a las partes para designar el Derecho
aplicable y en ausencia de elección, ambos admiten la aplicación del Derecho que
el Tribunal arbitral considere más “apropiado”. Además, ambos ordenan tener
en cuenta las estipulaciones del contrato y los usos y costumbres mercantiles
aplicables.
37
Art. 59. “Normas Jurídicas Aplicables al Fondo del Litigio. Las partes podrán acordar libremente
las normas jurídicas que el Tribunal Arbitral deberá aplicar al fondo de la controversia. Se
entenderá que toda indicación del derecho u ordenamiento jurídico de un Estado se refiere,
a menos que se exprese lo contrario, al derecho sustantivo de ese Estado y no a sus normas
de conflicto de leyes. A falta de acuerdo de las partes, el Tribunal Arbitral aplicará las normas
jurídicas que considere apropiadas.
En todos los casos, el Tribunal Arbitral deberá tener en cuenta las estipulaciones del contrato
y los usos y costumbres mercantiles aplicables”.
38
Art. 34. “Normas aplicables al fondo de la controversia
34.1. El Tribunal Arbitral aplicará al fondo de la controversia el derecho que las partes hayan
convenido. Si las partes no convinieren en el derecho aplicable, el Tribunal Arbitral aplicará el
derecho que juzgue apropiado.
34.2. El Tribunal Arbitral decidirá en equidad (ex aequo et bono) solo si las partes lo han
autorizado expresamente para ello, y si el derecho aplicable al procedimiento arbitral permite
este tipo de arbitraje.
34.3. En todos los casos, el Tribunal Arbitral deberá tener en cuenta las estipulaciones del
contrato y los usos y costumbres mercantiles de general aceptación aplicables al caso”.
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MADRID MARTÍNEZ, Claudia. Algunos comentarios sobre el arbitraje comercial internacional...
Gonzalo Parra Aranguren ha interpretado el silencio de la Ley como una
admisión de la posibilidad para los árbitros de “decidir el caso como consideren
más apropiado” (PARRA ARANGUREN, 2000, p. 57 ss., especialmente p. 68).
Sánquiz Palencia, por su parte, se muestra favorable a la aceptación de la
autonomía conflictual, tanto en materia de obligaciones contractuales, como en
el caso de obligaciones extracontractuales. La autora fundamenta su opinión
en la consideración de la autonomía conflictual como un principio de general
aceptación en el Derecho comparado. Además, tratándose de una elección
mediante una cláusula contractual, esta estaría cubierta por el ya citado artículo
8 de la Ley de Arbitraje Comercial (SÁNQUIZ PALENCIA, 2005, p. 140).
V RECONOCIMIENTO Y EJECUCIÓN DEL LAUDO EXTRANJERO EN
VENEZUELA
Entender el funcionamiento de las normas sobre reconocimiento y
ejecución de laudos en Venezuela pasa, necesariamente, por la determinación
de los laudos que pueden ser objeto de tal reconocimiento. En este sentido,
la Ley Modelo parte de la diferencia entre laudos internacionales y los laudos
internos, pues este instrumento tiende a un tratamiento uniforme de los laudos
arbitrales, independientemente del país en el cual hayan sido dictados, “en
consecuencia, el reconocimiento y la ejecución de los laudos ‘internacionales’,
sean ‘extranjeros’ o ‘nacionales’, deberían regirse por las mismas disposiciones”
(NACIONES UNIDAS, 2008, p. 39-40).
Es necesario tener en cuenta que, si entendemos que la Ley venezolana
asume la concepción de la Ley Modelo, estaríamos en un escenario semejante
al que plantean los sistemas colombiano y argentino, de manera que los laudos
dictados en Venezuela en un arbitraje internacional serían susceptibles de
reconocimiento y ejecución, en los términos del artículo 48 de la Ley de Arbitraje.
Sin embargo, no creemos que los laudos dictados en Venezuela para
resolver arbitrajes internacionales, en los términos antes señalados, puedan
ser objeto de reconocimiento. En nuestra opinión –y así lo hemos afirmado
supra–, la Ley marca una línea fundamental al establecer que solo hay dos
posibilidades para controlar el laudo: el recurso de nulidad si el laudo se ha
dictado en Venezuela, y el reconocimiento y la ejecución si se ha dictado en el
extranjero (MADRID MARTÍNEZ, 2020, p. 1.276).
De hecho, al referirse al Acuerdo Boliviano, Parra Aranguren destacó
la importancia de que se tratase de un laudo dictado fuera de Venezuela. En
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MADRID MARTÍNEZ, Claudia. Algunos comentarios sobre el arbitraje comercial internacional...
efecto, entender que es necesario que la decisión a reconocer sea dictada en el
extranjero –afirma el autor–
[...] tiene particular importancia respecto de los laudos arbitrales por cuanto,
desde una perspectiva teórica, su extranjería [entendemos que en el sentido
de internacionalidad] puede depender de uno cualquiera de los siguientes
elementos: la nacionalidad de los árbitros; la nacionalidad o el domicilio de
las partes; el lugar del arbitraje; la ley aplicable al procedimiento arbitral o el
objeto de la controversia. De todas las anteriores posibilidades fue escogido
el lugar de su pronunciamiento como determinante para la vigencia del
Convenio (PARRA ARANGUREN, 1976, p. 49).
La limitación del reconocimiento y la ejecución a que se refiere el artículo
48 de la Ley al caso de los laudos dictados en el extranjero se fundamenta en
que, tal como afirma Escovar Alvarado, el derecho a recurrir consagrado por el
artículo 49 de la Constitución de la República, no es extensible al resultado de
los procedimientos llevados ante autoridades –judiciales o arbitrales– localizadas
en el extranjero. Ello a pesar de que, según señalaremos más adelante, en
Venezuela se haya admitido el recurso de amparo contra laudos dictados fuera
de nuestro país (ESCOVAR ALVARADO, 2010, p. 783 ss., especialmente p. 785).
Nuestra Ley se separa, entonces, de la idea asumida por la Ley Modelo
que distingue el arbitraje interno del internacional y se centra, más bien, en el
lugar donde se dicta el laudo, distinguiendo entre laudos nacionales y laudos
extranjeros. En Venezuela, autores como Maekelt (1999, p. 292), Rodner39 y
Hung Vaillant (2001, p. 323), se han mostrado favorables a esta interpretación.
No obstante, otros autores admiten la posibilidad de aplicar estas normas
sobre reconocimiento y ejecución a los laudos dictados en Venezuela, en los
casos en que se trate de arbitrajes internacionales, y fundamentan su opinión
en el artículo I.1 de la Convención de Nueva York (OCHOA MUÑOZ, 2005,
p. 248), pues esta norma, luego de disponer la aplicación de la Convención
a “[...] sentencias arbitrales dictadas en el territorio de un Estado distinto de
aquel en que se pide el reconocimiento y la ejecución de dichas sentencias[...]”,
admite que también podrá aplicarse a “[...] las sentencias arbitrales que no
sean consideradas como sentencias nacionales en el Estado en el que se pide
su reconocimiento y ejecución”, lo cual se ha entendido, justamente, como una
referencia a los laudos dictados, en el Estado de reconocimiento, con ocasión de
arbitrajes internacionales.
39
“Les sentences rendues dans des arbitrages tenus en dehors du Venezuela sont considérées
comme des sentences étrangères.” (RODNER, 2000, p. 8).
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MADRID MARTÍNEZ, Claudia. Algunos comentarios sobre el arbitraje comercial internacional...
En nuestra opinión esta posibilidad encontraría un obstáculo en el
hecho de que Venezuela, cuando adhirió la Convención de Nueva York, hizo
una declaración de manera que “[...] solo aplicará la presente Convención
sobre Reconocimiento y Ejecución de las Sentencias Arbitrales dictadas en el
territorio de otro Estado Contratante”40. Esta declaración es reconocida en el
caso PepsiCola, cuando el juzgador declara que, en Venezuela, la Convención
de Nueva York se aplica únicamente a sentencias arbitrales extranjeras,
entendiendo por tales “las dictadas en el territorio de otro Estado contratante”.
Esta declaración, si bien referida al ámbito de aplicación de la Convención
de Nueva York, es demostrativa de la posición del Estado venezolano respecto del
reconocimiento y ejecución de laudos arbitrales, lo cual es de hecho reafirmado
en el caso PepsiCola, con lo cual, hemos de concluir que Venezuela se separó en
este aspecto de la Ley Modelo y que, en nuestro país, solo los laudos extranjeros
–los dictados fuera de Venezuela– son susceptibles de reconocimiento y ejecución
en los términos del artículo 48 de la Ley de Arbitraje Comercial.
Ahora bien, la Ley venezolana acepta la procedencia de un reconocimiento
automático del laudo arbitral. La aceptación de tal reconocimiento automático
conjuga, por una parte, el principio pro arbitraje que se ha venido desarrollando
jurisprudencialmente en Venezuela, y, por la otra, el llamado derecho al
reconocimiento, ampliamente conocido en materia de sentencias judiciales y
que no debería haber problema en aceptar en materia de arbitraje. Veamos.
En primer lugar, el principio pro arbitraje parte de la concepción de la Sala
Constitucional de nuestro Tribunal Supremo, según la cual existe un derecho
fundamental al arbitraje, es decir, el arbitraje no es un mero descongestionador
de la jurisdicción ordinaria, sino que es una herramienta fundamental que
contribuye a garantizar el derecho a una tutela efectiva. El arbitraje no es
excepcional, es una forma de administración de justicia, con lo cual las partes
tienen derecho a someterse a un proceso arbitral que sea accesible, imparcial,
idóneo, transparente, autónomo, independiente, responsable, equitativo y sin
dilaciones o formalismos inútiles. El arbitraje está, de alguna manera, vinculado
al artículo 26 de la Constitución y garantiza administración de justicia. No
obstante, aclara la Sala, el reconocimiento de este principio no implica, en modo
alguno, promover un sistema de sustitución de la jurisdicción ordinaria41.
40
En sentido similar se pronuncia Hernández Bretón (2017, p. 1.064), para quien “a ‘foreign
arbitral award’ is an award issued in the territory of a contracting State other than the State in
which recognition is sought”.
41
Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional, sentencia n.º 192, 28 de febrero de 2008,
(Bernardo Weininger et al., en nulidad por inconstitucionalidad del artículo 87, ordinal 4, de la Ley
de Protección al Consumidor y al Usuario), en: <http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/
febrero/192-280208-04-1134.HTM>.
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MADRID MARTÍNEZ, Claudia. Algunos comentarios sobre el arbitraje comercial internacional...
El arbitraje, ha reconocido la Sala Constitucional “[...] es un derecho
fundamental de rango constitucional. Se trata del tema del derecho de acceso a
la justicia, de acceso a los órganos del sistema nacional de justicia y a la tutela
judicial efectiva, previstos en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela”42.
Con estas reflexiones, el alto Tribunal reconoce el rol del arbitraje como
un vehículo para garantizar la tutela efectiva. Pero tengamos en cuenta que esa
tutela no solo se brinda en la etapa de decisión, es decir, al permitir al árbitro
cumplir con la función jurisdiccional de conocer y decidir las controversias que le
sean planteadas. La tutela también puede brindarse en sede de reconocimiento
(tal es la expresión utilizada por VIRGÓS SORIANO; GARCIMARTÍN ALFÉREZ,
2000, p. 30), al admitirse la necesidad de garantizar la continuidad de las
relaciones jurídicas en el espacio, incluso cuando tales situaciones vengan
constituidas o reconocidas por un laudo arbitral. Con fundamento en esta
necesidad, los diversos ordenamientos jurídicos han construido sistemas que
permiten la circulación de decisiones y laudos extranjeros, sin dejar de lado la
protección de su propio sistema.
Así las cosas, la circulación de los laudos –entendida siempre como más
sencilla que la circulación de sentencias judiciales, siendo incluso calificada
como una de las ventajas del arbitraje– materializa también la tutela en sede de
reconocimiento, con lo cual, tal como ocurre en materia de eficacia extraterritorial
de sentencias, ha de entenderse que, una vez proferido el laudo arbitral, las
partes tienen derecho a que el mismo sea reconocido en Estados distintos de
aquel en el cual fue proferido.
En nuestra opinión, siendo que mediante el arbitraje se alcanza también
la tutela efectiva de los derechos de las partes, no debe haber problema en
trasladar el principio del derecho fundamental al reconocimiento de las
sentencias extranjeras a los laudos arbitrales dictados en el extranjero. La
admisión de un derecho al reconocimiento en materia de laudos arbitrales,
como hemos adelantado, fundamenta el reconocimiento automático establecido
en el artículo 48 de la Ley de Arbitraje.
42
Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional, sentencia n.º 0702, 18 de octubre de 2018,
(Centro de Arbitraje de la Cámara De Caracas, remisión de copia certificada del laudo arbitral
dictado el 15 de septiembre de 2016 por instrucciones del Tribunal Arbitral, en cumplimiento a lo
establecido en los artículos 25.12 y 33 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en
virtud de la desaplicación por control difuso del literal “j” del artículo 41 del Decreto con Rango,
Valor y Fuerza de Ley de Regulación del Arrendamiento Inmobiliario para el Uso Comercial, que
prohíbe el arbitraje en materia de arrendamiento de inmuebles destinados al uso comercial), en:
<http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/octubre/301753-0702-181018-2018-17-0126.
HTML>.
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MADRID MARTÍNEZ, Claudia. Algunos comentarios sobre el arbitraje comercial internacional...
Ahora bien, ese reconocimiento automático implica que el laudo se
entiende como “vinculante e inapelable”. Que el laudo sea vinculante implica,
para utilizar los términos del artículo 31 de la Ley de Arbitraje, que una vez
dictado y notificado a las partes este será de obligatorio cumplimiento para ellas,
“[...] como si se tratara de una sentencia judicial venezolana” (MEZGRAVIS,
1999, p. 205 ss., especialmente p. 212). Es importante tener en consideración
que cuando las partes aprueban un acuerdo arbitral, no solo se comprometen
a ir a arbitraje, sino que también se obligan a cumplir lo que decide el Tribunal
arbitral. Este carácter vinculante, como hemos dicho, no depende de un
procedimiento previo de reconocimiento.
Que sea inapelable supone que contra el laudo no cabe recurso alguno.
Tengamos en cuenta que ni el recurso de nulidad, ni la revisión de los requisitos
establecidos en el artículo 49 de la Ley a los efectos de la ejecución del laudo,
implican una revisión de la decisión de fondo. Sin embargo, estando el arbitraje
fundamentado en la voluntad de las partes, cuya fuerza alcanza incluso el diseño
del procedimiento, es perfectamente posible que las propias partes decidan que
el laudo será apelable, sea ante una instancia judicial, sea ante una instancia
arbitral43. El propio Tribunal Supremo, en Sala Civil, ha reconocido que “[...] el
laudo que le ponga fin [a la controversia], si fuere de derecho, será inapelable,
salvo pacto en contrario”44.
Así, en primer término, si las partes lo deciden, el laudo puede ser
apelable ante la jurisdicción ordinaria. Tal supuesto es reconocido cuando el
artículo 321.4 del Código de Procedimiento Civil45 dispone que el recurso de
casación puede proponerse “contra las sentencias de los Tribunales Superiores
que conozcan en apelación de los laudos arbitrales [...]”, cuando se cumplan
los requisitos relativos a la cuantía. En segundo término, los cuestionamientos
referidos a la no garantía de una segunda instancia en materia arbitral, han
dado cabida a algunas opiniones favorables a la admisión de la llamada segunda
instancia arbitral, la cual, desde luego, también dependería, exclusivamente, de
la voluntad de las partes (RODRÍGUEZ, 2019, p. 1.259 ss.). La admisión de esta
posibilidad vendría a constituir una garantía contra los errores cometidos por
los árbitros y limitaría el control de los laudos a una instancia también arbitral,
lo cual, en definitiva, fortalece el arbitraje.
Pero siendo la voluntad de las partes el fundamento para la procedencia
del recurso de apelación contra el laudo arbitral –sea en sede judicial, sea en
sede arbitral– en ausencia de esta ha de entenderse que el laudo es inapelable
y la única forma de impugnación es el recurso de nulidad para los laudos
43
En tal sentido se han pronunciado, Hung Vaillant (2001, p. 215); Mezgravis (1999, p. 211).
Tribunal Supremo de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia n.º 82, 8 de febrero de 2002
(Honover P.G.N. Compressor, C.A. contra Consorcio Cosacovenca), en: <http://historico.tsj.gob.
ve/decisiones/scc/febrero/RC-0082-080202-00423-00532.HTM>.
45
Gaceta Oficial n. 4.209, Extraordinario, 18 de septiembre de 1990.
44
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MADRID MARTÍNEZ, Claudia. Algunos comentarios sobre el arbitraje comercial internacional...
dictados en Venezuela o la negativa de ejecución para los laudos dictados en
el extranjero.
Ahora bien, reconocido el laudo arbitral dictado fuera de Venezuela,
sin requerir procedimiento alguno, la parte interesada en su ejecución puede
solicitarla directamente. Así lo dispone el artículo 48 de la Ley de Arbitraje
Comercial venezolana cuando, luego de establecer que el laudo, cualquiera
que sea el país en el que se haya dictado, será reconocido en Venezuela como
vinculante e inapelable, dispone que el mismo será ejecutado, sin requerir
exequátur –lo cual fue celebrado por la doctrina y calificado como “[...] uno de
los grandes aportes de la Ley de Arbitraje Comercial [...]” (MAEKELT, 1999, p.
289). Ahora la ejecución procederá “[...] tras la presentación de una petición
por escrito al Tribunal de Primera Instancia competente [...], según las normas
que establece el Código de Procedimiento Civil para la ejecución forzosa de las
sentencias”. Así, a diferencia del reconocimiento que, como hemos afirmado,
procede de manera automática, la ejecución requiere de un trámite calificado
como muy sencillo por la doctrina (HUNG VAILLANT, 2001, p. 323).
Tal procedimiento inicia con la solicitud hecha al Tribunal competente, la
cual deberá estar acompañada de una copia del laudo certificada por el Tribunal
arbitral, traducida al castellano, si fuere el caso. Debemos reconocer mucha
mayor flexibilidad en el artículo 48 que en la versión de 1985 del artículo 35.2
de la Ley Modelo que exigía “[...] el original debidamente autenticado del laudo
o copia debidamente certificada del mismo, y el original del acuerdo de arbitraje
[...] o copia debidamente certificada del mismo”. Esta rigidez, desechada por la
Ley venezolana, fue corregida en la revisión de 2006 de la Ley Modelo, que solo
exige el original o copia del laudo y, si fuere necesario, una traducción del mismo.
Según se lee en la Nota Explicativa, con este cambio se buscó “[...] liberalizar los
requisitos formales y reflejar la enmienda introducida en el artículo 7, relativo a
la forma del acuerdo de arbitraje” (NACIONES UNIDAS, 2008, p. 40).
Otro cambio que destaca entre las dos versiones del artículo 35.2 de la
Ley Modelo tiene que ver con la necesidad de traducción. En efecto, mientras
la versión de 1985 exigía una “traducción debidamente certificada” al idioma
oficial del Estado de reconocimiento, la versión de 2006 se conforma con “una
traducción del laudo a ese idioma”, con lo cual parece haberse dejado de lado el
carácter certificado de la misma. El artículo 48 de la Ley de Arbitraje Comercial
venezolana, por su parte, requiere que el laudo esté acompañado de una
“traducción al idioma castellano si fuere necesario”. Esta redacción de nuestra
Ley parece sugerir que una traducción simple sería suficiente. Sin embargo,
es muy probable que el juez, con fundamento en el artículo 185 del Código
de Procedimiento Civil, ordene que la traducción sea hecha por un intérprete
público, o que, en defecto de este, sea hecha por un traductor nombrado por él,
“quien prestará juramento de traducir con fidelidad su contenido”.
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MADRID MARTÍNEZ, Claudia. Algunos comentarios sobre el arbitraje comercial internacional...
Bien, el procedimiento, tal como lo ordena el artículo 48 de la Ley de Arbitraje,
se sigue de conformidad con las reglas sobre ejecución de sentencias del Código
de Procedimiento Civil, con la particularidad de que en este proceso la parte
contra la cual obra el laudo, o el propio juez de oficio en los casos permitidos,
pueden alegar algunas de las causales para su negativa contenidas, según sea
el caso, en la Convención de Nueva York, en la Convención de Panamá o en el
artículo 49 de la Ley de Arbitraje Comercial venezolana.
La pregunta que nos hacemos en este punto es –considerando que este no
es un procedimiento de exequátur, sino un procedimiento de ejecución llevado
por un Tribunal de instancia– si contra esa sentencia que ordena la ejecución
del laudo arbitral dictado en el extranjero, o que la niega por verificarse alguna
de las causales para ello, procede algún recurso. Escovar Alvarado, luego de
reconocer el silencio del sistema sobre este punto, pone de manifiesto el hecho de
que el Tribunal Supremo de Justicia ha rechazado, tradicionalmente, recursos
contra decisiones que se pronuncien sobre la validez de laudos arbitrales46.
El fundamento de estas decisiones, tal como destaca el autor es la celeridad y
simplicidad que deben caracterizar al arbitraje (ESCOVAR ALVARADO, 2010,
p. 793).
Henríquez La Roche, por el contrario, parte de la idea según la cual, una
decisión que niegue ejecución al laudo arbitral causa un gravamen irreparable y,
por tal razón debe ser objeto de recursos ordinarios –apelación– y extraordinarios
–casación. Además, el autor se fundamenta en que de conformidad con el artículo
288 del Código de Procedimiento Civil, “de toda sentencia definitiva dictada en
primera instancia se da apelación, salvo disposición especial en contrario” y no
existe, en materia de arbitraje, una disposición especial en contrario. Además,
no sería lógico –sostiene Henríquez La Roche– dejar en manos de un Tribunal
de primera instancia, la suerte de un arbitraje internacional (HENRÍQUEZ
LA ROCHE, 2000, p. 325). Escovar Alvarado se muestra de acuerdo con esta
posición y añade que la garantía de doble instancia apuntala la posibilidad de
recurrir una decisión que niegue reconocimiento o ejecución a un laudo arbitral
dictado en el extranjero (ESCOVAR ALVARADO, 2010, p. 793).
46
Escovar Alvarado cita las siguientes sentencias: Tribunal Supremo de Justicia, Sala de
Casación Civil, sentencia n.º 082, 8 de febrero de 2002 (Honover P.G.N. Compressor, C.A. c.
Consorcio Cosacovenca), en: <http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scc/febrero/RC-0082080202-00423-00532.HTM>; Tribunal Supremo de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia
n.º 00874, 13 de agosto de 2004 (Promotora E.P. 1697, C.A. c. Asociación Civil El Carrao), en:
<http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scc/agosto/RH-00874-130804-04574.HTM>; Tribunal
Supremo de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia n.º 01314, 9 de noviembre de 2004
(Operaciones FF, C.A. contra sentencia dictada en el juicio seguido en su contra por Valores
Venafin, S.A.), en: <http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scc/noviembre/RC-01314-091104031031.HTM>; Tribunal Supremo de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia n.º 00454,
29 de junio de 2006 (Tensaven y Anclajes Venezolanos C.A. c. Giovanni Boldrin), en: <http://
historico.tsj.gob.ve/decisiones/scc/junio/RH-00454-290606-06396.HTM>.
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Aceptar esta tesis nos obliga a replantearnos las bondades de la
eliminación del exequátur para hacer el control de los laudos dictados fuera
de Venezuela. Entendemos que, sin duda, la ausencia de una disposición que
excluya la procedencia de recursos en este caso daría paso a la aplicación del
artículo 288 del Código de Procedimiento Civil. Sin embargo, lo mismo podría
decirse de la sentencia que se pronuncie sobre el recurso de nulidad contra
un laudo dictado en Venezuela y hemos visto como el Tribunal Supremo se
ha pronunciado en sentido contrario. En todo caso, pensando en una futura
reforma de la Ley de Arbitraje, sería conveniente excluir expresamente el recurso
de apelación en estos casos.
VI UN BALANCE: VENTAJAS Y DESVENTAJAS DEL MONISMO
Luego de la promulgación de la Ley de Arbitraje Comercial y, especialmente,
luego del reconocimiento constitucional del arbitraje, ha surgido cierta
tendencia en las diversas salas del Tribunal Supremo de Justicia judicial que,
con la integración de lagunas de la Ley y la interpretación de sus normas ha
ido construyendo un sistema que tiende a favorecer el arbitraje y a respetar la
voluntad de las partes de acudir a este mecanismo. Aunque muchas de estas
interpretaciones se han dado en el orden del arbitraje interno, la naturaleza
monista de la Ley ha permitido al arbitraje internacional aprovecharse de ellas.
Examinemos brevemente algunas de las ventajas y desventajas de esta tendencia.
En primer lugar, debemos reconocer que el haber dejado de lado
toda mención expresa del arbitraje comercial internacional, entendiéndolo
incluido en la regulación de la Ley, condujo a obviar la regulación de aspectos
fundamentales como el relativo al Derecho aplicable, ya comentado, y también
cuestiones procesales como la excepción de arbitraje y, en general, los efectos
del acuerdo arbitral sobre la jurisdicción ordinaria.
No obstante, podría decirse que, al menos de un tiempo a esta parte,
han sido más las ventajas. En efecto, el Alto Tribunal ha reconocido que el
arbitraje es un mecanismo independiente que además tiene remedios naturales
de control, lo cual es de gran importancia, porque ha contribuido a desechar la
idea de sustituir el recurso de nulidad del laudo arbitral, e incluso la denegación
de reconocimiento y ejecución, por la acción de amparo. Tengamos en cuenta
que, en Venezuela, recién entrada en vigencia la Ley de Arbitraje, se intentaron
acciones de amparo, no solo contra laudos, sino también contra diversas
actuaciones de los árbitros durante el proceso arbitral. Así ocurrió, por ejemplo,
en el caso Venezolana de Televisión, cuando la Sala Político-Administrativa
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admitió, en diciembre de 2001, una acción de amparo contra un acta de misión
de un Tribunal arbitral y ordenó la citación de los árbitros47. O en el caso
Consorcio Barr, en el que se admitió un amparo contra el laudo parcial que
decidió la competencia del propio Tribunal arbitral y decidió algunas medidas
cautelares48. Quizá el caso más llamativo en esta materia fue el caso Castillo
Bozo en el cual un Tribunal superior, en abril de 2013, decidió la acción de
amparo contra un laudo dictado en sede de la Comisión Interamericana de
Arbitraje por violación de orden público y anuló el laudo49.
Lo que queremos destacar con la admisión de este principio pro arbitraje
es que una de sus consecuencias fundamentales ha sido desechar esta idea de
usar el amparo, cuando el recurso natural de control de los laudos dictados
en Venezuela es el recurso de nulidad y en el caso de los laudos dictados en el
extranjero, el reconocimiento. Admitir el amparo contra laudo es violatorio del
artículo 6 de la Ley de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales50
que establece que el amparo solo procede cuando no hay un recurso contra la
decisión en cuestión.
Así lo ha reconocido la Sala Constitucional51, órgano que ha criticado en
reiteradas oportunidades lo que ha llamado la “[...] la errónea sustitución del
recurso de nulidad de un laudo arbitral, por un amparo constitucional que a
47
Tribunal Supremo de Justicia, Sala Político-Administrativa, sentencia n.º 2979, 18 de
diciembre de 2001, (Venezolana de Televisión), en: <http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/
diciembre/02979-181201-01-100.HTM>.
48
Esta decisión del Tribunal arbitral suscitó una cadena de acciones, incluida la de amparo ante
Tribunales venezolanos que terminó, al menos en lo que al amparo se refiere, con la sentencia
de la Sala Constitucional n.º 2635 de 19 de noviembre de 2004 (Consorcio Barr, S.A.), en:
<http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/noviembre/2635-191104-04-0163%20.HTM>.
Ver resumen del caso en: Hernández Bretón (2010, p. 389 ss., especialmente p. 399-401).
49
Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, Tránsito y Bancario de la Circunscripción
Judicial del Área Metropolitana de Caracas, sentencia 22 de abril de 2013, Gabriel Castillo
Bozo, en amparo constitucional contra el laudo dictado por el Tribunal Arbitral constituido en
la ciudad de Miami, Estado de Florida, de los Estados Unidos de América, conforme a las reglas
del Centro Internacional de Resolución de Disputas (CIRD), el 13 de noviembre de 2012.
50
Gaceta Oficial n.º 34.060, 27 de septiembre de 1988.
51
Ante una acción de amparo interpuesta, la Sala Constitucional, luego de ratificar que “Contra
el laudo arbitral únicamente procede el recurso de nulidad” (art. 43 LAC), afirmó que para que
pueda prosperar una acción de amparo contra el laudo, es necesario haber agotado el recurso
natural de impugnación de la decisión de que se trate, en este caso, el recurso de nulidad.
De tal manera, la Sala concluye estableciendo que “En el presente caso las accionantes no
han expuesto motivo alguno que permita a esta Sala llegar al convencimiento de que el medio
idóneo para lograr una efectiva tutela judicial era el amparo. Por el contrario, observa esta Sala
que las accionantes disponían de una vía judicial ordinaria para atacar el laudo arbitral, como
lo es el recurso de nulidad a que hace alusión el artículo 43 de la Ley de Arbitraje Comercial,
en cuyo caso el recurrente puede lograr la suspensión de los efectos del acto mediante el
otorgamiento de caución, en razón de lo cual la acción propuesta debe declararse inadmisible
[...], por cuanto las accionantes no agotaron la vía ordinaria, mediante el ejercicio del recurso
de nulidad, de conformidad con el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales”. Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional,
sentencia n.º 827, 23 de mayo de 2001, (Grupo Inmensa, C.A. y la Corporación de Metales y
Esmaltes Valencia, C.A.), en: <http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/mayo/827-23050100-3203%20.HTM>.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
56
MADRID MARTÍNEZ, Claudia. Algunos comentarios sobre el arbitraje comercial internacional...
todas luces resultaría inadmisible a tenor de lo previsto en el artículo 6.5 de la
Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales”52.
Esta tendencia general favorable al arbitraje se encontró, sin embargo,
con un obstáculo bastante peligroso y que ha sido denunciado por la doctrina
en Venezuela. En efecto, en sentencia de febrero de 2020, la Sala Constitucional
decidió, ante la solicitud de una de las partes, solicitar al CEDCA el expediente
arbitral, suspender el procedimiento y avocarse, ello por considerar la posible
violación de garantías constitucionales, en particular, la soberanía alimentaria53.
Ahora bien, la jurisprudencia también ha ratificado el poder cautelar del
árbitro, admitiendo que el auxilio judicial es solo para la ejecución, en cuyo
caso ese auxilio es imperativo. Pero fuera de la ejecución, el árbitro tiene plena
competencia para examinar los requisitos de procedencia de la medida54. En el
caso de las medidas anticipadas, la jurisprudencia ha sostenido que en vista que
el Tribunal arbitral se constituye luego de entregada la solicitud de arbitraje, si
las partes llegaran a necesitar una medida cautelar antes de la instalación de
ese Tribunal, pueden acudir para ello a la jurisdicción ordinaria, sin que ello
implique, de ninguna manera, una renuncia a la justicia arbitral. Esta actuación
no se traduce en que la parte se esté sometiendo a la jurisdicción ordinaria55.
Se ha reconocido, además, que el arbitraje puede dotar al sistema de la
posibilidad de dictar medidas anticipadas. Un ejemplo de esto es el Reglamento
del CEDCA que admite la posibilidad de nombrar un árbitro de emergencia que
52
Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional, sentencia n.º 1541, 17 de octubre de 2008
(Hildegard Rondón De Sansó, Álvaro Silva Calderón et al., recurso de interpretación del único
aparte del artículo 258 de la Constitución), en: <http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/
octubre/1541-171008-08-0763.HTM>. Expresión que vuelve a ser citada en: Tribunal Supremo
de Justicia, Sala Constitucional, sentencia n.º 462, 20 de mayo de 2010, (Gustavo E. Yélamo
Lizarzábal en amparo contra el laudo emanado del Centro Empresarial de Conciliación y Arbitraje
(CEDCA), el 11 de junio de 2009 y notificado el 3 de julio del 2009), en: <http://historico.tsj.gob.
ve/decisiones/scon/mayo/462-20510-2010-10-0080.HTML>.
53
Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional, sentencia n.º 0042 (Alimentos Polar
Comercial, C.A. (Antes Denominada Promesa). En este momento, la decisión completa no está
disponible en la página oficial del Tribunal Supremo, pero puede verse en: <https://www.
accesoalajusticia.org/wp-content/uploads/2020/03/SC-N%C2%BA-042-20-02-2020.pdf>.
54
Tribunal Supremo de Justicia, Sala Político Administrativa, sentencia n.º 2161, 10 de octubre
de 2001, (Arpigra Concesiones Viales, C.A. c. Gobernación del Estado Falcón), en: <http://
historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/octubre/02161-101001-01-0539.HTM>;
Tribunal
Supremo de Justicia, Sala Político Administrativa, sentencia n.º 1951, 11 de diciembre de 2003
(Tim International, N.V. c. Venconsul N.V.), en: <http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/
diciembre/01951-111203-2003-1005.HTM>; Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional,
sentencia n.º 1067, 3 de noviembre de 2010 (Astivenca Astilleros de Venezuela, C.A., solicitud de
revisión de la sentencia n.º 687 de la Sala Político Administrativa de 21 de mayo de 2009), en:
<http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/noviembre/1067-31110-2010-09-0573.HTML>.
55
“Podrán solicitarse medidas cautelares antes de constituirse el panel arbitral, ante los Tribunales
ordinarios que resulten competentes en base al objeto de la medida que se pretende, sin que tal
actuación pueda considerarse incompatible con el acuerdo de arbitraje o como una renuncia a
ese acuerdo”. Ver: Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional, sentencia n.º 1067, 3 de
noviembre de 2010, cit.
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57
MADRID MARTÍNEZ, Claudia. Algunos comentarios sobre el arbitraje comercial internacional...
se pronuncie sobre la procedencia de la medida cautelar antes del nombramiento
de los árbitros que conocerán de la controversia56.
La jurisprudencia también ha sido clara en la aceptación de los principios
de Kompetenz-Kompetenz y de separabilidad del acuerdo arbitral57 y ha dado
un paso más allá. En efecto, la disposición contenida en el artículo II.3 de la
Convención de Nueva York, que insta al juez a remitir a las partes a arbitraje
a menos que compruebe que el acuerdo arbitral es nulo, ineficaz o inaplicable,
ha hecho que los Tribunales se pregunten hasta qué punto puede llegar el juez
en el análisis del acuerdo sin violar el principio de Kompetenz-Kompetenz y su
respuesta ha sido, que el Tribunal solo puede hacer una verificación sumaria.
Así, el juez debe limitarse a comprobar el carácter escrito del acuerdo, y no
puede pronunciarse sobre los posibles vicios del consentimiento de las partes
a la hora de suscribir el acuerdo arbitral, porque esa es competencia exclusiva
del árbitro58. Solo si el juez comprueba que no hay un acuerdo por escrito puede
Reglamento de Conciliación y Arbitraje, 2020, art. 38.2: “Salvo acuerdo en contrario de las
partes, cuando circunstancias de urgencia lo ameriten, cualesquiera de las partes podrá, antes
del nombramiento de los árbitros y previo el pago de los honorarios y gastos previstos en el
Apéndice de Costos y Honorarios de este Reglamento, solicitar al Directorio del CEDCA que
designe de la Lista oficial de árbitros, un Tribunal Arbitral de Urgencia, compuesto, a juicio
del Director Ejecutivo del CEDCA, por un (1) árbitro, para que resuelva exclusivamente sobre
el decreto de las medidas cautelares solicitadas. La designación de este árbitro, la hará el
Directorio del CEDCA entre los inscritos en la Lista oficial de árbitros que no estén actuando
en ese momento como tales en un arbitraje administrado por el CEDCA. Cualquier medida
decretada por dicho Tribunal Arbitral de Urgencia, podrá estar subordinada al otorgamiento de
una garantía suficiente y eficaz para responder a la parte contra quien obre la medida por los
daños y perjuicios que ésta pudiere ocasionarle”.
57
“[...] la Sala [Constitucional] ha reconocido los principios universalmente aceptados orientados
a garantizar la sana operatividad de la institución arbitral, como lo son el de competencia
obligatoria para las partes, aún y cuando se haya alegado la nulidad del negocio jurídico que
contiene al compromiso arbitral (severability, que plantea la distinción entre la alegación de
nulidad del contrato, de la referida a la cláusula arbitral, evitando así “torpedear” al mecanismo
con tan sólo alegar la nulidad del negocio de que se trate); así como la facultad de los árbitros
de pronunciarse sobre su propia competencia (Kompetenz-Kompetenz), conforme a los artículos
7 y 25 de la Ley de Arbitraje Comercial venezolana”. Ver: Tribunal Supremo de Justicia, Sala
Constitucional, sentencia n.º 1541, 17 de octubre de 2008, cit.
58
“[...] a juicio de esta Sala el alcance de la voz ‘compruebe’ denota bajo una interpretación
literal, teleológica y racional de la norma [...], que la misma no pueda comportar la realización
de un examen judicial de fondo y detallado del pacto arbitral, sino una verificación ‘prima
facie’, formal, preliminar o sumaria de los requisitos de validez, eficacia y aplicabilidad de
la cláusula arbitral; por lo que los órganos del Poder judicial al no advertir una manifiesta
nulidad, ineficacia o inaplicabilidad, deberán remitir al arbitraje, las disputas sometidas
a su conocimiento. No escapa al análisis de esta Sala, que igualmente existiría una amplia
discrecionalidad en lo que debe entenderse por una verificación ‘prima facie’, formal, preliminar
o sumaria de los requisitos de validez, eficacia y aplicabilidad de la cláusula arbitral, que podría
derivar en la negación del principio competencia-competencia y la autonomía del acuerdo arbitral
como elementos necesarios en nuestro ordenamiento jurídico para la garantizar el arbitraje
como medio alternativo para la resolución de conflictos. Por ello, este órgano jurisdiccional
considera que la verificación sumaria debe limitarse a (i) la constatación del carácter escrito
del acuerdo de arbitraje y (ii) que se excluya cualquier análisis relacionado con los vicios
del consentimiento que se deriven de la cláusula por escrito” (negrita en el original). Ver:
Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional, sentencia n.º 1067, 3 de noviembre de
2010, cit.
56
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
58
MADRID MARTÍNEZ, Claudia. Algunos comentarios sobre el arbitraje comercial internacional...
reafirmar su jurisdicción, en caso contrario, debe declinarla y remitir a las
partes a arbitraje.
Otra cuestión importante tiene que ver con la renuncia tácita al arbitraje.
Algunas sentencias se han dedicado a interpretar el artículo 45 de la Ley de
Derecho internacional privado59, en el sentido de entender que si las partes que,
aun habiendo previamente acordado ir a arbitraje, deciden acudir a la jurisdicción
ordinaria, además de someterse a esta, están renunciado tácitamente al arbitraje.
Así, el Tribunal Supremo ha entendido que hay renuncia tácita al arbitraje
cuando, habiéndose recurrido a la vía judicial, el demandado acude a juicio y
no opone la cuestión previa de falta de jurisdicción consagrada en el ordinal 1º
del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, alegando la existencia de un
acuerdo de arbitraje y sometiéndose al conocimiento del Tribunal ordinario. Tal
renuncia se puede dar, bien porque la parte demandada solicite la declaratoria
sin lugar de la demanda, contestando el fondo de la misma, bien reconviniendo
o, incluso, habiendo quedado confesa (confesión fícta). También se considerará
como renuncia tácita cuando se haya opuesto la existencia de una cláusula de
arbitraje, pero no se haya hecho mediante el mecanismo procesal adecuado60.
Con esta interpretación de la renuncia tácita al arbitraje y sobre la base del
principio Kompetenz-Kompetenz, la jurisprudencia ha construido la excepción
de arbitraje –reconocido como un vacío de la Ley. En efecto, las diversas salas
del Tribunal Supremo han afirmado que para que prospere la excepción de
arbitraje es necesario que, luego del examen sumario al acuerdo arbitral al que
hicimos referencia antes, el juez compruebe que hay un acuerdo por escrito y
que existen conductas procesales de las partes orientadas a una inequívoca,
indiscutible y no fraudulenta intensión de someterse a arbitraje. Este segundo
requisito, que tiene que ver con la conducta de las partes, implica, en primer
lugar, que no haya una renuncia tácita al arbitraje y, por otra, que no haya
fraude procesal. Si se verifican estos requisitos, entonces el Tribunal venezolano
se ve obligado a declinar su jurisdicción y dejar que las partes vayan a arbitraje,
según fue su voluntad original61.
59
Art. 45: “La sumisión tácita resultará, por parte del demandante, del hecho de interponer
la demanda y, por parte del demandado, del hecho de realizar en el juicio, personalmente o
por medio de apoderado, cualquier acto que no sea proponer la declinatoria de jurisdicción u
oponerse a una medida preventiva”.
60
Tribunal Supremo de Justicia, Sala Político-Administrativa, sentencia n.º 2831, 12 de diciembre
de 2006 (Tanning Reserch Laboratories, INC. c. Hawaiian Tropic de Venezuela, C.A.), en: <http://
historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/diciembre/12-85233-2006-1605-007.HTML>.
61
Tribunal Supremo de Justicia, Sala Político-Administrativa, sentencia n.º 1209, 20
de junio de 2001 (Hoteles Doral C.A.), en: <http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/
spa/junio/01209-200601-0775.HTM>; Tribunal Supremo de Justicia, Sala Político-Administrativa, sentencia n.º 832, 12 de junio de 2002 (Inversiones San Ciprian, C.A. e
Inversiones Mill’s, C.A. c. Ciudad Comercial Porlamar, C.A. [C.C.P.]), en: <http://historico.tsj.
gob.ve/decisiones/spa/junio/00832-120602-02-0365.HTM>; Tribunal Supremo de Justicia,
Sala Político-Administrativa, sentencia n.º 2831, 12 de diciembre de 2006, cit.
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59
MADRID MARTÍNEZ, Claudia. Algunos comentarios sobre el arbitraje comercial internacional...
Quizá el paso jurisprudencial más importante tiene que ver con aceptar
que, si el arbitraje forma parte del sistema de administración de justicia, el
árbitro puede hacer control difuso de la constitucionalidad de la ley. Debemos
aquí mencionar la sentencia de la Sala Constitucional a la que se sometió el
examen de un laudo dictado por el Centro de Arbitraje de la Cámara de Caracas,
el 15 de septiembre de 2016, que desaplicó el artículo 41.j de la Ley de Regulación
del Arrendamiento Inmobiliario para uso Comercial que prohíbe el arbitraje y
el fundamento de tal desaplicación fue que esa norma es contraria al artículo
258 de la Constitución que obliga al legislador a promover el arbitraje62. La Sala
Constitucional calificó esa obligación como un “imperativo categórico” y resaltó
la diferencia, que ya se había venido dibujando en la jurisprudencia, entre las
materias en las cuales está interesado el orden público y la arbitrabilidad de la
causa63. La Sala aclaró que el árbitro puede conocer de la controversia, aunque
sea de orden público, pero lo que no puede hacer es desconocer las normas de
protección de débiles jurídicos. Con ello también reconoce la Sala que una cosa
es la autoridad que conoce del asunto y otra el Derecho material aplicable a la
controversia.
Así, se consideró que la prohibición de ir a arbitraje en materia de
arrendamiento inmobiliario para uso comercial es contraria a la obligación del
legislador de promover el arbitraje, pero el árbitro debe aplicar las normas de
protección del arrendatario como débil jurídico, porque el acuerdo arbitral no
supone la renuncia a derechos y garantías establecidas en la ley. La sentencia
da un paso más allá y reconoce que el arbitraje está llegando a terrenos que en
principio le estaban vedados, es el caso del arrendamiento para uso comercial.
En definitiva, el árbitro, como parte del sistema de administración de justicia,
puede hacer control difuso de la constitucionalidad de la ley.
En relación con el recurso de nulidad, es difícil conocer el contenido de las
decisiones que lo resuelven porque está en manos de Tribunales de instancia.
Pero conforme a aquellos recursos a los que hemos podido tener acceso, hemos
de destacar algunos puntos. En primer lugar, la nulidad solo procede por las
causales taxativamente establecidas en el artículo 44 de la Ley de Arbitraje
Comercial, por ello no se admiten interpretaciones extensivas ni por analogía.
En segundo término, el recurso de nulidad no es una apelación sobre el fondo,
lo cual se deriva del carácter taxativo de las causales. Así, el juez de nulidad
no va a volver a revisar la decisión del árbitro, se va a limitar a verificar que
no se den las causales del artículo 44. En tercer término, vinculado con el
62
Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional, sentencia n.º 0702, 18 de octubre de 2018,
cit.
63
Al respecto, la Sala Constitucional ha afirmado, que “para conocer si algún tópico de cierta
relación jurídica es susceptible de arbitraje o no, bastará con discernir si allí puede llegar también
el conocimiento de un juez, pues si es así, no habrá duda de que también es arbitrable por
mandato de la voluntad de las partes”. Ver: Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional,
sentencia n.º 1541, 17 de octubre de 2008, cit.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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MADRID MARTÍNEZ, Claudia. Algunos comentarios sobre el arbitraje comercial internacional...
principio pro arbitraje, se ha dejado muy en claro que el recurso de nulidad no
es sustituible por la acción de amparo.
En todo caso, según las estadísticas manejadas por la doctrina, en los
20 años de vigencia de la Ley de Arbitraje solo se han anulado dos laudos del
Centro de Arbitraje de la Cámara de Caracas y 5, uno de ellos parcialmente,
de los dictados en arbitrajes administrados por el CEDCA (SANTANA PÉREZ;
VILLAROEL, 2019, p. 628).
En definitiva, podemos afirmar que el balance de la Ley ha sido positivo, lo
cual ha sido de alguna manera impulsado por el reconocimiento constitucional
del arbitraje y apuntalado por la acción de los Centros de Arbitraje. Según
estadísticas reveladas cuando se celebraron los 125 años de la Cámara
de Comercio de Caracas, su centro de arbitraje había conocido más de 450
expedientes y para el 2017 el CEDCA había tenido 145 casos. Quizá parezca
poco, pero creemos que vamos avanzando por buen camino en entender al
arbitraje, insistimos, no como un descongestionador de la jurisdicción ordinaria,
sino como un instrumento eficiente para la tutela efectiva de los derechos.
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Submissão em: 14 de setembro de 2022
Último Parecer favorável em: 2 de outubro de 2022
Como citar este artigo científico
MADRID MARTÍNEZ, Claudia. Algunos comentarios sobre el arbitraje
comercial internacional en Venezuela. In: Revista Ultracontinental de
Literatura Jurídica, Montes Claros, Ed. Associação de Letras Jurídicas de
Montes Claros, v. 3, n. 3, p. 34-64, set.-dez. 2022.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
64
IMPEDIRÁ O ACÓRDÃO DO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL N.º 268/2022
A OBTENÇÃO E A VALORAÇÃO, PARA FINS DE INVESTIGAÇÃO
CRIMINAL, DE METADADOS CONSERVADOS PELOS FORNECEDORES
DE SERVIÇOS DE COMUNICAÇÕES ELETRÓNICAS AO ABRIGO DA LEI
ATUALMENTE EM VIGOR?
DUARTE RODRIGUES NUNES1
RESUMO
O
Tribunal Constitucional, através do seu Acórdão n.º 268/2022, declarou
a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas do
artigo 4.º, conjugado com o artigo 6.º, e do artigo 9.º, todos da Lei n.º
32/2008, de 27 de julho. No presente artigo, analisam-se, de forma crítica, a
decisão e os respetivos fundamentos, bem como é proposto um fundamento
jurídico alternativo à luz da lei vigente (que não tenha sido abrangida pelo
aresto do Tribunal Constitucional) para a conservação de metadados e para a
sua utilização em processos penais, dado que se trata de um meio de obtenção
de prova cada vez mais essencial para o apuramento da verdade material,
inclusivamente relativamente a crimes particularmente graves e a formas de
criminalidade extremamente danosas para os direitos fundamentais dos cidadãos
e de investigação muito difícil. Visa-se, deste modo, permitir a utilização deste
relevantíssimo meio de obtenção de prova em processos em curso e, acima de
1
Professor associado convidado da Universidade Europeia. Professor convidado da Universidade
Lusíada de Angola. Doutor em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa.
Jurisconsulto. Investigador integrado do Centro de Investigação de Direito Penal e Ciências
Criminais e não integrado do Centro de Investigação Jurídica do Ciberespaço, ambos da
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Conferencista. Autor de seis monografias
jurídicas: Os meios de obtenção de prova da Lei do Cibercrime (Coimbra: Gestlegal, 2018;
reimpressão, 2020; 2.ª edição, 2021), Revistas e Buscas no Código de Processo Penal (Coimbra:
Gestlegal, 2019), O problema da admissibilidade dos métodos “ocultos” de investigação criminal
como instrumento de resposta à criminalidade organizada (Dissertação de Doutoramento,
Coimbra, Ed. Gestlegal, 2019), Os crimes previstos na Lei do Cibercrime (Coimbra: Gestlegal,
2020; reimpressão, 2021), Curso de Direito Penal, Parte Geral, Tomo I (Coimbra: Gestlegal,
2021; 2.ª edição, 2022) e Curso de Direito Processual Penal, Tomo I (em publicação). O autor
exerceu, entre 2005 e 2022 as funções de Juiz de Direito, estando atualmente em situação de
licença sem vencimento. e-mail: duarterodriguesnunes@gmail.com
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tudo, obstar à eventual reversão de condenações transitadas em julgado e as
consequentes absolvições materialmente injustas e insuficiente proteção dos
direitos fundamentais a que se reconduzem os bens jurídico-penais tutelados
pelas incriminações concretamente em causa.
ABSTRACT
The Constitutional Court, through its judgment no. 268/2022, declared article
4, in conjunction with article 6, and article 9, all of Law no. 32/2008, of 27th
July, unconstitutional. In this article, the decision and its grounds are critically
analysed. An alternative legal basis (in the light of the law still in force) for
metadata retention and for its use in criminal proceedings is also proposed,
given that it is a means of obtaining evidence that is increasingly essential for
the establishment of material truth, including in relation to particularly serious
crimes and forms of crime that are extremely harmful to the fundamental rights
of citizens and whose investigation is very difficult. The purpose of this article
is, therefore, to allow the use of this very relevant means of obtaining evidence
in ongoing proceedings and, above all, to prevent eventual reversals of final and
unappealable convictions and the consequent unfair acquittals and insufficient
protection of the fundamental rights violated through the commission of the
criminal offenses specifically under consideration.
I COLOCAÇÃO DO PROBLEMA2
O Tribunal Constitucional (TC)3 declarou inconstitucionais, com força
obrigatória geral:
a) a norma constante do artigo 4.º da Lei n.º 32/20084, conjugada com
o artigo 6.º da mesma lei, por violação do disposto nos artigos 35.º,
n.ºs 1 e 4, e 26.º, n.º 1, em conjugação com o artigo 18.º, n.º 2, todos
da Constituição da República Portuguesa (CRP)5; e
2
3
4
5
O presente artigo, corresponde, no essencial, ao artigo que publicámos com o mesmo título na
Revista do Ministério Público, n.º 170, Sindicato dos Magistrados do Ministério Público, Lisboa,
2022. Procedemos a algumas alterações no texto (que não alteram o sentido das opiniões que
então defendemos e continuamos a defender), aditámos no final as referências bibliográficas e
jurisprudenciais e, ao longo do texto, referências legislativas (e respetivo endereço eletrónico
onde podem ser consultadas) e relativas à designação dos tribunais portugueses (que, no texto
original, surgem identificados apenas com as suas siglas).
Acórdão n.º 268/2022 (com um voto de vencido).
Lei n.º 32/2008, de 17 de julho, texto integral está disponível no endereço
<https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?artigo_
id=1264A0001&nid=1264&tabela=leis&pagina=1&ficha=1&so_miolo=&nversao=#artigo|>.
O texto integral da Constituição da República Portuguesa está disponível no endereço <https://
www.parlamento.pt/Legislacao/Paginas/ConstituicaoRepublicaPortuguesa.aspx>.
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NUNES, Duarte Rodrigues. Impedirá o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 268/2022...
b) a norma constante do artigo 9.º da Lei n.º 32/2008 (na parte em que
não prevê uma notificação ao visado de que os dados conservados
foram acedidos pelas autoridades de investigação criminal, a
partir do momento em que tal comunicação não seja suscetível de
comprometer as investigações nem a vida ou integridade física de
terceiros), por violação do disposto nos artigos 35.º, n.º 1, e 20.º, n.º
1, em conjugação com o artigo 18.º, n.º 2, todos da CRP.
O Acórdão n.º 268/2022 foi prolatado no âmbito de um pedido de
declaração de inconstitucionalidade dos artigos 4.º, 6.º e 9.º da Lei n.º 32/2008,
em sede de fiscalização abstrata sucessiva à luz do artigo 281.º da CRP,
formulado pela Provedora da Justiça.
A requerente invocava a violação do Direito da União Europeia (artigos
7.º, 8.º e 52.º, n.º 1, da CDFUE6), do direito à reserva da intimidade da vida
privada e familiar (artigo 26.º, n.º 1, da CRP), do princípio da proporcionalidade
(artigo 18.º, n.º 2, da CRP), do sigilo das comunicações (artigo 34.º da CRP) e do
direito a uma tutela jurisdicional efetiva (artigo 20.º, n.º 1, da CRP).
O TC apreciou a constitucionalidade das normas referidas supra em
a) e b) também à luz do direito à autodeterminação informacional, tutelado
pelo artigo 35.º da CRP, e do direito ao livre desenvolvimento da personalidade,
tutelado pelo artigo 26.º, n.º 1, da CRP, pois considerou que o princípio do
pedido não obsta a que o TC possa declarar a inconstitucionalidade das normas
cuja apreciação foi requerida com fundamento diverso daqueles cuja violação foi
alegada, invocando, para tal, o disposto no artigo 51.º, n.º 5, da Lei Orgânica do
Tribunal Constitucional7 (LTC).
A declaração da inconstitucionalidade dos artigos 4.º (conjugada com o
artigo 6.º) e 9.º da Lei n.º 32/2008 veio suscitar a questão da admissibilidade,
ou não, da obtenção e valoração, nos processos em curso, de dados gerados
ou tratados no contexto da oferta de serviços de comunicações eletrónicas
publicamente disponíveis ou de redes públicas de comunicações (metadados) e
que tenham sido conservados pelos respetivos operadores e das provas obtidas
através desses metadados. E, ainda mais grave, veio abrir a possibilidade8 de,
sendo intentados recursos de revisão ao abrigo do artigo 449.º, n.º 1, alíneas e)
6
7
8
Tendo em conta a declaração de invalidade da Diretiva 2006/24/CE pelo Tribunal de Justiça
da União Europeia (TJUE) através do seu Acórdão 8 de abril de 2014, Digital Rights Ireland Ltd
e Kärntner Landesregierung.
Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, cujo texto integral está disponível no endereço <https://
www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=423&tabela=leis>.
Pelo menos em abstrato, pois, tendo em conta o que referiremos infra, consideramos que os
recursos de revisão que venham a ser intentados com base no Acórdão n.º 268/2022 do TC não
poderão deixar de improceder.
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NUNES, Duarte Rodrigues. Impedirá o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 268/2022...
e f), do Código de Processo Penal (CPP)9, caso eles sejam julgados procedentes,
serem revertidas condenações transitadas em julgado em processos nos quais,
em observância de todas as garantias e esgotados todos os mecanismos de
recurso de que os arguidos tenham decidido lançar mão, se provou, para além
da dúvida razoável, o cometimento do crime ou dos crimes pelos quais foram
condenados. Com todas as consequências que daí possam advir (e que são tão
mais gravosas nos casos de condenações por crimes graves) e que recensearemos
infra.
A finalidade do presente estudo não é apontar propostas relativamente
aos termos da nova legislação que não poderá deixar de ser aprovada, atenta
a essencialidade da obtenção de metadados conservados pelos fornecedores
de serviços de comunicações eletrónicas para a investigação criminal de não
poucos crimes (e muitos deles extremamente graves e de dificílima investigação),
mas sim formular propostas ao nível da obtenção e valoração dos metadados ao
abrigo da legislação em vigor que não tenha sido declarada inconstitucional pelo
TC (caso tal se mostre possível), a fim de permitir a sua obtenção e valoração nos
processos em curso e obstar à reversão de condenações transitadas em julgado.
Todavia, uma tal solução, a revelar-se possível, será sempre uma solução
provisória e exigirá uma intervenção legislativa tão rápida quanto possível.
II A TRANSPOSIÇÃO DA DIRETIVA 2006/24/CE, DO PARLAMENTO
EUROPEU E DO CONSELHO, DE 15 DE MARÇO, ATRAVÉS DA LEI N.º
32/2008, DE 17 DE JUNHO
No dia 4 de agosto de 2009, entrou em vigor a Lei n.º 32/200810, que
transpôs para a nossa ordem jurídica a Diretiva 2006/24/CE, do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 15 de março11, relativa à conservação de dados
gerados ou tratados no contexto da oferta de serviços de comunicações eletrónicas
publicamente disponíveis ou de redes públicas de comunicações (metadados).
A Diretiva 2006/24/CE visou harmonizar as disposições dos
Estados-Membros relativas às obrigações dos fornecedores de serviços de
comunicações eletrónicas publicamente disponíveis ou de uma rede pública de
9
O texto integral do Código de Processo Penal está disponível no endereço <https://www.
pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=199&tabela=leis>.
10
De acordo com o artigo 18.º desta Lei, a mesma entraria em vigor 90 dias após a publicação
da portaria a que se refere o n.º 3 do artigo 7.º, sendo que a portaria em causa é a Portaria n.º
469/2009, de 6 de maio, que, nos termos do seu artigo 7.º, entrou em vigor no dia seguinte
ao da sua publicação. O texto integral da Portaria n.º 469/2009 está disponível no endereço
<https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=1265&tabela=leis&so_miolo=>.
11
Disponível em: <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=celex%3A32006L0024>.
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comunicações em matéria de conservação de dados de tráfego, dos dados de
localização relativos pessoas singulares e/ou a pessoas coletivas e dos dados
conexos necessários para identificar o assinante ou o utilizador registado por
eles gerados ou tratados, tendo em vista garantir a disponibilidade desses dados
para efeitos de investigação, de deteção e de repressão de crimes graves, tal
como definidos no Direito nacional de cada Estado-Membro.
Esta Diretiva veio prever a obrigação de os Estados-Membros tomarem
medidas para garantir a conservação dos dados necessários para (1) encontrar
e identificar a fonte e/ou o destino de uma comunicação, (2) identificar a data,
a hora e a duração de uma comunicação, (3) identificar o tipo de comunicação,
(4) identificar o equipamento de telecomunicações dos utilizadores ou o que se
considera ser o seu equipamento e (5) identificar a localização do equipamento
de comunicação móvel (incluindo no caso de chamadas telefónicas falhadas),
quando gerados ou tratados e armazenados (no caso de dados telefónicos)
ou registados (no caso de dados da Internet) por fornecedores de serviços de
comunicações eletrónicas publicamente disponíveis ou de uma rede pública de
comunicações que estejam sob a jurisdição do Estado-Membro em questão, no
contexto da oferta de serviços de comunicação, mas exclui expressamente do
seu âmbito de aplicação os dados de conteúdo de comunicações (artigos 1.º, n.º
2, e 5.º, n.º 2).
De acordo com o seu artigo 1.º, a Lei n.º 32/2008 regula a conservação
e a transmissão dos dados de tráfego e de localização relativos a pessoas
singulares e a pessoas coletivas, bem como dos dados conexos necessários
para identificar o assinante ou o utilizador registado, para fins de investigação,
deteção e repressão de crimes graves por parte das autoridades competentes,
não contemplando, contudo, a conservação de dados que revelem o conteúdo
das comunicações, que é proibida, sem prejuízo do disposto na Lei n.º 41/2004,
de 18 de agosto12, e na legislação processual penal relativamente à interceção e
gravação de comunicações.
Como resulta do artigo 3.º, a conservação e a transmissão dos dados
têm por finalidade exclusiva a investigação, deteção e repressão de crimes graves
por parte das autoridades competentes, sendo obrigatória a separação dos
ficheiros destinados à conservação de dados de quaisquer outros ficheiros para
outros fins e não podendo o titular dos dados opor-se à respetiva conservação
e transmissão.
Nos termos dos artigos 4.º e 5.º, os fornecedores de serviços de
comunicações eletrónicas publicamente disponíveis ou de uma rede pública
de comunicações estavam obrigados a conservar (1) os dados necessários para
12
O texto integral da Lei n.º 41/2004 está disponível no endereço <https://www.pgdlisboa.pt/
leis/lei_mostra_articulado.php?nid=707&tabela=leis&so_miolo=>.
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encontrar e identificar a fonte de uma comunicação, (2) os dados necessários
para encontrar e identificar o destino de uma comunicação, (3) os dados
necessários para identificar a data, a hora e a duração de uma comunicação,
(4) os dados necessários para identificar o tipo de comunicação, (5) os dados
necessários para identificar o equipamento de telecomunicações dos utilizadores,
ou o que se considera ser o seu equipamento e (6) os dados necessários para
identificar a localização do equipamento de comunicação móvel, incluindo
os dados telefónicos e da Internet relativos a chamadas telefónicas falhadas
quando gerados, tratados e/ou armazenados por esses mesmos fornecedores de
serviços de comunicações eletrónicas, mas não os dados relativos a chamadas
não estabelecidas.
O prazo de conservação era de um ano (cfr. artigo 6.º)13 e, no que tange à
proteção e à segurança dos dados conservados, de acordo com o artigo 7.º, n.ºs
1 e 2, os fornecedores de serviços de comunicações eletrónicas publicamente
disponíveis ou de uma rede pública de comunicações estão obrigados a:
a) conservar os dados referentes às categorias previstas no artigo 4.º
por forma a que possam ser transmitidos imediatamente, mediante
despacho fundamentado do Juiz, às autoridades competentes;
b) garantir que os dados conservados sejam da mesma qualidade e
estejam sujeitos à mesma proteção e segurança que os dados na rede;
c) tomar as medidas técnicas e organizativas adequadas à proteção dos
dados previstos no artigo 4.º contra a destruição acidental ou ilícita,
a perda ou a alteração acidental e o armazenamento, tratamento,
acesso ou divulgação não autorizados ou ilícitos;
d) tomar as medidas técnicas e organizativas adequadas para garantir
que apenas pessoas especialmente autorizadas tenham acesso aos
dados referentes às categorias previstas no artigo 4.º;
e) destruir os dados no final do período de conservação, exceto os dados
que tenham sido preservados por ordem do Juiz; e
f)
13
destruir os dados que tenham sido preservados, quando tal lhe seja
determinado por ordem do Juiz.
Nos termos do artigo 12.º, n.ºs 1, alínea b), 2 e 3, sem prejuízo da responsabilidade criminal a
que haja lugar nos termos da lei, o incumprimento do prazo de conservação previsto no artigo
6.º constitui uma contraordenação punível com uma coima entre 1500,00 € e 50 000,00 €,
quando o agente seja uma pessoa singular, ou entre 5000,00 € e 10 000 000,00 €, quando o
agente seja uma pessoa coletiva, sendo a tentativa e a negligência puníveis.
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Isto, devendo os dados referentes às categorias previstas no artigo 4.º,
à exceção dos dados relativos ao nome e endereço dos assinantes, permanecer
bloqueados (i. e., encriptados) desde o início da sua conservação e só podendo
ser desbloqueados (i. e., desencriptados) para efeitos de transmissão, nos termos
da Lei n.º 32/2008, às autoridades competentes, que, nos termos do artigo 2.º,
n.º 1, alínea f), são as autoridades judiciárias [na aceção do artigo 1.º, alínea
b)], do CPP: Juiz, Juiz de Instrução Criminal (JIC) e Ministério Público (MP) e as
autoridades de polícia criminal (APC) da Polícia Judiciária (PJ), Guarda Nacional
Republicana (GNR), Polícia de Segurança Pública (PSP), Polícia Judiciária Militar
(PJM), Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) e Polícia Marítima.
Para garantir a efetividade do cumprimento das obrigações relativas à
conservação e à transmissão dos dados às autoridades competentes, nos termos
do artigo 12.º, n.ºs 1, alíneas a) a c), 2 e 3, sem prejuízo da responsabilidade
criminal a que haja lugar nos termos da lei, a não conservação das categorias dos
dados previstas no artigo 4.º, o incumprimento do prazo de conservação previsto
no artigo 6.º e a não transmissão dos dados às autoridades competentes, quando
autorizada nos termos do disposto no artigo 9.º constituem contraordenação
punível com uma coima entre 1500,00 € e 50 000,00 €, quando o agente seja
uma pessoa singular, ou entre 5000,00 € e 10 000 000,00 €, quando o agente
seja uma pessoa coletiva, sendo a tentativa e a negligência puníveis.
A transmissão dos dados processa-se mediante comunicação
eletrónica, nos termos das condições técnicas e de segurança fixadas na Portaria
n.º 469/2009, que devem observar um grau de codificação e proteção o mais
elevado possível, de acordo com o estado da técnica ao momento da transmissão,
incluindo métodos de codificação, encriptação ou outros adequados (cfr. artigos
7.º, n.º 3, e 10.º).
Ainda no que concerne à proteção e à segurança dos dados, de acordo
com os artigos 8.º e 9.º, n.º 6, a Comissão Nacional de Proteção de Dados (CNPD)
(que, nos termos do artigo 7.º, n.º 5, é a autoridade pública competente para
o controlo do cumprimento das regras relativas à proteção e à segurança dos
dados14) deve manter um registo eletrónico permanentemente atualizado das
pessoas especialmente autorizadas a aceder aos dados, estando os fornecedores
de serviços de comunicações eletrónicas ou de uma rede pública de comunicações,
por seu turno, obrigados a remeter à CNPD, por via exclusivamente eletrónica,
os dados necessários à identificação das pessoas especialmente autorizadas a
aceder aos dados.
14
No entanto, na sua Deliberação n.º 1008/2017, na sequência da anulação da Diretiva 2006/24/
CE pelo TJUE, a CNPD decidiu desaplicar a Lei n.º 32/2008 por violar a Carta dos Direitos
Fundamentais da União Europeia (CDFUE) e o artigo 18.º, n.º 2, da CRP, como se de um Tribunal
se tratasse, procedimento cuja legitimidade se nos afigura muitíssimo duvidosa. Ademais, segundo
notícia publicada pelo Diário de Notícias em 15/05/2022, as bases de metadados das operadoras
não são fiscalizadas pela CNPD desde a referida deliberação (i. e., há cerca de cinco anos).
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Para reforçar a proteção e a segurança dos dados, o legislador
criminalizou diversas condutas, sendo que, nos termos do artigo 13.º, o
incumprimento de qualquer das regras relativas à proteção e à segurança dos
dados previstas no artigo 7.º, o não bloqueio dos dados, nos termos previstos no
n.º 2 do artigo 7.º, e o acesso aos dados por pessoa não especialmente autorizada
nos termos do n.º 1 do artigo 8.º constituem crime punível com pena de prisão
entre um mês e dois anos ou com pena de multa entre dez e 240 dias, sendo a
penalidade agravada para o dobro dos seus limites mínimo e máximo quando
o crime for cometido através de violação de regras técnicas de segurança, tiver
possibilitado ao agente ou a terceiros o conhecimento de dados pessoais e/ou
tiver proporcionado ao agente ou a terceiros benefício ou vantagem patrimonial.
A tentativa e a negligência são puníveis.
Do mesmo modo, nos termos do artigo 12.º, n.ºs 1, alínea d), 2 e 3,
sem prejuízo da responsabilidade criminal a que haja lugar nos termos da lei,
o não envio dos dados necessários à identificação das pessoas especialmente
autorizadas, nos termos do n.º 2 do artigo 8.º constitui uma contraordenação
punível com uma coima entre 1500,00 € e 50 000,00 €, quando o agente seja
uma pessoa singular, ou entre 5000,00 € e 10 000 000,00 €, quando o agente
seja uma pessoa coletiva, sendo a tentativa e a negligência puníveis.
De acordo com os artigos 2.º, n.º 3, e 9.º, n.ºs 1, 2 e 415, a transmissão
dos dados às autoridades competentes só pode ser ordenada ou autorizada por
despacho fundamentado do Juiz (ou JIC), mediante requerimento do MP ou da
APC competente, se houver razões para crer que a diligência é indispensável
para a descoberta da verdade ou que a prova seria, de outra forma, impossível ou
muito difícil de obter no âmbito da investigação, deteção e repressão de crimes
graves, que, nos termos do artigo 2.º, n.º 1, alínea g), são os crimes de terrorismo16,
15
Como sempre defendemos, consideramos que o artigo 9.º da Lei n.º 32/2008 foi tacitamente
revogado pelos artigos 12.º e ss. da Lei n.º 109/2009, de 15 de setembro (cfr. NUNES, 2019a,
p. 563-564; e também em NUNES, 2021b, p. 65 e ss.), entendimento também perfilhado por
Mesquita (2010, p. 110, 111 [nota 60], 113-114 e 123), e pelos Acórdãos do Tribunal da Relação
de Lisboa (TRL) de 22/01/2013, do Tribunal da Relação de Coimbra (TRC) de 26/02/2014
e do Tribunal da Relação de Évora (TRE) de 06/01/2015, sendo que, no Acórdão do TRL de
21/11/2018, embora começando por se afirmar a adesão à tese maioritária, considerou-se
que o artigo 14.º da Lei n.º 109/2009 permite a obtenção de dados conservados à luz da Lei
n.º 32/2008 fora dos casos em que esteja em causa a investigação de um crime subsumível ao
conceito de “crime grave” do artigo 2.º, n.º 1, alínea g), desta última lei. Contudo, o entendimento
maioritário era no sentido de que o artigo 9.º da Lei n.º 32/2008 prevalecia sobre o regime dos
artigos 12.º e ss. da Lei n.º 109/2009, embora, com a declaração de inconstitucionalidade
com força obrigatória geral do artigo 9.º da Lei n.º 32/2008 (na parte em que não prevê uma
notificação ao visado de que os dados conservados foram acedidos pelas autoridades de
investigação criminal, a partir do momento em que tal comunicação não seja suscetível de
comprometer as investigações nem a vida ou integridade física de terceiros) por via do Acórdão
do TC n.º 268/2022, tal entendimento deixou de ter qualquer apoio na lei vigente.
16
Na aceção do artigo 1.º, alínea i), do CPP: as condutas que integram os crimes de organizações
terroristas, terrorismo, terrorismo internacional e financiamento do terrorismo.
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criminalidade violenta17, criminalidade altamente organizada18, sequestro, rapto
e tomada de reféns, crimes contra a identidade cultural e integridade pessoal,
contra a segurança do Estado, falsificação de moeda ou de títulos equiparados
a moeda, contrafação de cartões ou outros dispositivos de pagamento, uso
de cartões ou outros dispositivos de pagamento contrafeitos, aquisição de
cartões ou outros dispositivos de pagamento contrafeitos, atos preparatórios da
contrafação e crimes abrangidos por convenção sobre segurança da navegação
aérea ou marítima, devendo a decisão judicial de transmitir os dados respeitar os
princípios da adequação, necessidade e proporcionalidade, designadamente no
que se refere à definição das categorias de dados a transmitir e das autoridades
competentes com acesso aos dados e à proteção do segredo profissional.
Nos termos do artigo 9.º, n.º 3, só pode ser autorizada a transmissão de
dados relativos ao suspeito ou ao arguido, a pessoa que sirva de intermediário,
relativamente à qual haja fundadas razões para crer que recebe ou transmite
mensagens destinadas ou provenientes de suspeito ou de arguido, ou a vítima
de crime, mediante o respetivo consentimento (efetivo ou presumido).
A Lei exige, igualmente, que os fornecedores de serviços de comunicações
eletrónicas ou de uma rede pública de comunicações elaborem registos da
extração dos dados transmitidos às autoridades competentes e, trimestralmente,
enviem esses registos à CNPD (cfr. artigo 9.º, n.º 6).
Por fim, de acordo com o artigo 11.º, o Juiz determina, oficiosamente
ou a requerimento de qualquer interessado, a destruição dos dados na
posse das autoridades competentes, bem como dos dados preservados pelos
fornecedores de serviços de comunicações eletrónicas ou de uma rede pública
de comunicações logo que eles deixem de ser estritamente necessários para
os fins a que se destinam, considerando-se que deixam de o ser quando (1) o
processo penal seja arquivado nos termos do artigo 277.º, n.º 1, do CPP, (2) o
arguido seja não pronunciado ou absolvido por decisão transitada em julgado,
(3) o arguido seja condenado por decisão transitada em julgado, (4) ocorra a
prescrição do procedimento penal ou (5) tenha lugar uma amnistia.
17
Na aceção do artigo 1.º, alínea j), do CPP (que inclui a criminalidade especialmente violenta, a
que se refere a alínea l) do mesmo normativo): as condutas que dolosamente se dirigirem contra
a vida, a integridade física, a liberdade pessoal, a liberdade e autodeterminação sexual ou a
autoridade pública e forem puníveis com pena de prisão de máximo igual ou superior a 5 anos.
18
Na aceção do artigo 1.º, alínea m), do CPP: as condutas que integrarem crimes de associação
criminosa, tráfico de órgãos humanos, tráfico de pessoas, tráfico de armas, tráfico de
estupefacientes ou de substâncias psicotrópicas, corrupção, tráfico de influência, participação
económica em negócio ou branqueamento.
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NUNES, Duarte Rodrigues. Impedirá o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 268/2022...
III A DECLARAÇÃO DE INVALIDADE DA DIRETIVA 2006/24/CE, DO
PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO, DE 15 DE MARÇO PELO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DA UNIÃO EUROPEIA
A Diretiva 2006/24/CE foi declarada inválida pelo TJUE, no âmbito de
um reenvio prejudicial ao abrigo do artigo 267.º do TFUE através do seu Acórdão
de 8 de abril de 2014, Digital Rights Ireland Ltd e Kärntner Landesregierung.
Nesse aresto, o TJUE entendeu que a conservação dos dados referidos na
Diretiva e o acesso das autoridades a esses dados restringem, de forma intensa
(embora sem afetar o seu conteúdo essencial), os direitos tutelados pelos artigos
7.º e 8.º da CDFUE, sendo que, nos termos do artigo 52.º, n.º 1, da Carta,
qualquer restrição ao exercício dos direitos e liberdades reconhecidos por
esta deve ser prevista por lei, respeitar o conteúdo essencial desses direitos e
liberdades e, por força dos ditames do princípio da proporcionalidade, só podem
ser introduzidas restrições a esses direitos e liberdades se forem necessárias e
corresponderem efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela
União ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros. E,
nessa conformidade, o TJUE considerou que, apesar de não ocorrer qualquer
restrição do conteúdo essencial dos referidos direitos fundamentais e de estar
em causa a prossecução de fins legítimos (a resposta à criminalidade grave e,
em última análise, a salvaguarda da segurança pública), a Diretiva restringe, de
forma desproporcionada, os mencionados direitos fundamentais, uma vez que:
a) abrange, de uma forma indiscriminada, todas as pessoas que
utilizam serviços de comunicações eletrónicas, incluindo, por isso,
pessoas em relação às quais não existem indícios de que o seu
comportamento possa ter um nexo, ainda que indireto ou longínquo,
com infrações graves e não prevendo qualquer exceção quanto a
pessoas cujas comunicações estejam abrangidas pela proteção do
segredo profissional;
b) não exige nenhuma relação entre os dados cuja conservação está
prevista e uma ameaça para a segurança pública nem limita a
conservação a dados relativos a um período de tempo e/ou a uma zona
geográfica determinada e/ou a um círculo de pessoas determinadas
que possam estar implicadas, de uma maneira ou de outra, numa
infração grave, nem de dados relativos a pessoas, cuja conservação,
por outros motivos, pudesse contribuir para a prevenção, a deteção
ou a repressão de infrações graves;
c) não estabelece critérios objetivos que permitam delimitar o acesso
das autoridades nacionais competentes aos dados e a sua utilização
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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NUNES, Duarte Rodrigues. Impedirá o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 268/2022...
posterior para prevenir, detetar ou agir penalmente contra infrações
suscetíveis de ser consideradas suficientemente graves à luz da
amplitude e da gravidade da ingerência nos direitos fundamentais
consagrados nos artigos 7.º e 8.º da CDFUE para justificar uma tal
ingerência;
d) no que tange ao acesso das autoridades nacionais competentes aos
dados e à sua utilização posterior, não limita o acesso e a utilização
posterior dos dados em causa a fins de prevenção e de deteção de
infrações graves delimitadas com precisão ou de ações penais contra
as mesmas nem estabelece critérios objetivos que permitam limitar
o número de pessoas com autorização de acesso e de utilização
posterior dos dados conservados ao estritamente necessário à luz do
objetivo prosseguido;
e) não submete o acesso aos dados conservados pelas autoridades
nacionais competentes a um controlo prévio efetuado por um órgão
jurisdicional ou por uma entidade administrativa independente
cuja decisão vise limitar o acesso aos dados e a sua utilização ao
estritamente necessário para se alcançar o objetivo prosseguido e
ocorra na sequência de um pedido fundamentado destas autoridades,
apresentado no âmbito de procedimentos de prevenção, de deteção
ou de uma ação penal, sendo que também não foi prevista uma
obrigação precisa de os Estados-Membros estabelecerem tais
limitações;
f)
no que respeita à duração da conservação dos dados, não procede
a qualquer distinção entre as categorias de dados em função da
sua eventual utilidade relativamente ao objetivo prosseguido ou
em função das pessoas em causa e situa essa duração entre um
mínimo de seis meses e um máximo de vinte e quatro meses, sem
que se especifique que a determinação do período de conservação se
deve basear em critérios objetivos, a fim de garantir que se limita ao
estritamente necessário; e
g) quanto à segurança e à proteção dos dados conservados pelos
fornecedores de serviços de comunicações eletrónicas publicamente
disponíveis ou de redes públicas de comunicações, não se estabelece
nem se prevê uma obrigação precisa de os Estados-Membros
estabelecerem regras específicas e adaptadas à grande quantidade de
dados cuja conservação é imposta, ao caráter sensível desses dados
e ao risco de acesso ilícito aos mesmos, não garante a aplicação
pelos referidos fornecedores de um nível particularmente elevado de
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
75
NUNES, Duarte Rodrigues. Impedirá o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 268/2022...
proteção, não garante a destruição definitiva dos dados no termo do
período de conservação dos mesmos e também não impõe que os
dados em causa sejam conservados no território da União Europeia
(pelo que não se pode considerar que esteja plenamente garantida
a fiscalização, por uma entidade independente, expressamente
exigida pelo artigo 8.º, n.º 3, da CDFUE, do respeito das exigências
de proteção e de segurança).
Na sequência deste Acórdão do TJUE, passou a discutir-se, entre nós,
se a Lei n.º 32/2008 era, ou não, incompatível com o Direito da União Europeia
e se, consequentemente, a conservação de dados à luz dessa Lei é, ou não,
admissível à luz, quer da CRP quer da CDFUE.
Assim, uma parte da doutrina e da jurisprudência consideravam que
o Acórdão do TJUE não impede a conservação de dados nem o acesso a esses
dados, à luz da Lei n.º 32/2008, pois tratou-se de um Acórdão proferido em
sede de reenvio prejudicial e, como tal, sem força obrigatória geral e apenas
vinculativo para os Estados em causa [ao contrário do que sucederia se a
Diretiva tivesse sido declarada inválida no âmbito de recurso de anulação nos
termos do artigo 263.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
(TFUE)] e, sobretudo, porque a Lei n.º 32/2008 cumpre todos os requisitos
que o TJUE entendeu que a Diretiva 2006/24/CE não observa19. Igualmente se
entendeu que ainda que a Lei n.º 32/2008 seja o instrumento de transposição
da Diretiva 2006/24/CE para a ordem jurídica portuguesa, a declaração de
invalidade da Diretiva pelo TJUE não implicava ipso facto a invalidade da Lei n.º
32/2008 (que passou a valer como uma lei nacional autónoma), que, contudo,
deveria ser alvo de alteração, a fim de a conformar ao disposto na CDFUE e à
jurisprudência do TJUE20.
Mas também não faltou quem, por força da jurisprudência do TJUE,
considerasse que a Lei n.º 32/2008 era inconstitucional por violar a CDFUE
e, por isso, os Tribunais portugueses estavam impedidos de a aplicar21 e quem
não descartasse a possibilidade de a Lei n.º 32/2008 vir a ser considerada
19
Cfr. Nunes (2019a, p. 558 e ss.), Correia (2014, p. 38), Pinho (2018, passim, embora entendendo
que a Lei n.º 32/2008 terá de ser alvo de reformas, mas por força da entrada em vigor do RGPD),
Milheiro (2019, p. 840-841); Cabreiro (2014), e Acórdãos do TC n.º 420/2017 e do TRL de
28/11/2018.
20
Cfr. Acórdão do TRE de 22/02/2022.
21
Cfr. Ramalho; Coimbra (2015, p. 1.039 e ss.), Ramos (2022, p. 261 e ss.) (alterando a sua opinião
inicial), Silveira; Freitas (2017, p. 57 e ss.), Coutinho (2014), Acórdão do TC n.º 382/2022 e
Deliberações da CNPD n.ºs 641/2017 e 1008/2017, que consideravam/consideram que os
Tribunais portugueses não podiam aplicar a Lei n.º 32/2008, por essa lei violar a CDFUE,
ao passo que Gouveia (2014) e Ramos (2015, p. 127-128) (entendimento que veio a modificar
posteriormente), não descartavam uma eventual proibição de aplicação.
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NUNES, Duarte Rodrigues. Impedirá o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 268/2022...
inconstitucional em sede de fiscalização da constitucionalidade (como veio,
efetivamente, a suceder), por violação do princípio da proporcionalidade (cfr.
MARTINS, 2017, p. 512).
Trata-se, todavia, de uma questão ultrapassada, por força da declaração
de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, dos artigos. 4.º, 6.º e 9.º (na
parte em que não prevê uma notificação ao visado de que os dados conservados
foram acedidos pelas autoridades de investigação criminal, a partir do momento
em que tal comunicação não seja suscetível de comprometer as investigações
nem a vida ou integridade física de terceiros) da Lei n.º 32/2008 por meio do
Acórdão do TC n.º 268/2022, apenas valendo os argumentos então esgrimidos
para apreciar criticamente o decidido neste aresto e os respetivos fundamentos.
IV A DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE COM FORÇA
OBRIGATÓRIA GERAL DOS ARTIGOS 4.º, 6.º E 9.º (NA PARTE
EM QUE NÃO PREVÊ UMA NOTIFICAÇÃO AO VISADO DE QUE OS
DADOS CONSERVADOS FORAM ACEDIDOS PELAS AUTORIDADES
DE INVESTIGAÇÃO CRIMINAL, A PARTIR DO MOMENTO EM QUE
TAL COMUNICAÇÃO NÃO SEJA SUSCETÍVEL DE COMPROMETER
AS INVESTIGAÇÕES NEM A VIDA OU INTEGRIDADE FÍSICA DE
TERCEIROS) DA LEI N.º 32/2008, DE 17 DE JULHO
Como referimos, o Tribunal Constitucional, através do seu Acórdão n.º
268/2022, embora com um voto de vencido22, declarou inconstitucionais, com
força obrigatória geral, a norma constante do artigo 4.º da Lei n.º 32/2008,
conjugada com o artigo 6.º da mesma Lei, por violação do disposto nos artigos
35.º, n.ºs 1 e 4, e 26.º, n.º 1, em conjugação com o artigo 18.º, n.º 2, todos da
CRP, e a norma constante do artigo 9.º da Lei n.º 32/2008 (na parte em que não
prevê uma notificação ao visado de que os dados conservados foram acedidos
pelas autoridades de investigação criminal, a partir do momento em que tal
comunicação não seja suscetível de comprometer as investigações nem a vida
ou integridade física de terceiros), por violação do disposto nos artigos 35.º, n.º
1, e 20.º, n.º 1, em conjugação com o artigo 18.º, n.º 2, todos da CRP.
Como também referimos, o aresto do TC foi prolatado no âmbito de
um pedido de declaração de inconstitucionalidade dos artigos 4.º, 6.º e 9.º da
Lei n.º 32/2008, em sede de fiscalização abstrata sucessiva à luz do artigo
281.º da CRP, formulado pela Provedora da Justiça, com fundamento na
22
Cfr. Declaração de Voto do Cons. Lino José Batista Rodrigues Ribeiro, que subscrevemos em
grande parte.
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NUNES, Duarte Rodrigues. Impedirá o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 268/2022...
violação do Direito da União Europeia (artigos 7.º, 8.º e 52.º, n.º 1, da CDFUE,
na sequência da declaração de invalidade da Diretiva 2006/24/CE pelo TJUE
através do seu Acórdão de 8 de abril de 2014, Digital Rights Ireland Ltd e
Kärntner Landesregierung), do direito à reserva da intimidade da vida privada
e familiar (artigo 26.º, n.º 1, da CRP), do princípio da proporcionalidade (artigo
18.º, n.º 2, da CRP), do sigilo das comunicações (artigo 34.º da CRP) e do
direito a uma tutela jurisdicional efetiva (artigo 20.º, n.º 1, da CRP), tendo o TC
apreciado a constitucionalidade das referidas normas também à luz do direito à
autodeterminação informacional, tutelado pelo artigo 35.º da CRP, e do direito
ao livre desenvolvimento da personalidade, também tutelado pelo artigo 26.º, n.º
1, da CRP, pois considerou que o princípio do pedido não obsta a que o TC possa
declarar a inconstitucionalidade das normas cuja apreciação foi requerida com
fundamento diverso daqueles cuja violação foi invocada, invocando, para tal, o
disposto no artigo 51.º, n.º 5, da LTC.
Cumpre, desde já, referir que o TC não declarou a inconstitucionalidade
das referidas normas à luz do direito ao sigilo das comunicações23.
Em síntese, o TC, apreciando separadamente a vertente da conservação
(artigos 4.º e 6.º da Lei n.º 32/2008) – e, dentro dela, analisou primeiro os
dados de base e depois os dados de tráfego e de localização, cuja conservação
considerou mais intensamente restritiva de direitos fundamentais do que a
conservação dos dados de base – da vertente da transmissão (artigo 9.º), baseou
o juízo de inconstitucionalidade nos seguintes aspetos:
a) no que tange à conservação dos dados de base, ainda que a sua
conservação tal como está regulada na Lei n.º 32/2008 não viole os
ditames do princípio da proporcionalidade, o disposto no artigo 35.º,
n.ºs 1 e 4, da CRP, interpretado em conformidade com os artigos 7.º
e 8.º da CDFUE, impõe ao legislador, como condição de efetividade
das garantias nele consagradas, a previsão da obrigatoriedade do
armazenamento dos dados pessoais (como é o caso dos dados de
base) num Estado-Membro da União Europeia e tal não é exigido
pelos artigos 4.º e 6.º nem por qualquer outra norma da Lei n.º
32/2008 ou de outro diploma vigente na ordem jurídica portuguesa;
b) no que tange à conservação dos dados de tráfego e de localização,
mesmo quando não sejam gerados em virtude de uma comunicação
pessoal, além de a lei não prever a obrigatoriedade do armazenamento
dos dados pessoais num Estado-Membro da União Europeia, a sua
conservação tal como está regulada na Lei n.º 32/2008 constitui uma
restrição desproporcionada dos direitos à reserva da intimidade da
23
O que motivou uma declaração de voto dos Cons. Afonso Patrão, José João Abrantes, Assunção
Raimundo e Mariana Canotilho.
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NUNES, Duarte Rodrigues. Impedirá o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 268/2022...
vida privada e à autodeterminação informacional na medida em que
são conservados todos os dados de localização e de tráfego de todos
os assinantes, abrangendo as comunicações eletrónicas da quase
totalidade da população, incluindo pessoas relativamente às quais
não há qualquer suspeita de atividade criminosa, e sem qualquer
diferenciação, exceção ou ponderação face ao objetivo visado;
c) no que tange à transmissão dos dados conservados, ainda que a
sua conservação tal como está regulada na Lei n.º 32/2008 não
viole os ditames do princípio da proporcionalidade, a lei não prevê
a obrigatoriedade da notificação das pessoas cujos dados relativos
às suas comunicações foram transmitidos às autoridades públicas
a partir do momento em que tal comunicação não seja suscetível
de comprometer as investigações nem a vida ou a integridade física
de terceiros (ainda que essas pessoas, embora por sua iniciativa,
possam indagar se existiu algum acesso aos seus dados), o que
constitui uma restrição desproporcionada dos direitos ao acesso a
uma tutela judicial efetiva e à autodeterminação informacional.
Como se disse, tal entendimento não foi unânime, porquanto foi lavrado
um voto de vencido, cujos fundamentos subscrevemos na sua maioria (e não
na sua totalidade), embora considerando que poderão ser invocados outros
argumentos adicionais e que o entendimento que foi acolhido pela maioria dos
Juízes do TC é, ele próprio, inconstitucional. Inconstitucionalidade essa que
não é afastada pelo facto de o Acórdão n.º 268/2022 acabar por funcionar como
uma espécie de transposição de vários arestos do TJUE para a nossa ordem
jurídica interna. Aliás, por essa razão, padece de vícios análogos aos de que os
arestos do TJUE em causa padecem, embora à luz do Direito da União Europeia.
No entanto, iremos cingir a nossa análise ao Direito português, embora
relembrando, desde já, que, nos termos do artigo 3.º, n.º 2, do Tratado da
União Europeia (TUE), “a União proporciona aos seus cidadãos um espaço de
liberdade, segurança e justiça sem fronteiras internas, em que seja assegurada
a [...] prevenção da criminalidade e combate a este fenómeno”24 e que a CDFUE
também garante, no seu artigo 6.º, os direitos à liberdade e à segurança, bem
como, noutros preceitos, diversos direitos fundamentais que constituem o
substrato constitucional de bens jurídicos tutelados por diversos tipos de crime
24
E, de acordo com o artigo 67.º, n.º 3, do TFUE, “a União envida esforços para garantir um
elevado nível de segurança, através de medidas de prevenção da criminalidade, do racismo
e da xenofobia e de combate contra estes fenómenos, através de medidas de coordenação e
de cooperação entre autoridades policiais e judiciárias e outras autoridades competentes,
bem como através do reconhecimento mútuo das decisões judiciais em matéria penal e, se
necessário, através da aproximação das legislações penais.”.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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NUNES, Duarte Rodrigues. Impedirá o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 268/2022...
particularmente graves e cuja prevenção e repressão são essenciais num Estado
de Direito, como, por exemplo, os direitos à vida (artigo 2.º), à integridade pessoal
(artigo 3.º), a não ser escravizado nem alvo de redução à servidão ou sujeito a
tráfico de seres humanos (artigo 5.º), à propriedade (artigo 17.º), à saúde (artigo
35.º), ao ambiente (artigo 37.º), a uma boa administração (artigo 41.º), à ação
e a um Tribunal imparcial (artigo 47.º), etc., que, na nossa óptica, não foram
tidos em conta (ou, pelo menos, não o foram na correta medida) pelo TJUE. E
o mesmo sucede com os direitos ao respeito pela vida privada e familiar (artigo
7.º) e à proteção de dados pessoais (artigo 8.º), que também podem ser lesados
por via da prática de crimes, pelo que não podem ser considerados apenas para
justificar a limitação da utilização de medidas de investigação criminal.
Assim, passando a apresentar os nossos argumentos no sentido da
inadequação do decidido pelo TC, em primeiro lugar, ao contrário do que é
afirmado pelo TC (e aqui divergimos do voto de vencido) e pelo TJUE, a mera
conservação de metadados não restringe qualquer direito fundamental, sendo
que apenas ocorre uma restrição no momento em que eles sejam acedidos.
Na verdade, tal como exigem os artigos 3.º, n.º 3, e 7.º, n.º 2, da Lei
n.º 32/2008, os metadados terão de ser guardados em ficheiros (que têm de
estar obrigatoriamente separados de quaisquer outros ficheiros para outros fins)
e encriptados e, nos termos dos artigos 3.º, n.ºs 1 e 2, 8.º e 9.º, n.º 1 (abstraindo
do facto de, como referimos, considerarmos que este preceito foi tacitamente
revogado pela Lei n.º 109/2009).
Esses ficheiros só podem ser desencriptados e acedidos para fins de
investigação, deteção e repressão de crimes graves por parte das autoridades
competentes e mediante despacho judicial fundamentado25. E, além disso, só os
funcionários do operador de comunicações eletrónicas que estejam especialmente
autorizados para tal poderão aceder aos dados, sob pena de responsabilidade
penal26 (e a sua identidade tem de ser comunicada à CNPD, sob pena de
responsabilidade contraordenacional27). Ou seja, na fase de conservação, os
metadados são, apenas e só, inseridos em ficheiros que ficarão encriptados e
intocados até à sua destruição ao fim de 1 ano, a menos que seja autorizado o
25
Atento o facto de entendermos que o artigo 9.º da Lei n.º 32/2008 foi revogado pelos artigos 12.º
e ss. da Lei n.º 109/2009, a entidade competente para autorizar o acesso aos metadados é a
autoridade judiciária no caso de dados de base e de localização celular (cfr. artigo 14.º, n.ºs 1 e
4, da Lei n.º 109/2009) e, no caso dos dados de tráfego, o JIC ou o Juiz (cfr. artigos 18.º, n.º 2,
da Lei n.º 109/2009, na fase de inquérito, e 189.º, n.º 2, do CPP, nas demais fases processuais).
Aliás, não vemos em que medida a obtenção de dados conservados terá de ser rodeada de
maiores garantias do que no caso de esses dados serem obtidos em tempo real, razão pela qual
entendemos ser desajustado sujeitar o acesso a dados de base ou de localização conservados a
autorização judicial quando a obtenção desses dados em tempo real pode ser autorizada pelo
MP na fase de inquérito.
26
Cfr. artigo 13.º, n.º 1, alínea c), da Lei n.º 32/2008.
27
Cfr. artigo 12.º, n.º 1, alínea d), da Lei n.º 32/2008.
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NUNES, Duarte Rodrigues. Impedirá o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 268/2022...
acesso a determinados metadados (apenas os relativos ao arguido, ao suspeito, ao
intermediário ou, mediante consentimento, à vítima e não a todos os metadados
que estejam naquele ou naqueles ficheiros) e nada mais: a mera conservação,
por si só, não revela quaisquer informações, apenas permitindo o uso futuro
de elementos de prova em investigações criminais que, de outro modo, teriam
desaparecido e não poderiam ser utilizados, sendo que, num Estado de Direito,
esse aumento da eficácia da investigação só pode ser considerado positivamente28.
Daí que não se nos afigure razoável defender a existência de uma restrição
de direitos fundamentais ao nível da mera conservação dos dados, assim como
também não existe no caso da preservação expedita de dados informáticos e
na revelação expedita de dados de tráfego previstas nos artigos 12.º e 13.º da
Lei n.º 109/2009 (Cfr. NUNES, 2021a, p. 84 e 101). E, por isso, o disposto nos
artigos 4.º e 6.º da Lei n.º 32/2008 jamais poderia ser inconstitucional.
Em segundo lugar, mesmo que se admitisse (que não admitimos) que a
mera conservação de metadados restringe direitos fundamentais, tratar-se-ia,
em todo e qualquer caso, de restrições muito pouco significativas. Assim, no
caso dos dados de base, trata-se dos elementos necessários para o acesso à rede
28
De facto, o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (TEDH) tem considerado que a proteção dos
direitos fundamentais inclui o dever de as autoridades levarem a cabo uma investigação efetiva
e eficaz (no sentido de serem utilizados meios de investigação que se mostrem necessários para
investigar no caso concreto) em ordem a investigar os crimes que atinjam algum dos direitos
fundamentais garantidos pela Convenção Europeia dos Direitos Humanos (CEDH), desde logo
no caso de homicídios, tendo em conta o disposto no artigo 2.º da CEDH (cfr. Acórdãos McCann
e Outros c. Reino Unido, Mahmut Kaya c. Turquia, Hugh Jordan c. Reino Unido, Paul e Audrey
Edwards c. Reino Unido, Nachova e Outros c. Bulgária, Kaya e Outros c. Turquia, Ramsahai
e Outros c. Países Baixos, Angelova e Iliev c. Bulgária, Opuz c. Turquia, Kolevi c. Bulgária,
Al-Skeini e Outros c. Reino Unido, Vasîlka c. Moldávia, Jaloud c. Países Baixos, Mustafa Tunç
e Fecire Tunç c. Turquia e Armani da Silva c. Reino Unido).
E, no que concerne à obtenção de metadados numa investigação criminal, o TEDH considerou
que a não obtenção de metadados que se mostre necessária para uma determinada investigação
criminal de crimes cometidos através da Internet ou com utilização da Internet (v. g., divulgação
de vídeos anteriormente obtidos através de uma câmara oculta colocada no domicílio da vítima,
permitindo a obtenção dos metadados identificar o autor da publicação e, eventualmente, o
autor das gravações ilícitas) é incompatível com o artigo 8.º da CEDH (que também inclui um
dever positivo de as autoridades levarem a cabo uma investigação efetiva e eficaz relativamente
a crimes que lesem os direitos fundamentais tutelados por esse preceito da CEDH) se essa não
obtenção puser em causa a eficácia dessa mesma investigação [cfr. Acórdãos K.U. c. Finlândia,
Khadija Ismayilova c. Azerbaijão e Volodina c. Rússia (N.º 2)]. Aliás, no Acórdão K.U. c. Finlândia
é particularmente evidente a censura do TEDH à excessiva importância que foi atribuída
pelas autoridades finlandesas à confidencialidade dos dados de tráfego dos internautas face
à necessidade de identificar o indivíduo que publicou um anúncio na Internet, desse modo
tornando um menor em alvo de abordagens de pedófilos, sendo que a lei finlandesa em vigor, que
visava proteger a liberdade de expressão e o direito à expressão anónima e protegia os autores
de mensagens anónimas na Internet, impedia as autoridades de, numa tal situação, imporem
ao fornecedor de serviços o fornecimento de metadados que permitissem a identificação do
agente da infração, o que votara ao insucesso a investigação que fora aberta.
Acresce que a União Europeia aderiu à CEDH e, além disso, os direitos fundamentais tal
como a CEDH os garante e tal como resultam das tradições constitucionais comuns aos
Estados-Membros fazem parte do Direito da União Europeia enquanto princípios gerais, (cfr.
artigo 6.º, n.ºs 2 e 3, do TUE).
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NUNES, Duarte Rodrigues. Impedirá o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 268/2022...
(v. g., nome, data de nascimento, morada, estado civil, número de telefone, PIN,
PUK, IMEI, IMSI, endereço eletrónico, IP29), sendo que o próprio TC acaba por
considerar que se trata de uma restrição pouco intensa.
No caso dos dados de localização a que a Lei n.º 32/2008 se refere, a
única informação que esses dados fornecem é a localização de um determinado
dispositivo (que nem sequer permite determinar com toda a exatidão qual é esse
local), a partir da qual se vai inferir (de forma ilidível) que o seu proprietário ou
utilizador habitual se encontrava nesse mesmo local, sendo incorreto afirmar
que os dados de localização permitem saber a localização de uma pessoa. Por
isso, a obtenção (e não a conservação, que não revela quaisquer dados) de
dados de localização celular constitui uma restrição muito pouco significativa
de direitos fundamentais30.
Por fim, no caso dos dados de tráfego, trata-se dos elementos ou dados
funcionais necessários ou produzidos pelo estabelecimento da ligação através
da qual uma comunicação concreta é operada ou transmitida [a direção, o
destino (adressage) e a via, o trajeto (routage)], os quais se limitam a revelar –
no caso de comunicações telefónicas – os números das chamadas recebidas e os
números para os quais aquele dispositivo ligou (daí se inferindo, uma vez mais
de forma ilidível, que as comunicações tiveram lugar entre os proprietários ou os
utilizadores habituais de cada um desses números telefónicos) e a data, a duração,
a hora, e a frequência dessas comunicações ou tentativas de comunicação e
nada mais, pois nada revelam quanto ao conteúdo das comunicações.
Por isso, trata-se de uma restrição também pouco intensa de direitos
fundamentais e que, por ser muito menos intensa do que no caso da obtenção de
dados de conteúdo, a sua obtenção, ainda que restrinja o direito à inviolabilidade
das comunicações, nem deveria estar sujeita ao regime particularmente restritivo
das interceções de comunicações (cfr. NUNES, 2019a, p. 577), como sucede no
Direito alemão (em que o legislador consagrou, no § 100g StPO31, um regime
muito menos restritivo do que o das interceções de comunicações do § 100a).
Em terceiro lugar, a conservação e os ulteriores acesso e utilização de
metadados têm por finalidade exclusiva a investigação, deteção e repressão de
crimes graves por parte das autoridades competentes (cfr. artigo 3.º, n.º 1, da Lei
n.º 32/2008), o que inclui a repressão criminal e a prevenção criminal, tendo em
conta o continuum que existe (e terá de existir32) entre ambas como conditio sine
No que tange às diferenças de regime jurídico relativamente à obtenção do IP estático e do IP
dinâmico, vide Nunes (2021a, p. 110-111).
30
Cfr. Nunes (2019b, p. 133), Acórdãos do TC n.º 486/2009 e do Supremo Tribunal de Justiça
(STJ) de 29/04/2010 e Sentenças do Bundesgerichtshof (BGH) de 24/01/2001 e do Tribunal
Supremo n.º 6307/2009; contra, Acórdão do TC n.º 268/2022 e Sentença United States v.
Jones do Supreme Court of the United States.
31
Strafprozessordnung.
32
Sobre esse continuum, vide Nunes (2019a, p. 255 e ss.).
29
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82
NUNES, Duarte Rodrigues. Impedirá o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 268/2022...
qua non para responder eficazmente à criminalidade organizada, ao terrorismo,
à criminalidade económico-financeira e ao cibercrime (cfr. NUNES, 2019a, p.
581). Como referimos, os metadados são conservados em ficheiros separados
dos demais ficheiros e ficam encriptados e intocados até à sua destruição ao
fim de um ano, a menos que seja autorizado o acesso a metadados relativos ao
arguido, ao suspeito, ao intermediário ou, mediante consentimento, à vítima (e
não a todos os metadados que estejam naquele ou naqueles ficheiros).
Além disso, se atentarmos no catálogo do artigo 2.º, n.º 1, alínea g),
da Lei n.º 32/200833, estão em causa crimes gravíssimos, como, por exemplo,
crimes de homicídio doloso, ofensa à integridade física grave, mutilação
genital feminina, ofensa à integridade física agravada pelo resultado, violência
doméstica, violação, coação sexual, abuso sexual de menores, roubo, extorsão,
associação criminosa, tráfico de órgãos humanos, tráfico de pessoas, tráfico de
armas, tráfico de estupefacientes, corrupção, tráfico de influência, participação
económica em negócio, branqueamento de capitais, organizações terroristas,
terrorismo, financiamento do terrorismo, rapto, sequestro agravado, tomada
de reféns, escravidão, tortura e outros tratamentos cruéis, degradantes e
desumanos, crimes contra a segurança do Estado ou contrafação de moeda.
E, como sabemos, para que a criminalização de uma conduta seja
admissível, terá de estar em causa a proteção de um bem jurídico essencial
à convivência comunitária e ao livre desenvolvimento da pessoa, que terá
de estar relacionado com um direito fundamental ou com um interesse
constitucionalmente protegido, sendo os bens jurídico-penais concretizações
dos valores constitucionais expressa ou implicitamente ligados aos direitos e
deveres fundamentais e à ordenação social, política e económica (cfr. DIAS,
2019, p. 136 e ss.; NUNES, 2021b, p. 84). Deste modo, no caso dos crimes que
referimos, está em causa a proteção de alguns dos bens mais relevantes à luz
da ordem de valores jurídico-constitucional.
Ora, a utilização de metadados tende a ser absolutamente essencial para
muitas investigações criminais desses tipos de crime (e de outros)34, maxime
quando se trate de formas de criminalidade que utilizam sistematicamente
meios informáticos e/ou outros meios eletrónicos de comunicação à distância
33
Embora consideremos que a obtenção de dados de localização ou de base não está sujeita a
qualquer catálogo de crimes (cfr. artigo 14.º da Lei n.º 109/2009) e que a obtenção de dados de
tráfego está sujeita (de jure condito) ao catálogo do artigo 18.º, n.º 1, da Lei n.º 109/2009, que
é mais amplo do que o catálogo do artigo 2.º, n.º 1, alínea g), da Lei n.º 32/2008.
34
Não poucas vezes, para lograrem identificar os agentes do crime, as autoridades têm
necessariamente de determinar quais eram os telemóveis/cartões que acionaram um conjunto
de células/antenas de telecomunicações no lapso de tempo em que os factos terão sido praticados
(estando, muitas vezes, em causa um lapso de tempo de apenas alguns minutos) e a identidade
dos respetivos proprietários (a fim de inferir quem eram as pessoas que se encontravam naquele
local para, numa segunda fase, conseguir identificar os autores do crime), sendo que é frequente
estarem em causa crimes extremamente graves (homicídios, raptos, roubos, assaltos a caixas
multibanco com utilização de explosivos, etc.) (vide, a este respeito, NUNES, 2019b, passim).
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NUNES, Duarte Rodrigues. Impedirá o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 268/2022...
(designadamente, a criminalidade organizada, o terrorismo35, a criminalidade
económico-financeira, ou o cibercrime36 ex se) cuja utilização gere metadados.
E, como é óbvio, a notícia do crime é sempre obtida após a prática
do crime (e, não poucas vezes, muito depois), já para não falar dos casos em
que, mesmo que o processo seja instaurado pouco tempo após a prática do
crime, a identificação de arguidos ou suspeitos só ocorre muito tempo depois da
instauração do processo (e só aí, salvo no caso da vítima, é que a obtenção de
metadados relativos ao suspeito, ao arguido ou ao intermediário será possível
e admissível). Por isso, os metadados que se interessa obter são metadados
gerados no passado e não no decurso da investigação37, sendo essa situação
que o legislador pretendeu acautelar ao impor a conservação dos metadados
através da Lei n.º 32/2008 e o mesmo sucedendo com o Parlamento Europeu e
o Conselho ao adotarem a Diretiva 2006/24/CE.
Tendo em conta o que acabámos de referir, além de a mera conservação de
metadados não restringir direitos fundamentais (e, ainda que restringisse, tratar-se-ia de uma restrição pouco intensa) e de o acesso aos metadados constituir
uma restrição pouco intensa de direitos fundamentais, a desconsideração (ao
ponto de ocorrer um sacrifício a 100% do valor da segurança38 e também dos
demais direitos fundamentais que se concretizam nos bens jurídico-penais
tutelados pelos crimes constantes do catálogo do artigo 2.º, n.º 1, alínea g),
da Lei n.º 32/2008 quando acaba por impedir a conservação e o acesso a
esses dados nos termos dos artigos 4.º, 6.º e 9.º dessa lei) da necessidade de
responder eficazmente aos crimes graves constantes do catálogo do artigo 2.º,
n.º 1, alínea g), da Lei n.º 32/2008 configura uma proteção insuficiente dos
direitos fundamentais que se concretizam nos bens jurídico-penais tutelados
por esses crimes39. E é certo que a Lei n.º 32/2008 encontrou um equilíbrio que
proporciona uma muito adequada concordância prática entre os bens e valores
em jogo40.
35
Aliás, é sabido que as investigações criminais dos atentados terroristas de Madrid (11/03/2004)
e Londres (07/07/2005) foram bem-sucedidas graças à reconstituição das comunicações
eletrónicas entre os vários intervenientes das redes terroristas em causa, pois foi essa
reconstituição que permitiu às autoridades perceberem as relações existentes entre eles.
36
Que, quando entendido em sentido lato (tal como defendemos), inclui tanto os crimes em
que o sistema informático ou os dados informáticos são o objeto da ação, ainda que como
alvos simbólicos (cibercrime em sentido estrito) como outros crimes cujo cometimento esteja
significativamente ligado à utilização de um sistema informático (onde se incluem, por exemplo,
a pornografia infantil, a extorsão sexual, o tráfico de drogas ou armas, o jogo ilícito online, as
burlas relativas a criptomoedas, etc.) (cfr. NUNES, 2021a, p. 45-46).
37
Cuja obtenção, em regra, apenas tem interesse no caso de atividades criminosas duradouras
em que, no decurso da investigação, vão sendo cometidos novos crimes ou novos atos do crime
sob investigação (v. g., no caso dos crimes de tráfico ou de abuso sexual de menores).
38
Cfr. Voto de vencido do Acórdão do TC n.º 268/2022.
39
Como resulta da jurisprudência do TEDH que referimos.
40
Como se aduz no Voto de vencido do Acórdão do TC n.º 268/2022.
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NUNES, Duarte Rodrigues. Impedirá o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 268/2022...
Aliás, atentas à natureza dos crimes que integram o catálogo do
artigo 2.º, n.º 1, alínea g), da Lei n.º 32/2008, à intensidade da restrição de
direitos fundamentais que o acesso aos metadados acarreta41 e às salvaguardas
que o legislador previu na lei, os direitos ou interesses constitucionalmente
protegidos prosseguidos através da investigação criminal tendem a ser mais
relevantes à luz da ordem de valores jurídico-constitucional do que os direitos
fundamentais restringidos, o que foi completamente invertido pelo TC. E não
podemos olvidar que o interesse público numa Justiça penal funcionalmente
eficaz é um pressuposto essencial do Estado de Direito e possui, também ele,
respaldo constitucional42, sendo que a investigação dos crimes e a punição dos
criminosos é levada a cabo em prol do interesse da Comunidade no seu todo e
não em prol do engrandecimento do Estado.
Em quarto lugar, como se afirma no voto de vencido, se só for possível
conservar metadados (designadamente no caso de dados de tráfego e de
localização) relativamente a pessoas em relação às quais existam indícios de que
o seu comportamento possa ter algum nexo com os crimes graves enunciados
na alínea g) do n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 32/2008, os fornecedores de serviços
de telecomunicações apenas podem conservar os dados quando a autoridade
judiciária competente os solicitar no decurso de uma investigação criminal,
situação que já está prevista no artigo 12.º da Lei n.º 109/2009, de 15 de
setembro43 (mas cuja aplicação depende de os dados a preservar terem sido
previamente conservados)44, mas não se mostra eficaz para garantir a recolha de
prova em processo penal. Isto porque, por exemplo, numa situação de rapto, se
os dados relativos às comunicações das vítimas forem apagados findas que sejam
tais comunicações, poderá ser muito difícil identificar os agentes dos crimes,
sendo os metadados que viessem a ser obtidos em tempo real tendencialmente
inúteis.
41
Sendo que, no caso da conservação, não ocorre qualquer restrição e, a ocorrer, seria pouco
intensa e inclusivamente menos intensa do que no caso do acesso.
42
Cfr. Dias (2011, p. 37 e ss.), Nunes (2019a, p. 335 e ss.), Correia (2014, p. 39, nota 21),
Acórdãos Paul e Audrey Edwards c. Reino Unido do TEDH, do TC n.º 213/2008, do STJ de
03/03/2010 e do TRL de 24/01/2012 e Sentenças do Bundesverfassungsgericht (BVerfG) de
27/06/2018, National City Trading Corp. v. United States do United States Court of Appeals,
2nd Circuit (1980) e United States v. Hunter do United States District Court, Vermont (1998).
43
O texto integral da Lei n.º 109/2009, de 15 de setembro (lei do Cibercrime) está disponível no
endereço <https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=1137&tabela=leis>.
44
Aliás, em consequência da decisão do TC – e caso não seja possível encontrar um caminho
alternativo no Direito vigente no que tange às normas julgadas inconstitucionais (e sem prejuízo
de considerarmos que o artigo 9.º da Lei n.º 32/2008 fora já revogado pelos artigos 12.º e ss.
da Lei n.º 109/2009 –, os artigos 12.º (na parte em que estejam em causa dados de tráfego,
de base e/ou de localização), 13.º e 14.º, n.º 4, da Lei n.º 109/2009 ficaram temporariamente
esvaziados de conteúdo, só voltando a ter aplicabilidade prática quando entrar em vigor uma
nova lei relativa à conservação de metadados (já que no que tange ao acesso, os meios de
obtenção de prova previstos na Lei n.º 109/2009 são perfeitamente adequados para esse fim).
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No fundo, uma tal exigência é impossível de observar no caso da
conservação de metadados a que se refere a Lei n.º 32/2008, que, como vimos, é
um instrumento absolutamente essencial para muitas investigações criminais,
maxime quando se trate de formas de criminalidade de dificílima investigação e
que utilizam sistematicamente meios informáticos e/ou outros meios eletrónicos
de comunicação à distância (designadamente, a criminalidade organizada, o
terrorismo, a criminalidade económico-financeira ou o cibercrime ex se) cuja
utilização gere metadados.
Na verdade, a conservação de metadados a que se refere a Lei n.º 32/2008
é uma medida de prevenção criminal que se integra na chamada investigação
proativa (que é essencial para responder às novas formas de criminalidade, em
que uma investigação meramente reativa, i. e., apenas a partir da obtenção da
notícia do crime, é manifestamente ineficaz), sendo que a investigação proativa
inicia-se num momento prévio à prática do crime ou ao conhecimento da sua
prática pelas autoridades e visa, entre outras finalidades, obter uma notitia
criminis, obter informações que facilitem a investigação de crimes que venham
a ser cometidos (como sucede no caso da conservação de metadados ou da
imposição de deveres de colaboração/reporte ao abrigo da Lei n.º 83/2017,
de 18 de agosto) ou relativas ao modo de funcionamento de certas formas de
criminalidade (as chamadas informações de intelligence) ou evitar o cometimento
de crimes já planeados ou minimizar os seus efeitos para as vítimas (cfr. NUNES,
2019a, p. 256-257).
Dito de outro modo, num momento prévio à obtenção da notícia do
crime é impossível indicar qualquer critério delimitador dos metadados a
conservar. E, ainda que fosse possível, tal critério sempre violaria os princípios
da proibição da discriminação (como veremos infra) e da presunção de inocência.
No fundo, o TC formulou uma exigência que é de observância impossível e que
contradiz a natureza preventiva, proativa da conservação de metadados e, com
isso, declarou a inconstitucionalidade dos artigos 4.º e 6.º da Lei n.º 32/2008,
negando, na prática – salvo se for possível encontrar vias alternativas no Direito
vigente – a possibilidade de utilização de metadados na investigação criminal,
que é um meio absolutamente necessário para responder às mais graves formas
de criminalidade da atualidade.
Em quinto lugar, como se afirma no voto de vencido, na medida
em que o artigo 35.º, n.ºs 1 e 4, da CRP autoriza a informatização de dados
pessoais sem o consentimento do titular e remete para a lei a definição
dessas condições, não se pode aferir a observância dos ditames do princípio
da proporcionalidade separando o regime da conservação dos dados pelos
operadores de telecomunicações do regime de acesso aos mesmos. Na verdade,
como aí se refere, a redação originária do artigo 35.º, n.º 1, apenas ressalvava o
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NUNES, Duarte Rodrigues. Impedirá o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 268/2022...
“disposto na lei sobre segredo de Estado e segredo de justiça”, mas, na revisão de
1997 adotou-se uma fórmula mais ampla (“nos termos da lei”), para possibilitar
outras restrições ao direito de acesso, designadamente no caso de medidas
necessárias em matéria de segurança do Estado, defesa, segurança pública,
prevenção, investigação, detenção e repressão de infrações penais, restrições
que já estavam previstas no artigo 13.º da Diretiva 95/46/CE do Parlamento
Europeu e do Conselho. Ora, a Lei n.º 32/2008 é um dos diplomas para os
quais o artigo 35.º, n.º 4, da CRP remete a previsão de exceções à proibição
de acesso a dados pessoais de terceiros, sendo que, se apenas as autoridades
judiciárias tiverem acesso aos dados encriptados, com base em pressupostos
previamente definidos, é óbvio que as oportunidades de devassa e difusão dos
dados pessoais são escassas.
Em sexto lugar, apesar de a Lei n.º 32/2008 ser o diploma através do
qual o legislador transpôs a Diretiva 2006/24/CE para o Direito português, a
declaração de invalidade da Diretiva não implica por si só a invalidade da Lei
n.º 32/2008 à luz do Direito União Europeia, pois a conservação e obtenção de
registos da realização de comunicações e de dados de localização não depende,
ex se, dessa Diretiva, nada impedindo a sua consagração legal na falta de
uma tal Diretiva (cfr. NUNES, 2019a, p. 559). Ademais, o legislador nacional
criou um quadro normativo que vai muito para além da Diretiva ao prever um
regime jurídico que cumpre as exigências cuja inobservância pela Diretiva que
levaram o TJUE a declarar a invalidade da Diretiva não sejam aplicáveis à Lei
n.º 32/200845.
Em sétimo lugar, como se refere no voto de vencido, a lei permite que
os operadores conservem, pelo prazo de seis meses, uma grande parte dos
metadados incluídos no artigo 4.º da Lei n.º 32/2008 para efeitos de faturação
(cfr. artigos 6.º, n.º 3, e 7.º da Lei 41/2004, de 18 de agosto, e 9.º, n.º 2 e
10.º. n.º 1, da Lei n.º 23/96 de 26 de julho), sem que isso ponha em causa a
privacidade dos utilizadores, ao ponto de não ter sido também peticionada a
declaração da inconstitucionalidade das normas que permitem a conservação
para efeitos de faturação.
Ora, não se pode conceber que o interesse privado das operadoras
cobrarem os serviços prestados aos seus clientes possa ser mais relevante do
que o interesse público numa Justiça penal funcionalmente eficaz, sobretudo
quando se trate da investigação de crimes que atentam contra os valores mais
eminentes da ordem de valores jurídico-constitucional (como sucede com a vida
e/ou a integridade pessoal, que a CRP reputa expressamente como invioláveis)
e exista o perigo de criminosos que cometeram crimes graves e foram punidos
45
Relativamente às razões por que entendemos que os fundamentos que levaram o TJUE a
declarar a invalidade da Diretiva não são aplicáveis à Lei n.º 32/2008, vide Nunes (2019a, p.
559 e ss.).
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NUNES, Duarte Rodrigues. Impedirá o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 268/2022...
por sentença transitada em julgado virem a ser absolvidos na sequência de
um recurso de revisão procedente e da consequente reelaboração da Sentença
com expurgo das provas obtidas através de metadados, ao ponto de se admitir
como constitucionalmente admissível a conservação de dados para efeitos
de faturação e o mesmo já não suceder no caso de conservação para fins de
investigação criminal.
Em oitavo lugar, como também se refere no voto de vencido, o TJUE
considerou que a conservação de dados só é admissível quando obedeça a três
critérios objetivos (um período temporal, uma zona geográfica determinada
e um círculo determinado de pessoas), sendo que uma medida legislativa de
conservação preventiva de dados, geograficamente condicionada, dirigida a um
círculo de pessoas determinadas e sem qualquer facto típico cometido não é
tolerada pela norma do n.º 3 do artigo 35.º da CRP, que apenas admite que o
legislador autorize tratamento informático de dados relativos à vida privada “com
garantias de não discriminação”. Por isso, o entendimento do TJUE, além de lhe
serem assacáveis mutatis mutandis as críticas que formulamos ao entendimento
do TC, viola o princípio da igualdade e a proibição de discriminação (e também
a presunção de inocência), pelo que, ao acolher o entendimento do TJUE, o
TC também viola o princípio da igualdade e a proibição de discriminação e a
presunção de inocência (pois está a suspeitar-se de que aquele concreto visado
poderá ter cometido ou vir a cometer crimes de que nem sequer existe notícia),
o que configura uma primeira causa da inconstitucionalidade do entendimento
perfilhado pelo TC no Acórdão n.º 268/2022.
Em nono lugar, no que diz respeito à não previsão da obrigatoriedade
de que os dados estejam armazenados num Estado-Membro da União Europeia,
como se aduz no voto de vencido, é um problema que nem sequer se deveria
colocar, pois o artigo 7.º, n.º 4, da Lei n.º 32/2008 remete para as Leis n.ºs
67/98, de 26 de outubro (sendo que, atualmente, a questão está regulada nos
arts. 44.º e ss. do RGPD), e 41/2004, de 18 de agosto, onde se resolve a questão
da territorialidade e da transferência dentro e para fora da União Europeia (o que
torna desnecessária a repetição dessa regulação na Lei n.º 32/2008). E, além
disso, quando a lei sujeita a conservação dos dados ao controlo da CNPD, está
a impor, implicitamente, que os dados terão de estar armazenados no território
português.
Em décimo lugar, em sentido contrário dos demais argumentos que
já esgrimimos e esgrimiremos de seguida, as provas que os metadados podem
proporcionar tanto podem servir para provar a prática de crimes pelo arguido
como para este demonstrar a sua inocência ou, no mínimo, fazer surgir no
julgador uma dúvida razoável, pelo que também a defesa (e não apenas a
acusação) fica impossibilitada de utilizar tais provas, com as quais poderia
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NUNES, Duarte Rodrigues. Impedirá o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 268/2022...
impedir condenações insustentável e materialmente injustas.
Em décimo primeiro lugar, no que diz respeito à não notificação dos
titulares dos dados de que os seus dados foram acedidos pelas autoridades, desde
logo, na maioria das situações, essa notificação sempre seria completamente
desnecessária e redundante, dado que, na maioria das investigações, os dados
que foram acedidos são os dados do ou dos arguidos, que, tendo acesso aos
autos, terão perfeito conhecimento de que os seus dados foram acedidos e
poderão exercer os seus direitos a esse respeito. Além disso, como se refere no
voto de vencido, o artigo 9.º da Lei n.º 32/2008 nem sequer é a sede para regular
se e quando o titular dos dados deve ser notificado pelas autoridades judiciárias
do acesso e transmissão de dado, pelo que declarar a inconstitucionalidade
deste preceito com um tal fundamento não faz qualquer sentido. Ademais,
é manifestamente excessivo e desrazoável declarar a inconstitucionalidade
de uma norma e, com isso, vedar o recurso a um meio de obtenção de prova
absolutamente essencial para investigar crimes graves, com um tal fundamento,
sobretudo tendo em conta as consequências jurídicas que poderão advir de uma
tal decisão.
Em décimo segundo lugar, se atentarmos nas consequências jurídicas
expectáveis de uma tal declaração de inconstitucionalidade, o decidido pelo TC,
no caso de não ser possível encontrar vias alternativas aos artigos 4.º, 6.º e 9.º da
Lei n.º 32/2008 no Direito vigente para obter metadados para as investigações
criminais pode abrir a porta a consequências absolutamente devastadoras
em termos de resposta à criminalidade (e, como tal, de proteção dos direitos
fundamentais dos cidadãos, pois a prática de crimes também constitui um
atentado contra os direitos fundamentais dos cidadãos em geral e das vítimas em
particular), de restabelecimento da paz jurídica e de realização da justiça penal
e de credibilidade da Justiça e do próprio Estado de Direito. Assim, no que tange
aos processos em curso, não poderão ser obtidos metadados e os que tiverem
sido obtidos não poderão ser usados como prova (o que pode comprometer de
sobremaneira a eficácia das investigações e conduzir a decisões absolutórias46
insustentável e materialmente injustas, bem como, na medida em que também
a defesa fica impossibilitada de os usar, conduzir a decisões condenatórias
insustentável e materialmente injustas ou, pelo menos, à sujeição do arguido a
julgamento de forma absolutamente desnecessária).
Mas a situação poderá ser ainda mais dramática no que tange a
condenações transitadas em julgado (sobretudo no caso de crimes graves, de
criminosos perigosos e/ou de condenações em penas de prisão efetiva), em que,
46
Nas “decisões absolutórias” devemos incluir, além de sentenças absolutórias, os despachos de
arquivamento e os despachos de não pronúncia.
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por força do disposto no artigo 449.º, n.º 1, alíneas e) ou f), do CPP47, nos casos em
que os metadados tenham sido decisivos para a condenação (maxime quando tenha
sido através dos metadados que foi possível dirigir a investigação e obter as provas
que sustentaram a condenação – que dificilmente teria sido possível descobrir
sem a prévia obtenção dos metadados – ou quando, no caso de condenações
com base em prova indiciária, tenham sido os metadados que permitiram
retirar dos indícios a prova dos factos constitutivos do crime48), indivíduos que
comprovadamente cometeram crimes (e, por isso, foram condenados) acabarem
por ser absolvidos, com tudo o que isso possa acarretar em termos de prevenção
geral e especial, para as vítimas do crime (que poderão vir a ser confrontadas
com a absolvição de criminosos que haviam efetivamente cometido crimes contra
si e que haviam sido condenados com trânsito em julgado) e, em última análise,
para a credibilidade da Justiça e do Estado de Direito aos olhos dos cidadãos.
E mesmo no caso do arguido, as provas que os metadados podem proporcionar
também podem servir para o arguido demonstrar a sua inocência ou, no mínimo,
fazer surgir no julgador uma dúvida razoável.
E é por força de tudo isto que haverá que convocar um último argumento
(que também constitui um fundamento para afirmar que o entendimento
perfilhado pelo TC é inconstitucional) e que tem a ver com o próprio princípio
da proporcionalidade. De facto, o princípio da proporcionalidade não possui
apenas uma vertente de proibição do excesso (Übermaßverbot), possuindo
igualmente uma vertente de proibição de insuficiência (Untermaßverbot),
que é violada quando as entidades (designadamente, o Estado em todas as
suas funções: legislativa, jurisdicional e administrativa) oneradas com um
dever de proteção (Schutzpflicht) não adotam medidas ou adotam medidas
insuficientes para garantir uma proteção constitucionalmente adequada dos
direitos fundamentais49. Aí se incluindo, por exemplo, a adoção de medidas
inadequadas ou ineficazes, o não aperfeiçoamento das medidas existentes, a
adoção de medidas que desprotejam os cidadãos face às ameaças ou agressões
provenientes de outros cidadãos e a “anulação” de medidas existentes de que
resulte uma proteção insuficiente de direitos fundamentais (cfr. ISENSEE, 1983,
47
No entanto, as condenações transitadas em julgado só poderão ser postas em causa por via
da interposição de um recurso extraordinário de revisão, que terá de ser julgado procedente
pelo STJ, para que, então, a sentença possa ser reelaborada, sendo expurgada das provas
obtidas através de metadados conservados à luz da Lei n.º 32/2008, embora sem prejuízo de
essas provas serem mantidas (e a condenação mantida nos seus precisos termos) no caso de se
concluir que poderiam ter sido obtidas por outra via que não os artigos 4.º, 6.º e 9.º da Lei n.º
32/2008.
48
Será muito pouco provável que alguma condenação se baseie exclusivamente em metadados,
mas as situações referidas no texto são altamente plausíveis. Na verdade, os metadados podem
ter sido a prova que permitiu chegar a todas as outras e, por isso, a todas contaminar com o
seu efeito à distância.
49
Assim, Canotilho (2002, p. 273), segundo o qual, ocorre um defeito de proteção (e, como tal,
uma violação Untermassverbot) “quando as entidades sobre quem recai um dever de proteção
(Schutzpflicht) adotam medidas insuficientes para garantir uma proteção constitucionalmente
adequada dos direitos fundamentais”.
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p. 40; BALTAZAR JÚNIOR, 2010, p. 68; NUNES, 2019a, p. 322; HAIN, 1993, p.
983; UNRUH, 1996, p. 24-25; PIETRZAK, 1994, p. 750 e 752-753). E a proibição
de insuficiência vale também no plano do Direito Penal (e Processual Penal)50,
sendo que, como bem afirma Isensee (2000, p. 218), o cumprimento do dever
estatal de proteção da segurança dos cidadãos tanto poderá consistir na adoção
de medidas repressivas como de medidas preventivas.
É evidente que a proibição de insuficiência não pode ser radicalizada,
sob pena de ultrapassagem dos limites de facto e direito a que o legislador
está adstrito numa Sociedade livre e democrática (cfr. ANDRADE, 2004, p. 149;
ISENSEE, 2000, p. 155; NUNES, 2019a, p. 325), mas também não pode ser
desvalorizada ao ponto de a esvaziar ou quase esvaziar de efeito útil em favor da
proibição do excesso, jamais se podendo afirmar que a proibição de insuficiência
apenas vale na medida do possível51.
A proibição de insuficiência corresponde ao patamar mínimo de proteção
do direito fundamental, ao passo que a proibição do excesso corresponde ao
patamar máximo admissível da restrição, vigorando a liberdade de conformação
do legislador (que define o “como” da proteção dos direitos fundamentais dos
cidadãos face a ameaças ou a agressões provenientes de terceiros) no espaço
que medeia entre o patamar mínimo de proteção e o limite máximo da restrição
(neste sentido, NUNES, 2019a, p. 328.).
Na medida em que, no momento da aplicação ao caso concreto, ambas as
vertentes do princípio da proporcionalidade poderão colidir entre si, haverá que
compatibilizá-las, encontrando a proibição de insuficiência limites na proibição
do excesso e vice-versa, pois a violação da proibição de insuficiência também
pode resultar de uma incorreta aplicação da proibição do excesso e vice-versa
(assim, NUNES, 2019a, p. 328-329).
E, na nossa óptica, como referimos, o entendimento perfilhado no Acórdão
do TC n.º 268/2022 é ele próprio inconstitucional, porquanto dele resulta uma
proteção insuficiente dos direitos fundamentais que se concretizam nos bens
jurídico-penais tutelados pelos crimes constantes do catálogo do artigo 2.º, n.º
1, alínea g), da Lei n.º 32/2008 ao impossibilitar a conservação e o acesso a
esses dados nos termos dos artigos 4.º, 6.º e 9.º dessa lei quando:
a) a mera conservação de metadados, sobretudo tendo em conta o modo
com eles são armazenados nos termos da lei, não restringe qualquer
direito fundamental;
Acerca dos corolários do princípio da proporcionalidade na vertente de proibição de insuficiência
e dos deveres estatais de proteção ao nível do Direito penal (em sentido amplo), vide Nunes
(2019a, p. 330 e ss.), com vastas referências doutrinárias e jurisprudenciais.
51
Como faz Andrade (2004, p. 149) [sobre a nossa crítica a esta afirmação, vide Nunes (2019a, p.
330 (nota 1269)].
50
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NUNES, Duarte Rodrigues. Impedirá o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 268/2022...
b) ainda que o acesso aos metadados restringisse direitos fundamentais,
fá-lo-ia sempre de uma forma pouco intensa (pelas razões sobreditas),
jamais justificando a proteção desses direitos fundamentais (para
mais quando são alvo de uma restrição pouco intensa) a completa
desconsideração das necessidades de resposta eficaz aos crimes
graves constantes do catálogo do artigo 2.º, n.º 1, alínea g), da Lei n.º
32/2008, como sucede no aresto em análise;
c) assenta numa exigência impossível de cumprir em face da natureza
preventiva da conservação de metadados (no momento em que os
dados são conservados não existe nem poderá existir qualquer
suspeita e não é possível definir qualquer critério no que tange à
seleção de pessoas cujos dados podem ser conservados sem se violar os
princípios da proibição da discriminação e da presunção de inocência)
cujo (inevitável) incumprimento é utilizado como fundamento para
declarar a inconstitucionalidade;
d) é manifestamente excessivo declarar a inconstitucionalidade de
uma norma e, com isso, vedar o recurso a um meio de obtenção de
prova absolutamente essencial para investigar crimes graves (e para
o arguido demonstrar a sua inocência ou, no mínimo, fazer surgir
no julgador uma dúvida razoável), apenas porque essa norma não
prevê a obrigatoriedade da notificação dos titulares dos dados de que
os seus dados foram acedidos pelas autoridades quando, pela sua
natureza, não caberia a essa norma regular uma tal matéria e, na
maioria das situações, essa notificação sempre seria completamente
desnecessária e redundante, dado que, na maioria das investigações,
os dados que foram acedidos são os dos arguidos, que, tendo acesso
aos autos, terão perfeito conhecimento de que os seus dados foram
acedidos e poderão exercer os seus direitos a esse respeito; e
e) irá dificultar de sobremaneira a resposta à criminalidade grave (maxime
a criminalidade organizada, o terrorismo, a criminalidade económico-financeira, a criminalidade violenta, a criminalidade sexual e o
cibercrime) ao impedir – caso não seja possível encontrar no Direito
vigente uma via alternativa – a conservação preventiva dos metadados
e o acesso a ele ou a valoração das provas já obtidas no âmbito dos
processos em curso e, no caso de condenações transitadas em julgado,
poderá abrir a porta a insustentáveis situações de impunidade com a
absolvição de criminosos que haviam sido condenados por Sentenças
transitadas em julgado no caso de o recurso de revisão interposto ser
julgado procedente e de os factos criminosos não poderem ser dados
como provados sem a valoração dos metadados.
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NUNES, Duarte Rodrigues. Impedirá o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 268/2022...
Contudo, apesar de tudo o que acabámos de referir, a declaração de
inconstitucionalidade dos artigos 4.º, 6.º e 9.º da Lei n.º 32/2008 (que retirou
todo e qualquer efeito útil a essa lei) é irreversível, apenas restando procurar
uma via alternativa (caso exista) no Direito vigente que permita evitar os efeitos
nefastos – e existindo o risco de serem devastadores – que recenseámos supra,
servindo o que temos vindo a referir para reforçar a premência da procura de
uma tal solução. Ademais, as provas que os metadados podem proporcionar
tanto podem servir para provar a prática de crimes pelo arguido como para
este demonstrar a sua inocência ou, no mínimo, fazer surgir no julgador uma
dúvida razoável, pelo que também a defesa (e não apenas a acusação) fica
impossibilitada de utilizar tais provas.
V A ADMISSIBILIDADE DA UTILIZAÇÃO DE METADADOS NA
INVESTIGAÇÃO CRIMINAL APESAR DA DECLARAÇÃO DE
INCONSTITUCIONALIDADE POR VIA DO ACÓRDÃO DO TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL N.º 268/2022
Pese embora a declaração de inconstitucionalidade dos artigos 4.º, 6.º
e 9.º da Lei n.º 32/2008, como acabámos de referir, torna-se imperativo, desde
logo para obstar à violação do princípio da proibição de insuficiência por via
do défice de proteção dos direitos fundamentais que se concretizam nos bens
jurídico-penais tutelados pelos crimes constantes do catálogo do artigo 2.º,
n.º 1, alínea g), da Lei n.º 32/2008 e condenações do Estado português no
TEDH (por força dos deveres positivos de levar a cabo investigações criminais
relativamente a crimes que lesem direitos fundamentais garantidos pela CEDH
que o TEDH tem considerado recaírem sobre as autoridades), procurar caminhos
alternativos no nosso Direito vigente.
Caso logremos encontrar um ou mais caminhos alternativos, além de
continuar a ser admissível obter metadados e valorar as provas proporcionadas
pelos metadados anteriormente obtidos nos processos em curso, a eventual
lesão do artigo 126.º do CPP52 que poderia fundamentar um recurso de revisão
no caso das condenações transitadas em julgado não terá ocorrido, pois os
dados poderiam ter sido legitimamente obtidos com base em normas diversas
dos artigos 4.º, 6.º e 9.º da Lei n.º 32/2008 agora declaradas inconstitucionais.
52
Embora entendamos que a conservação de metadados não restringe direitos fundamentais, o
TC considerou o contrário, o que não pode deixar de relevar na hora de aferir se se verifica,
ou não, o fundamento do recurso de revisão previsto no artigo 449.º, n.º 1, alínea e), do CPP.
Diversamente, no caso do acesso e obtenção de metadados já ocorre uma restrição (ainda que
pouco intensa) de direitos fundamentais previstos no artigo 126.º, n.º 3, do CPP.
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NUNES, Duarte Rodrigues. Impedirá o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 268/2022...
A tarefa mais fácil, até tendo em conta aquele que sempre foi o nosso
entendimento no que tange às relações entre a Lei n.º 32/2008 e a Lei n.º
109/2009, é a que se refere à determinação da norma que permite o acesso e a
consequente obtenção dos metadados conservados para o processo.
E, a nosso ver, as normas que permitem obter os metadados conservados
para o processo são o artigo 14.º, n.º 4, da Lei n.º 109/2009 (no caso dos dados
de base e de localização) e, no caso dos dados de tráfego, os artigos 18.º, n.º 2,
da Lei n.º 109/2009 (na fase de inquérito) e 189.º, n.º 2, do CPP (nas demais
fases processuais), continuando a ser possível lançar mão do disposto no artigo
12.º da Lei n.º 109/2009 (no que tange à preservação expedita dos dados,
que consiste na emissão de uma ordem a quem tenha a disponibilidade ou o
controlo de quaisquer dados informáticos específicos armazenados num sistema
informático que adote as medidas necessárias para proteger esses dados de
tudo o que possa alterar ou deteriorar a sua qualidade ou o seu estado atual.
Ainda assim, mantendo-os a salvo de toda e qualquer modificação, danificação
ou eliminação, a fim de não comprometer a produção de prova) (cfr. NUNES,
2021a, p. 76-77).
É certo que o TC – embora de uma forma completamente desproporcionada
e desrazoável – considerou que o artigo 9.º da Lei n.º 32/2008 é inconstitucional
em virtude de não estar prevista a obrigatoriedade da notificação ao visado de
que os dados conservados foram acedidos pelas autoridades de investigação
criminal a partir do momento em que tal comunicação não seja suscetível de
comprometer as investigações nem a vida ou integridade física de terceiros.
Todavia, tal poderá ser colmatado por via de, apesar de a lei o não prever, a
autoridade judiciária notificar as pessoas cujos metadados tenham sido acedidos
logo que essa notificação não seja suscetível de comprometer as investigações
(quer a investigação naquele processo quer noutros processos) nem a vida,
integridade física ou a liberdade (incluindo a liberdade e a autodeterminação
sexual) de terceiros, assim se afastando este argumento na eventualidade de
um recurso para o TC em sede de fiscalização concreta.
Deste modo, as autoridades podem legitimamente aceder, para fins de
investigação criminal, a metadados previamente conservados pelos operadores
de comunicações eletrónicas53.
53
Mesmo anteriormente à entrada em vigor da Lei n.º 109/2009, dado que antes desse momento
(e da entrada em vigor da Lei n.º 32/2008) já vigoravam o artigo 189.º, n.º 2 (ao abrigo do qual
era possível obter dados de tráfego e de localização celular, não distinguindo a lei se se tratava
de dados obtidos em tempo real ou de dados conservados, sendo que a Lei n.º 41/2004 já então
vigorava) e os artigos 125.º e 135.º (à luz dos quais era possível obter os dados de base), ambos
do CPP.
Ademais, antes da entrada em vigor da Lei n.º 32/2008 e da reforma de 2007 do CPP, a
jurisprudência admitia a obtenção de dados de tráfego (que já então eram conservados à luz
da Lei n.º 41/2004) junto dos operadores de comunicações eletrónicas [cfr., entre outros,
Acórdãos do TRC de 17/05/2006 e 15/11/2006, do Tribunal da Relação de Guimarães (TRG)
de 10/01/2005 e 21/11/2005 e do TRE de 26/06/2007].
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NUNES, Duarte Rodrigues. Impedirá o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 268/2022...
No entanto, para que esse acesso (e ulterior valoração) possa ter lugar,
os metadados terão de ter sido conservados e, mais do que isso, legitimamente
conservados.
E, no que tange à prévia conservação de metadados (ainda que não
para efeitos de investigação criminal), nos termos dos artigos 6.º, n.º 3, e 7.º
da Lei n.º 41/2004, de 18 de agosto, e 9.º, n.º 2 e 10.º. n.º 1, da Lei n.º 23/96
de 26 de julho54, os operadores de comunicações eletrónicas poderão conservar
os metadados por seis meses (que é o período durante o qual a fatura pode
ser legalmente contestada ou o pagamento reclamado), sendo que, se essa
conservação é legalmente admissível para efeitos de salvaguarda de direitos
privados dos operadores de comunicações eletrónicas de cariz patrimonial
(cobrança dos serviços prestados), por maioria de razão, é igualmente legítimo
o acesso das autoridades a tais dados (legitimamente conservados) para fins
de investigação criminal, prosseguindo-se, dessa forma, o interesse público
numa Justiça penal funcionalmente eficaz (que é um pressuposto essencial do
Estado de Direito e possui, também ele, respaldo constitucional), sendo que a
investigação dos crimes e a punição dos criminosos é levada a cabo em prol do
interesse da Comunidade no seu todo e não em prol do engrandecimento do
Estado nem de interesses meramente privados. De notar que não nos parece que
o decidido pelo TC no Acórdão n.º 268/2022 impeça os operadores de fornecerem
às autoridades os dados que conservam nos termos da Lei n.º 41/2004.
No entanto, contra este nosso entendimento poderão ser aduzidos vários
argumentos, embora todos estejam condenados ao naufrágio.
Assim, em primeiro lugar, poderá aduzir-se que o entendimento
que defendemos passa (não na fase de conservação, mas sim na fase de
transmissão) por uma “alienação do fim” (“Zweckentfremdung”), pois, ao serem
subsequentemente acedidos e valorados num processo penal, os metadados
irão ser utilizados para uma finalidade diversa daquela para a qual foram
conservados. E, de facto, é isso que acontece. Contudo, pese embora o que resulta
do Acórdão n.º 268/2022 do TC, o direito à autodeterminação informacional (de
que a proibição de “alienação do fim” é um instrumento de tutela) não é absoluto
e, além disso, como referimos, a mera conservação de metadados não restringe
quaisquer direitos fundamentais (sendo que é a própria Lei n.º 41/2004 que
“informa” os utilizadores de comunicações eletrónicas de que os seus metadados
podem ser conservados pelos fornecedores de tais serviços) e o ulterior acesso
a tais dados restringe direitos fundamentais de uma forma pouco intensa. E
estando em causa a resposta à criminalidade grave, a “alienação do fim” jamais
poderá constituir um óbice à obtenção e valoração de metadados para fins de
investigação criminal, sob pena de violação da proibição de insuficiência.
54
O texto integral da Lei n.º 23/96, de 26 de julho, está disponível no endereço <https://www.
pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=1436&tabela=leis>.
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NUNES, Duarte Rodrigues. Impedirá o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 268/2022...
E, em segundo lugar, poderá aduzir-se que o TJUE55 entendeu que o
artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva 2002/58/CE (que foi transposta para o Direito
português por via da Lei n.º 41/2004), conforme alterada pela Diretiva
2009/136/CE, lido à luz dos artigos 7.º, 8.º, 11.º e 52.º, n.º 1, da CDFUE, deve
ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional que
preveja, para efeitos de luta contra a criminalidade, uma conservação generalizada
e indiferenciada de todos os dados de tráfego e dados de localização de todos os
assinantes e utilizadores registados em relação a todos os meios de comunicação
eletrónica, bem como a uma regulamentação nacional que regule a proteção e a
segurança dos dados de tráfego e dos dados de localização, em especial, o acesso
das autoridades nacionais competentes aos dados conservados, sem limitar, no
âmbito da luta contra a criminalidade, esse acesso apenas para efeitos de luta
contra a criminalidade grave, sem submeter o referido acesso a um controlo
prévio por parte de um órgão jurisdicional ou de uma autoridade administrativa
independente, e sem exigir que os dados em causa sejam conservados em
território da União Europeia. No entanto, os dados conservados nos termos
da Lei n.º 41/2004 não se destinam à investigação criminal (como sucedia no
caso da Diretiva 2006/24/CE e da Lei n.º 32/2008), pelo que – sem prejuízo de
entendermos que os arestos do TJUE sofrem, mutatis mutandis, dos mesmos
vícios que apontámos ao Acórdão do TC n.º 268/2022 – a jurisprudência do
TJUE não impede a conservação de metadados para as finalidades previstas na
Lei n.º 41/2004 nem os ulteriores acesso e valoração dos mesmos para efeitos
de investigação criminal.
Em suma, apesar do decidido pelo TC no seu Acórdão n.º 268/2022, as
autoridades poderão aceder, para fins de investigação criminal, aos metadados
conservados à luz da Lei n.º 41/2004 e obtê-los para o processo (e valorá-los)
com base no artigo 14.º, n.º 4, da Lei n.º 109/2009 (no caso dos dados de base
e de localização) e, no caso dos dados de tráfego, nos artigos 18.º, n.º 2, da Lei
n.º 109/2009 (na fase de inquérito) e 189.º, n.º 2, do CPP (nas demais fases
processuais).
55
Cfr. Acórdãos de 21 de dezembro de 2016, Tele2 Sverige AB e Secretary of State for the Home
Department, de 6 de outubro de 2020, Privacy International, de 6 de outubro de 2020, La
Quadrature du Net e Outros (que, no entanto, admite a conservação generalizada e indiferenciada
dos endereços IP atribuídos à fonte de uma ligação por um período temporalmente limitado ao
estritamente necessário e dos dados relativos à identidade civil dos utilizadores de meios de
comunicações eletrónicos, o que continua a ser manifestamente insuficiente), de 2 de março
de 2021, Prokuratuur, e de 5 de abril de 2022, G.D. (que decidiu, ainda, que o Direito da União
deve ser interpretado no sentido de que se opõe a que um órgão jurisdicional nacional limite
no tempo os efeitos de uma declaração de invalidade que lhe incumbe, por força do direito
nacional, relativamente a uma legislação nacional que impõe aos prestadores de serviços de
comunicações eletrónicas uma conservação generalizada e indiferenciada dos dados de tráfego
e dos dados de localização, em razão da incompatibilidade dessa legislação com o artigo 15.o,
n.o 1, da Diretiva 2002/58, conforme alterada pela Diretiva 2009/136, lido à luz da Carta dos
Direitos Fundamentais, bem como que a admissibilidade dos meios de prova obtidos através
dessa conservação cabe, em conformidade com o princípio da autonomia processual dos
Estados-Membros, ao Direito nacional, sob reserva do respeito, nomeadamente, dos princípios
da equivalência e da efetividade).
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NUNES, Duarte Rodrigues. Impedirá o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 268/2022...
E, a nosso ver, as normas que permitem obter os metadados conservados
para o processo são o artigo 14.º, n.º 4, da Lei n.º 109/2009 (no caso dos dados
de base e de localização) e, no caso dos dados de tráfego, os artigos 18.º, n.º 2,
da Lei n.º 109/2009 (na fase de inquérito) e 189.º, n.º 2, do CPP (nas demais
fases processuais), continuando a ser possível lançar mão do disposto no artigo
12.º da Lei n.º 109/2009 no que tange à preservação expedita dos dados. E,
desta forma, obtendo-se uma concordância prática adequada entre os direitos
fundamentais em colisão, obsta-se aos efeitos nefastos que a impossibilidade de
acesso, obtenção e valoração de metadados para fins de investigação criminal
poderia ter nos processos em curso e, sobretudo, nas condenações transitadas
em julgado que referimos supra.
E, como referimos, as provas que os metadados podem proporcionar
tanto podem servir para provar a prática de crimes pelo arguido como para este
demonstrar a sua inocência ou, no mínimo, fazer surgir no julgador uma dúvida
razoável.
VI CONCLUSÕES
a) A Lei n.º 32/2008, de 17 de junho transpôs para a nossa ordem
jurídica a Diretiva 2006/24/CE, do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 15 de março, relativa à conservação de dados gerados ou
tratados no contexto da oferta de serviços de comunicações eletrónicas
publicamente disponíveis ou de redes públicas de comunicações
(metadados);
b) a conservação e a transmissão dos metadados têm por finalidade
exclusiva a investigação, deteção e repressão de crimes graves por
parte das autoridades competentes, sendo obrigatória a separação
dos ficheiros destinados à conservação de dados de quaisquer outros
ficheiros para outros fins e não podendo o titular dos dados opor-se à
respetiva conservação e transmissão;
c) por força dos artigos 4.º a 6.º da Lei n.º 32/2008, os fornecedores de
serviços de comunicações eletrónicas publicamente disponíveis ou de
uma rede pública de comunicações estavam obrigados a, durante o
período de um ano, conservar (1) os dados necessários para encontrar
e identificar a fonte de uma comunicação, (2) os dados necessários
para encontrar e identificar o destino de uma comunicação, (3) os
dados necessários para identificar a data, a hora e a duração de
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NUNES, Duarte Rodrigues. Impedirá o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 268/2022...
uma comunicação, (4) os dados necessários para identificar o tipo de
comunicação, (5) os dados necessários para identificar o equipamento
de telecomunicações dos utilizadores, ou o que se considera ser o seu
equipamento e (6) os dados necessários para identificar a localização
do equipamento de comunicação móvel, incluindo os dados telefónicos
e da Internet relativos a chamadas telefónicas falhadas quando
gerados, tratados e/ou armazenados por esses mesmos fornecedores
de serviços de comunicações eletrónicas, mas não os dados relativos
a chamadas não estabelecidas;
d) à exceção dos dados relativos ao nome e endereço dos assinantes, os
demais metadados tinham de permanecer bloqueados (i. e., encriptados)
desde o início da sua conservação e, nos termos do artigo 9.º da Lei
n.º 32/2008, só podiam ser desbloqueados (i. e., desencriptados)
para efeitos de transmissão às autoridades competentes, que, nos
termos do artigo 2.º, n.º 1, alínea f), são as autoridades judiciárias
(Juiz, JIC e MP) e as autoridades de polícia criminal, desde que se
tratasse de metadados relativos ao arguido, ao suspeito, a pessoa
relativamente à qual houvesse fundadas razões para crer que recebe
ou transmite mensagens destinadas ou provenientes de suspeito
ou de arguido ou à vítima de crime (neste último caso, mediante o
respetivo consentimento);
e) o Juiz só poderia autorizar o acesso aos metadados se houvesse
razões para crer que a diligência é indispensável para a descoberta
da verdade ou que a prova seria, de outra forma, impossível ou muito
difícil de obter no âmbito da investigação, deteção e repressão de
crimes graves, que, nos termos do artigo 2.º, n.º 1, alínea g), são os
crimes de terrorismo, criminalidade violenta, criminalidade altamente
organizada, sequestro, rapto e tomada de reféns, crimes contra a
identidade cultural e integridade pessoal, contra a segurança do
Estado, falsificação de moeda ou de títulos equiparados a moeda,
contrafação de cartões ou outros dispositivos de pagamento, uso de
cartões ou outros dispositivos de pagamento contrafeitos, aquisição
de cartões ou outros dispositivos de pagamento contrafeitos, atos
preparatórios da contrafação e crimes abrangidos por convenção
sobre segurança da navegação aérea ou marítima, devendo a
decisão judicial respeitar os princípios da adequação, necessidade e
proporcionalidade, designadamente no que se refere à definição das
categorias de dados a transmitir e das autoridades competentes com
acesso aos dados e à proteção do segredo profissional.
f)
a transmissão dos dados processava-se mediante comunicação
eletrónica, nos termos das condições técnicas e de segurança fixadas
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NUNES, Duarte Rodrigues. Impedirá o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 268/2022...
na Portaria n.º 469/2009, que deviam observar um grau de codificação
e proteção o mais elevado possível, de acordo com o estado da técnica
ao momento da transmissão, incluindo métodos de codificação,
encriptação ou outros adequados;
g) só os trabalhadores dos operadores de comunicações eletrónicas
que estivessem especialmente autorizados para tal é que poderiam
aceder aos metadados para os transmitir às autoridades, devendo
cada operador manter junto da CNPD um registo eletrónico
permanentemente atualizado desses trabalhadores;
h) o incumprimento de qualquer das regras relativas à proteção e à
segurança dos metadados (incluindo a sua não encriptação) e o acesso
aos dados por pessoa não especialmente autorizada constituem crime
e o não envio à CNPD dos dados necessários à identificação das
pessoas especialmente autorizadas constitui uma contraordenação;
i)
o artigo 9.º da Lei n.º 32/2008 fora já tacitamente revogado pelos
artigos 12.º e ss. da Lei n.º 109/2009, de 15 de setembro;
j)
na sequência de o TJUE, em 2014, ter declarado a Diretiva 2006/24/
CE inválida e apesar das garantias previstas na Lei n.º 32/2008
(que não padecia dos vícios que haviam levado o TJUE a declarar a
invalidade da Diretiva), o TC, embora com um voto de vencido, veio
agora declarar inconstitucionais, com força obrigatória geral, a norma
constante do artigo 4.º da Lei n.º 32/2008, conjugada com o artigo
6.º da mesma lei, por violação do disposto nos artigos 35.º, n.ºs 1 e 4,
e 26.º, n.º 1, em conjugação com o artigo 18.º, n.º 2, todos da CRP, e
a norma constante do artigo 9.º da Lei n.º 32/2008 (na parte em que
não prevê uma notificação ao visado de que os dados conservados
foram acedidos pelas autoridades de investigação criminal, a partir do
momento em que tal comunicação não seja suscetível de comprometer
as investigações nem a vida ou integridade física de terceiros), por
violação do disposto nos artigos 35.º, n.º 1, e 20.º, n.º 1, em conjugação
com o artigo 18.º, n.º 2, todos da CRP;
k) além de diversos outros aspetos em que o entendimento maioritário
dos Juízes do TC é passível da censura que formulámos supra, tal
entendimento padece, ele próprio, de inconstitucionalidade, por
violação do disposto no artigo 35.º, n.º 3, da CRP e por violação do
princípio da proporcionalidade na vertente de proibição de insuficiência
ao – em face da absoluta necessidade da conservação e da utilização
dos metadados para responder a muita da criminalidade da atualidade
– conduzir a uma proteção manifestamente insuficiente dos direitos
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fundamentais em que se concretizam os bens jurídicos protegidos
pelos crimes para cuja investigação a lei previa a utilização dos
metadados conservados (por exemplo, os crimes de homicídio doloso,
ofensa à integridade física grave, mutilação genital feminina, ofensa
à integridade física agravada pelo resultado, violência doméstica,
violação, coação sexual, abuso sexual de menores, roubo, extorsão,
associação criminosa, tráfico de órgãos humanos, tráfico de pessoas,
tráfico de armas, tráfico de estupefacientes, corrupção, tráfico de
influência, participação económica em negócio, branqueamento
de capitais, organizações terroristas, terrorismo, financiamento do
terrorismo, rapto, sequestro agravado, tomada de reféns, escravidão,
tortura e outros tratamentos cruéis, degradantes e desumanos, crimes
contra a segurança do Estado, etc.);
l)
a declaração da inconstitucionalidade das referidas normas irá
dificultar de sobremaneira a resposta à criminalidade grave (maxime
a criminalidade organizada, o terrorismo, a criminalidade económico-financeira, a criminalidade violenta, a criminalidade sexual e o
cibercrime) ao impedir – caso não seja possível encontrar no Direito
vigente uma via alternativa – a conservação preventiva dos metadados
e o acesso aos mesmos ou a valoração das provas já obtidas no âmbito
dos processos em curso e, no caso de condenações transitadas
em julgado, poderá abrir a porta a insustentáveis situações de
impunidade por via da absolvição de criminosos (inclusivamente os
que cometeram crimes graves como, por exemplo, homicídios) que
haviam sido condenados por sentença transitada em julgado no caso
de o recurso de revisão interposto ser julgado procedente e de os factos
criminosos não poderem ser dados como provados sem a valoração
dos metadados;
m) a lei vigente permite evitar as consequências nefastas referidas nas
duas conclusões anteriores, dado que o artigo 14.º, n.º 4, da Lei n.º
109/2009 (no caso dos dados de base e de localização) e, no caso dos
dados de tráfego, os artigos 18.º, n.º 2, da Lei n.º 109/2009 (na fase
de inquérito) e 189.º, n.º 2, do CPP (nas demais fases processuais)
permitem obter dados de base, bem como os dados de tráfego e/
ou de localização que tenham sido conservados pelos operadores de
comunicações eletrónicas ao abrigo dos artigos 6.º, n.º 3, e 7.º da Lei
n.º 41/2004, ainda que essa conservação se destinasse à cobrança
dos serviços prestados aos clientes;
n) todavia, a solução que propomos é uma solução provisória e exige
uma intervenção legislativa tão rápida quanto possível.
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Último Parecer favorável em: 29 de outubro de 2022
Como citar este artigo científico
NUNES, Duarte Rodrigues. Impedirá o Acórdão do Tribunal Constitucional
n.º 268/2022 a obtenção e a valoração, para fins de investigação criminal,
de metadados conservados pelos fornecedores de serviços de comunicações
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de Literatura Jurídica, Montes Claros, Ed. Associação de Letras Jurídicas de
Montes Claros, v. 3, n. 3, p. 65-107, set.-dez. 2022.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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EL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO
LUIS EDUARDO REY VÁZQUEZ1
RESUMEN
e aborda al principio del debido proceso y su aplicación al Derecho
Administrativo, tanto en los procedimientos como en los procesos, efectuando
un análisis normativo y jurisprudencial, especialmente en Argentina,
tanto por los tribunales domésticos como los organismos interamericanos. Se
toman en cuenta las normas legales vigentes a nivel nacional argentina y de la
provincia de Corrientes, pero comparando con otros regímenes, discurriendo
asimismo en sus manifestaciones en el plano disciplinario y respecto a las
medidas adoptadas en la pandemia.
S
Palabras claves: Proporcionalidad, tutela administrativa efectiva, participación,
imparcialidad.
ABSTRACT
It deals with the principle of due process and its application to Administrative Law,
both in procedures and processes, carrying out a normative and jurisprudential
analysis, especially in Argentina, both by domestic courts and inter-American
organizations. The legal regulations in force at the Argentine national level and
in the province of Corrientes are taken into account, but compared with other
1
El autor es Abogado y Escribano (UNNE), Doctor en Derecho (UNNE), Especialista en Derecho
Administrativo (UNNE), Doctor en Derecho Administrativo Iberoamericano de la Universidad de
La Coruña (España). Profesor Adjunto por Concurso de Derecho Administrativo en la Facultad
de Derecho y Ciencias Sociales y Políticas (UNNE) e Investigador Categorizado (IV). Profesor
Titular de Derecho Administrativo General y Especial - Carrera de Abogacía de la Facultad
de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad de la Cuenca del Plata. Miembro del Foro
Iberoamericano de Derecho Administrativo. Presidente del Superior Tribunal de Justicia y del
Consejo de la Magistratura de la Provincia de Corrientes. e-mail: lereyvazquez@yahoo.com.ar
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
regimes, also discussing their manifestations at the disciplinary level and in
relation to the measures adopted in the pandemic.
Keywords: Proportionality, effective administrative protection, participation,
impartiality.
I PRELIMINAR
En el presente abordaré al principio del debido proceso y su aplicación
al Derecho Administrativo, tanto en los procedimientos como en los procesos,
efectuando un análisis normativo y jurisprudencial, especialmente en Argentina,
tanto por los tribunales domésticos como los organismos interamericanos.
Para tal cometido, efectuaré una revisión del estado actual de la
regulación de los principios del procedimiento administrativo, tomando como
base especialmente la legislación nacional y la de la Provincia de Corrientes2,
dando cuenta de los en ellas plasmados, para luego visualizar la tendencia
en legislaciones más modernas, tanto en la Argentina3 como en el derecho
comparado4, vaticinando las perspectivas hacia donde se dirige la regulación de
la temática, indicativa del rumbo fijado5.
Me centraré luego en la recepción jurisprudencial del principio del debido
proceso, o también denominado “tutela administrativa efectiva”, focalizando
igualmente su gravitación en los procedimientos de carácter sancionatorios o
disciplinarios, así como con relación a las restricciones impuestas con motivo
de la Pandemia Covid-19.
2
3
4
5
Ley 3.460, sanc. 22-11-1978; promul. 22-11-1978; publ. 30-01-1979.
Ley 9.003 de la Provincia de Mendoza (B.O. 19-09-2017).
Ley 39/2015 de España, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas (B.O.E. 2-10-2015).
Ver asimismo, la obra de Brewer Carías (200)3.
Sobre el tópico, se ha dicho recientemente que constituye una función básica de los principios
de “servir” a que el procedimiento administrativo debe facilitar, simplificar tanto como coordinar,
estructurar y acelerar la realización del derecho material (PIELOW, 2018, p. 25-47, en especial
p. 37).
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
II EL PRINCIPIO DE REFERENCIA EN LA LEY NACIONAL 19.549 Y EN LA
LEY 3.460 DE LA PROVINCIA DE CORRIENTES
II.1 Ley 19.549
En el Título I, luego de especificar el ámbito de aplicación (Art. 1.º), a
la Administración Pública Nacional centralizada y descentralizada, inclusive
entes autárquicos, con excepción de los organismos militares y de defensa y
seguridad, expresa que se ajustarán a las propias de la presente ley y a los
siguientes requisitos:
[...] Debido proceso adjetivo.
f) Derecho de los interesados al debido proceso adjetivo, que comprende la
posibilidad:
Derecho a ser oído.
1) De exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la emisión
de actos que se refieren a sus derechos subjetivos o intereses legítimos,
interponer recursos y hacerse patrocinar y representar profesionalmente.
Cuando una norma expresa permita que la representación en sede
administrativa se ejerza por quienes no sean profesionales del Derecho, el
patrocinio letrado será obligatorio en los casos en que se planteen o debatan
cuestiones jurídicas.
Derecho a ofrecer y producir pruebas.
2) De ofrecer prueba y que ella se produzca, si fuere pertinente, dentro del
plazo que la administración fije en cada caso, atendiendo a la complejidad del
asunto y a la índole de la que deba producirse, debiendo la administración
requerir y producir los informes y dictámenes necesarios para el
esclarecimiento de los hechos y de la verdad jurídica objetiva; todo con el
contralor de los interesados y sus profesionales, quienes podrán presentar
alegatos y descargos una vez concluido el período probatorio;
Derecho a una decisión fundada.
3) Que el acto decisorio haga expresa consideración de los principales
argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a
la solución del caso [...]
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
110
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
II.2 Ley 3.460
Luego de expresar en su Título I, el “Ámbito de Aplicación”6, expone en
Título II: “De las Fuentes”, Sección I, “Principios de Aplicación General”, lo
siguiente:
Art. 4. Los siguientes principios serán de aplicación a toda actividad sujeta a
la regulación de esta ley: [...]
g) Debido proceso formal y material: Cuando la tramitación y consecuente
resolución puedan afectar derechos subjetivos o legítimos de particulares, el
cual deberá ser proporcionado a los derechos que puedan resultar afectados,
de conformidad a las normas contenidas en el art. 987;
Art. 1. Esta ley regirá la actividad administrativa del Estado, con excepción de aquellas que
tenga un régimen establecido por ley especial, en cuyo caso se aplicarán las disposiciones de la
presente como supletoria.
Art. 2. Las normas de esta ley se aplicarán también en la forma establecida en el artículo anterior,
a las personas públicas no estatales y a las privadas que ejerzan función administrativa por
delegación estatal, salvo, en ambos casos, que lo impida la naturaleza del ente o de su actividad.
7 Como manifestaciones derivadas de dicho principio, se expresa en el Art. 98. “Cuando el acto
pudiese involucrar derechos subjetivos o legítimos de los particulares, ellos tendrán derecho al
debido proceso adjetivo que comprende:
a) El derecho a ser oídos y de exponer las razones de sus pretensiones o defensas, antes de la
emisión del acto que se refiera a sus derechos subjetivos o legítimos;
b) Hacerse patrocinar y representar profesionalmente. Cuando una norma permita que en sede
administrativa se ejerza la representación por quienes no sean profesionales del derecho, el
patrocinio letrado será obligatorio en el caso en que se planteen o debatan cuestiones jurídicas;
c) Derecho a ofrecer y producir pruebas, cuando ellas fueren pertinentes, debiendo la administración
requerir y producir los informes y dictámenes necesarios para el esclarecimiento de los hechos,
todo con el contralor de los interesados o sus representantes profesionales, quienes podrán
presentar los alegatos y descargos, una vez concluidos los procedimientos probatorios. Todo en
la forma determinada en esta ley.
d) Derecho de acceso al expediente en la forma determinada por la presente ley y en especial, a
que bajo la responsabilidad de abogado matriculado, le sea prestado el expediente con excepción
de las piezas que puedan considerarse esenciales y sean irreproducibles, de las que se le
entregará copia en el caso y con las finalidades en que el Código de Procedimientos en lo Civil
y Comercial prevé el préstamo de los expedientes judiciales. La Administración podrá obviar el
préstamo del expediente original, entregando una copia certificada por funcionario competente.
En todo caso en que el particular deba contestar vistas, traslados, requerimientos o trámites
similares, o tenga derecho a plantear recursos, a su costa, se le podrá otorgar copia de las piezas
que indique. El pedido de copia suspenderá automáticamente los plazos hasta que ellas sean
puestas a disposición del interesado peticionante.
e) Derecho a una decisión fundada y que el acto de decisión haga expresa consideración en los
principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes para la
decisión del caso;
f) Derecho a la suspensión automática de los plazos cuando, solicitada vista del expediente, no
sea otorgada dentro del plazo de 48 horas o cuando no se entregue en préstamo el mismo en el
caso mencionado en el inc. d);
g) A que se hagan las notificaciones en la forma determinada en esta ley;
h) A interponer los recursos previstos por la ley”.
6
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REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
Asimismo, en su Sección VI, “Duda”, consagra el principio in dubio
pro actione, en los siguientes términos: Art. 19. En caso de duda en cuanto
al cómputo de plazos, se estará en favor de lo que resulte más favorable a la
resolución de que los escritos fueron presentados en término.
III ASPECTOS COMUNES A AMBAS NORMAS
En la ley correntina, encontramos el Principio de Legalidad o también
denominado “Juridicidad”8 en su vertiente de vinculación positiva9, no obstante,
reconociendo la existencia de competencias implícitas, siguiendo aquí lo
sostenido oportunamente por Linares (1971a), y compartido por la Procuración
del Tesoro de la Nación (en adelante PTN)10.
Por su parte, ha sostenido la CSJN que:
En el orden jurídico administrativo, la competencia constituye un elemento
esencial que confiere validez a la actuación de los órganos estatales, a tal
punto que aquélla no se configura como un límite externo a esa actuación
sino como un presupuesto de ella, en virtud de la vinculación positiva de la
Administración al ordenamiento jurídico, que debe autorizar a sus organismos
para actuar en forma expresa o razonablemente implícita11.
En tal sentido, sostiene Comadira (2003, también 1999), que “[...] Así, el principio de juridicidad
implica que las autoridades administrativas deben actuar con sujeción a los principios generales
del derecho —aquellos que derivan de la dignidad de la persona y de la naturaleza objetiva de las
cosas a la Constitución Nacional, a los principios que surgen de ella, a los tratados internacionales
—que gozan de jerarquía normativa superior a las leyes desde la reforma constitucional de 1994
e, incluso, antes de ella, por imperio de la jurisprudencia sentada en su momento por la Corte
Suprema— a la ley formal, a los reglamentos —en subordinación expresada en el conocido principio
de inderogabilidad singular de los reglamentos— a los precedentes administrativos, en la medida
en que en su seguimiento esté comprometida la garantía de igualdad, y, según alguna doctrina, a
ciertos contratos administrativos [...]”.
9
La Administración Pública se encuentra sometida positivamente al ordenamiento jurídico
(CSJN, 26-10-1993, “Serra, Fernando Horacio y otros v. Municipalidad de la Ciudad de Buenos
Aires”, Fallos 316:2454).
10
“En materia de competencia de los órganos y entes administrativos se ha abandonado la tesis
denominada de la ‘permisión expresa’ –el órgano se encuentra facultado a realizar aquello que
le ha sido autorizado–, prefiriendo ya sea la ‘permisión amplia’, en virtud de la cual el órgano
se encuentra facultado para emitir aquellos actos que no le estén expresamente prohibidos,
sea aquélla que asemeja la competencia a la capacidad de las personas jurídicas a través del
denominado ‘principio de la especialidad’.”. (Conf. PTN, Dictámenes 230:104; 234:645; 239:737;
entre muchos otros).
11
Del dictamen de la Procuración General, al que remitió la Corte Suprema–, causa “Althabe,
Sofía y otros c/Iuna - resol. 758/99 y 64/2000”, 11-07-2007, Fallos 330:2992.
8
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REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
Y en un clásico precedente, sostuvo el Alto Tribunal que:
Es inherente al ejercicio de la actividad administrativa que ésta sea
desempeñada conforme a la ley, pues constituye una de las expresiones
del poder público estatal, que tiene el deber de someterse a ella. En esa
sujeción al orden jurídico radica una de las bases del estado de derecho, sin
la cual no sería factible el logro de sus objetivos, de allí que se afirma que la
administración debe ser legal; si su actividad es ilegal debe rectificarse, y en
primer término por la propia Administración pública, y a falta de ella por el
órgano jurisdiccional competente. El administrado debe tener garantías de
justicia respecto de la Administración pública12.
Un correlato de dicho principio de juridicidad, es que la Administración no
puede declarar inconstitucional una ley13, aun cuando en su día se postulara la
posibilidad de inaplicarla14, y que incluso se ha sostenido que la Administración
ejerza el control de convencionalidad (CARNOTA, 2013)15.
En ambas normas encontramos también el denominado Principio de
Oficialidad, con sus manifestaciones, los principios de impulsión de oficio,
instrucción de oficio y verdad material, también denominada por la jurisprudencia
como “verdad jurídica objetiva”, expresando en tal sentido que “Tampoco en el
ámbito administrativo es dable conducir los procesos en términos puramente
sacramentales, con desmedro de la verdad jurídica objetiva”16, aunque matizado
con la referencia a que “en las formas se realizan las esencias”17.
12
CSJN, 19-11-1992, “Naveiro de la Serna de López, Helena María c. Bauhoffer, Martha Beatriz
s/recurso de hecho”, Fallos 315:2771.
13
La Administración no podría declarar la inconstitucionalidad de una ley pues esa facultad se
encuentra exclusivamente reservada a los jueces en su función jurisdiccional, de conformidad
a la doctrina del máximo Tribunal del país (CSJN 242:112, 301:708 y 317:330, entre otros).
14
Sostuvo el Alto Organismo Asesor, recordando la doctrina sentada por el Prof. Marienhoff cuando
fuera Procurador del Tesoro en Dictámenes 84:102 (1963), que: “Corresponde distinguir entre
‘declaración de inconstitucionalidad’ y ‘abstención de aplicar una norma inconstitucional’. Así
como el Poder Ejecutivo no puede declarar la inconstitucionalidad de una ley, por corresponderle
esto al Poder Judicial, sí puede, en cambio, abstenerse de aplicar una ley que considere
inconstitucional. Es evidente que el Poder Ejecutivo tiene atribuciones para no ejecutar una
ley que juzgue inconstitucional, pues, si así no lo hiciera transgrediría el orden jerárquico
establecido en el artículo 31 de la Constitución Nacional”. Dict. n.º 364/02, 30 de septiembre
de 2002. Expte. n.º 1736/02. Sindicatura General de la Nación. (Dictámenes 242:626).
15
Señala dicho autor que: “[...] El criterio aquí empleado, como el de sus antecedentes, hunde sus
raíces en la tesitura asumida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos ‘in re’ ‘Gelman
c. Uruguay’, del 24 de febrero de 2011, en cuanto postula que el control de convencionalidad
debe ser practicado ‘por toda autoridad pública’ y no tan sólo por los jueces. Se extrapola las
previsiones de las garantías judiciales y se les traslada al procedimiento administrativo [...]”.
16
CSJN, 27-12-1988, “Resguardo Cía. de Seguros S.A. s/ observaciones al balance del 30/6/85
por la Superintendencia de Seguros de la Nación”. Fallos 311:2821.
17
CSJN, 7-07-2015, “Becerra, Juan José c/ Calvi, Juan María y otros s/cumplimiento de
contrato”, Fallos: 338:552; CSJN, 27-12-2006, “Gómez, Carlos Alberto c/ Argencard S.A. y otro
S/Ordinario”, Fallos: 329:5903; CSJN, 10-10-2000, “Andretta, Carlos Alberto c/ Ferrocarriles
Metropolitanos Sociedad Anónima”, Fallos: 323:2848.
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REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
Resultan comunes también los principios de celeridad, economía,
sencillez y eficacia en sus trámites, siendo un derivado de la sencillez, el
principio de gratuidad, por cuya aplicación se ha sostenido oportunamente que
resultaba inadmisible la inclusión, en los pliegos de bases y condiciones de las
denominadas “garantías de impugnación”.
Al respecto, sostuvo la PTN que:
Resulta inviable, con fundamento en la normativo vigente, la inclusión en los
Pliegos de Bases y Condiciones Particulares de una cláusula que establece
como condición para la procedencia de la impugnación a la preadjudicación,
el depósito de una garantía y, de un único supuesto de su devolución para
el caso de hacerse lugar a aquélla. La aceptación de una cláusula como la
proyectada afectaría el carácter gratuito del procedimiento administrativo,
que se diferencia del oneroso del proceso judicial, en el cual los litigantes
deben integrar una tasa de justicia para obtener el acceso a los estrados
judiciales, salvo supuesto de pobreza demostrada a través del beneficio de
litigar sin gastos18.
Coinciden ambas normas también en la regulación del principio
del informalismo a favor del administrado, entendido como excusación de
formalidades no esenciales que puedan ser suplidas posteriormente, en el plazo
en que la Administración señale al efecto19, o bien, conforme a la denominada
teoría de la calificación jurídica (consagrada por el artículo 81 del Reglamento de
Procedimientos Administrativos, Decreto n.º 1759/72 t.o. 1991), debe entenderse
que los actos tienen la denominación que corresponde a su naturaleza y no la
que le atribuyen las partes (conf. Dict. 239:418; 251:224; 253:451; 258:1)20.
Al respecto se ha sostenido que
[...] El procedimiento es informal sólo para los administrados y usuarios
de servicios públicos, consumidores, vecino: son ellos únicamente quienes
PTN, Dict. n.º 117/06, 3 de mayo de 2006. Nota n.º 3415/05. Armada Argentina. (Dictámenes
257:151).
Ver comentario de Tawil (2007, p. 446).
19
“En el inciso c) del art. 1.º de la ley 19.549 quedó plasmado el llamado principio del formalismo
moderado en favor del particular, que implica la excusación de la inobservancia por los
interesados de las exigencias formales no esenciales que puedan ser suplidas posteriormente.
A ello se suma el deber de la Administración no sólo de requerir sino también de producir los
informes y dictámenes necesarios para el esclarecimiento de los hechos y de la verdad jurídica
objetiva (art. 1.º, inc. f, ap. 2, de la ley 19.549)”. Galli, Jeanneret de Pérez Cortés, Uslenghi.
38.792/95 “Villa Real S.A. c/D.G.I.”. 16/11/00. C.Nac.Cont.Adm.Fed. SALA IV.
20
PTN, Dict. n.º 62/07, 12 de marzo de 2007. Expte. n.º 15.637/03. Ministerio de Defensa.
(Dictámenes 260:294).
18
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REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
pueden invocar la elasticidad de las normas de procedimiento, en tanto y
en cuanto ellas les benefician; ese informalismo no puede ser empleado
por la administración para dejar de cumplir con las prescripciones que el
orden jurídico establece respecto a su modo de actuación, ni para eludir el
cumplimiento de las reglas elementales del debido proceso; o sus deberes de
control de los servicios que ha concedido o licenciado en monopolio. Tampoco
lo pueden invocar los concesionarios o licenciatarios de poderes económicos
monopólicos otorgados por el Estado, en cuanto se refiere a las normas de
control que rigen su actividad. (Tratado de Derecho Administrativo. la defensa
del usuario y del administrado, Agustín Gordillo, Tomo 2, página IX-34).
(Cons. V)21.
El procedimiento administrativo exige superar los meros formalismos de
ajustarse simplemente a lo peticionado por los particulares, si con ello se
les niega el acceso a los derechos que por ley les corresponde, aunque éstos,
por omisión o ignorancia inculpable, no los invoquen en forma expresa o
clara (cfr. Dictámenes de la Procuración del Tesoro de la Nación: 203:47, n.º
214/92). (Consid. 5.º)22.
Respecto al principio del debido proceso adjetivo, también presentes en
ambas normas, constituye una prolongación del derecho de defensa en juicio
plasmado en el art. 18 Constitución Nacional, o como garantía de innominada
incluido en el art. 33 de la Carta magna, y que surgiera luego de la Revolución
Francesa como garantía de los derechos del individuo frente al Estado, recibiendo
amplia consagración en los ordenamientos constitucionales republicanos
(LORENZO DE VEGA JAIME, 1996, p. 104 y sgtes.).
Como derivación surge la prohibición de incurrir en un injustificado
rigor formal, el que se ha considerado que atenta contra la garantía del debido
proceso, contrario al principio “in dubio pro actione”23
Tempranamente, sostuvo la CSJN, enarbolando siquiera de manera
implícita el rol predicado del administrado –de colaborador24 en la elaboración
21
Gallegos Fedriani, Otero, Grecco. 14.683/01 “Hidrocarburos Neuquén S.A. c/ Resolución
2292/01 ENARGAS (Expte. 7086/01)”. 3/05/04. C.Nac.Cont.Adm.Fed. Sala V.
22
Buján, Licht, Coviello. 34.998/99 “Lopez Juan José c/Ministerio del Interior –Art. 3.º Ley
24.043”. 11/07/00. C.Nac.Cont.Adm.Fed. Sala I.
23
CSJN, 04-11-1003, “Colegio Bioquímico del Chaco c/ Instituto de Previsión Social de la
Provincia del Chaco s/ demanda contenciosoadministrativa”, Fallos 316:2477; y en fecha
más reciente, CSJN, 11-02-2014, “Biosystems S.A. c. EN –M. Salud– Hospital Posadas s/
contrato administrativo”. Ver no obstante la particular interpretación que el juez Rosatti ha
efectuado del silencio administrativo, en la redacción de los arts. 30 a 32 de la Ley 19549, texto
según Ley 25.344, en su voto en la causa FGR 569/2014/CA1, “Cooperativa de Provisión de
Servicios Telefónicos y otros Servicios Públicos y Comunitarios de Cen. c/ Estado Nacional s/
cumplimiento de contrato, 20-02-2018, para quien no es posible superar la inconstitucionalidad
de la norma con la interpretación propuesta en Biosystems”.
24
Así en la causa “Actuar Agrupación Consultores Técnicos Universitarios Argentinos S.A.
y otros v. Agua y Energía Eléctrica Sociedad del Estado” del 18-07-2002 (Fallos 325:1787),
Considerando 10.º in fine, sostuvo la CSJN que: “[...] Como contrapartida, el contratista debe
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REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
de la decisión administrativa, que aun cuando no fuese exigible el procedimiento
de reclamo administrativo previo, la circunstancia que el particular escogiese
intentar una solución en sede administrativa no podía desmejorar su situación
procesal de cara al proceso judicial posterior (en caso de no hallarla en aquél).
Expresó el Alto Tribunal que:
La circunstancia de haber intentado el actor la satisfacción de su reclamo
en sede administrativa, aunque no estaba obligado a hacerlo para habilitar
la instancia judicial, no puede, de ninguna manera, desmejorar su situación
procesal ni coartarle su acceso a la jurisdicción25.
Tal temperamento es consecuente con la garantía de tutela administrativa
–y judicial– efectiva, conforme fuera reconocida por la Corte Suprema al expresar
que
[...] la garantía a la tutela administrativa y judicial efectiva, que supone la
posibilidad de ocurrir ante los tribunales de justicia –y ante las autoridades
administrativas competentes– y obtener de ellos sentencia o decisión útil
relativa a los derechos de los particulares o litigantes y que requiere, por
sobre todas las cosas, que no se prive a nadie arbitrariamente de la adecuada
y oportuna tutela de los derechos que pudieren eventualmente asistirle sino
por medio de un proceso –o procedimiento– conducido en legal forma y que
concluya con el dictado de una sentencia –o decisión fundada [...]26.
Es decir, jamás podría gravitar negativamente el hecho de que el particular
hubiese apostado al procedimiento administrativo para intentar una solución
de su pretensión en sede administrativa27 (aun cuando culmine no hallándola y
debiendo acudir a la justicia).
comportarse con diligencia, prudencia y buena fe, habida cuenta de su condición de colaborador
de la administración en la realización de un fin público [...]”.
En la doctrina, puede citarse el artículo de Tawil (1985-E, p. 952).
Asimismo, me he ocupado del tópico en el trabajo (2016, p. 353-366).
25
CSJN, 30-03-1989, “Elverdin, Jorge Julio v. UNLP. s/ ordinario”, Fallos 312:417.
26
CSJN, 14-10-2004, “Astorga Bracht, Sergio y otro c/ COMFER - dto. 310/98 s/ amparo ley
16.986”. Fallos 327:4185.
27
En punto a la exigencia del reclamo administrativo previo, se ha señalado que su finalidad es la
de “[...] producir una etapa conciliatoria anterior al pleito, dando a la Administración la posibilidad
de revisar el caso, salvar algún error y promover el control de legitimidad de lo actuado” (CSJN,
13-07-1991, “Gasparri y Cía. S.A.”, Fallos 314:725, consid. 7.º; criterio reiterado en CSJN, 0408-2009, “E.D.E.M.S.A. c/ E.N.A. y M.E.O.S.P.N. s/ cobro de pesos”. Fallos 332:1629).
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REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
La cuestión se ha reeditado recientemente en ocasión donde el Máximo
Tribunal Nacional se pronunció robusteciendo el principio “in dubio pro
actione”28, al dejar sin efecto una sentencia de la SCJ de Mendoza que admitió
la excepción de caducidad de la acción tendiente a que se declare la nulidad
del decreto provincial que dispuso la caducidad de la concesión del servicio
público de transporte de pasajeros de media y larga distancia por presuntas
infracciones.
En efecto, la sentencia revocada había rechazado la demanda con
fundamento en que el recurso de revocatoria interpuesto por la actora contra el
acto impugnado resultaba innecesario y que debió cuestionarlo en sede judicial
dentro del plazo de caducidad de treinta días del art. 20, Ley 3918 de Mendoza.
El caso se asemeja al anterior, pues en ambos casos, se descalificó la
interpretación que partió de la premisa que al no ser necesario el reclamo o el
recurso (lo que en todo caso hubiese habilitado al particular a acudir directamente
al proceso judicial), resultaban estériles las presentaciones efectuadas en sede
administrativa, dentro de los plazos, tendientes a obtener una solución en
esta última sede, brindando asimismo la oportunidad de revisar su accionar al
órgano estatal.
La Corte Nacional sostuvo que no asignarle gravitación al recurso
administrativo interpuesto, constituye una decisión de injustificado rigor formal
y comporta una exégesis de las reglas aplicables contraria a las garantías de
debido proceso y al principio in dubio pro actione rector en la materia que vulnera
la garantía constitucional de defensa en juicio (art. 18, Constitución Nacional)29.
Resulta destacable cuando a partir de la no exigibilidad en el caso del
recurso de revocatoria, sostiene que
[...] De ello no es posible deducir que en la hipótesis contraria –con
participación del interesado en el expediente administrativo, como ocurriría
en el sub lite a criterio del tribunal– se encuentre cercenado el derecho a
interponer el recurso previsto por los arts. 177 y 178, pues dicha postura no
28
CSJN, 18-10-2016, “Transportes Uspallata S.R. L. c/ Gobierno de la Provincia de Mendoza si
acción procesal administrativa”, Fallos 339:1483, remitiéndose al Dictamen de la Procuradora
Fiscal Laura Monti.
29
Calificó de desprolija la conducta de la Administración por irregularidades en las notificaciones,
al igual que al no haberse cerciorado respecto de la personería del supuesto representante de
la empresa. También le enrostró haber incurrido en una interpretación del art. 178, Ley 3909
de Mendoza que restringe claramente el acceso a la jurisdicción y no se compadece con su texto
expreso, el cual se limita a establecer que si el recurso es deducido por quien resulta afectado
a raíz de un procedimiento en el que no intervino o contra una declaración dictada de oficio, el
interesado puede ofrecer prueba y añade que, en estos supuestos, si la declaración impugnada
emana del gobernador la decisión que recaiga en el recurso de revocatoria es definitiva y causa
estado.
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REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
permite la revisión del acto por parte de la máxima autoridad ni favorece la
continuidad de la acción.
Es que la solución contraria supone una suerte de subestimación del
procedimiento administrativo como carril idóneo para hallar una respuesta a
los conflictos del Estado con los particulares.
Atenta contra dicho principio aparte merece la denominada “teoría de la
subsanación”30, a la cual la CSJN la ha sostenido en diversas oportunidades,
y que se traduce en la siguiente fórmula: “Los defectos en la tramitación
administrativa pueden ser subsanados en la instancia judicial a la que el
apelante ha acudido”31.
También ha sido una manifestación del debido proceso, la garantía de
plazo razonable, conforme lo resuelto por la CSJN in re “Losicer”32.
Por su parte, la ley correntina consagra los principios de moralidad,
respeto y decoro, y el de publicidad y el de presunción de libertad.
Respecto del principio de moralidad, cabe señalar que ha sido reconocido
en un Laudo del Tribunal Arbitral ad hoc del Mercosur sobre la controversia
entre la República Federativa de Brasil (Parte Reclamante) y la República
Argentina (Parte Reclamada) identificada como controversia sobre “Aplicación
de Medidas Antidumping contra la exportación de pollos enteros, provenientes
de Brasil, Resolución n.º 574/2000 del Ministerio de Economía de la República
Argentina”, resuelto en fecha 21-05-200133, en los siguientes términos:
[...] Respecto de la desviación de poder debe tenerse en cuenta el principio de
moralidad. Según los cánones de la lealtad y de la buena fe, la administración
debe proceder en relación con los administrados con sinceridad y llaneza,
30
Para un estudio en profundidad del tema, puede verse el señero trabajo de Linares (1971b).
CSJN, in re: “Cerella, Roberto C. c. Provincia de Neuquén”, del 01/06/1982. Fallos 304:769;
sostenida en CSJN, 16-12-2008, F. 1762. XXXVIII. “Formosa, provincia de (Banco de la Pcia. de
Formosa) c/ Dirección General Impositiva s/ impugnación de la resolución 604/99 (DVRRRE)”,
Fallos 331:2769.
Dicha doctrina ha sido fuertemente criticada en su día por el Profesor Julio Rodolfo Comadira,
pues “[...] al permitir la subsanación en sede judicial de la indefensión producida en sede
administrativa y amparar, con ese temperamento, igual criterio subsanatorio en las diversas
instancias administrativas, transforma un vicio de base constitucional y legal determinante de
la nulidad absoluta del acto, en una simple causal de nulidad relativa”. Señala además que
“no se trata de postular la nulidad por la nulidad misma, sino de asignar al derecho al debido
proceso adjetivo su verdadera significación, de modo que la Administración Pública encuentre
en el respeto de éste un requisito procesal insoslayable de su actuación” (2001, p. 596).
32
CSJN, 26-06-2012, “Losicer, Jorge Alberto y otros c. BCRA - Resol. 169/05 (expte. 105666/B6
SUM FIN 708)”, Fallos: 335:1126.
33
<http://www.mercosur.org.uy/t_generic.jsp?contentid=375&site=1&channel
=secretaria&seccion=6>. Consultado el 12-08-2009.
31
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
siéndole prohibida cualquier conducta maliciosa tendiente a confundir o
minimizar sus derechos34.
Asimismo, respecto del principio de publicidad, muy utilizado en
materia de contrataciones públicas, merece rememorarse un fallo de la Cámara
Contencioso Administrativo Federal, Sala I, en voto del Juez Coviello35, cuando
expresara que: “La publicidad de los actos de gobierno es una exigencia derivada
de la forma representativa, republicana de gobierno adoptada por la Constitución
Nacional”, y que “[...] como principio rector de la licitación pública, implica el
derecho de los oferentes a conocer las ofertas de los otros para poder impugnar
con fundamentos la preadjudicación, pero no el de inmiscuirse en el procedimiento
de evaluación de las ofertas, pues éste es un trámite interno de la Administración”
Ha añadido también que
El acceso de los oferentes, en una licitación pública, al expediente
administrativo favorece la observancia de la legalidad y transparencia
del procedimiento mediante el control que, como colaboradores del buen
funcionamiento de la Administración, aquéllos asumen. Ello así, siempre que
no se trate de aspectos que necesariamente deban permanecer reservados o
secretos [...].
Asimismo, constituye junto al principio de transparencia, uno de los
principios consagrados por la Convención Interamericana contra la Corrupción,
aprobada por Ley n.º 24.759, y la Convención de las Naciones Unidas contra
la Corrupción –mediante Ley 26.097–, así como en las leyes de ética pública
nacional y de las provincias.
IV DIVERSAS MANIFESTACIONES DEL PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCESO
El instituto ha sido aplicado en numerosas ocasiones, especialmente
al tratar el instituto de la caducidad del acto administrativo, donde por una
interpretación armónica de las normas que regulan dicha figura en el orden
nacional (art. 21, Ley 19.549), la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha
34
35
Sin haberlo citado expresamente, reproduce aquí la opinión de Melo (2006, p. 84).
Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contenciosoadministrativo Federal, sala I, 06/11/1998,
“Finmeccanica Spa Aerea Alenia Difesa c. Ministerio de Defensa”, La Ley 1999-B, 517 - La Ley
2000-C, 113, con nota de Laura M. Monti
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
derivado la necesidad de practicar la intimación previa36 para ello en el marco
contractual administrativo, fulminando con nulidad absoluta su inobservancia,
en una causa relativa a un endilgado incumplimiento de una obligación derivada
de un contrato administrativo de empleo público.
Así, en el caso “Borgo”37, consideró
[...] descalificable el pronunciamiento que –para declarar la “anulabilidad”
de una resolución administrativa– sostuvo que la gravedad de la sanción y
el defecto relacionado con la falta de intimación y consecuente plazo para el
cumplimiento de la obligación no eran graves, ya que la Administración había
podido creer que no hacía falta el cumplimiento de dichos requisitos ante el
hecho de que el actor, a pesar del tiempo transcurrido entre la reincorporación
y caducidad dispuestas, no hubiera intentado tomar posesión del cargo. Ello
es así, pues aceptado que el régimen jurídico imponía el cumplimiento de una
intimación a los efectos de constituir en mora al agente, la demora en que
hubiera incurrido en asumir el cargo correspondiente, carecía de relevancia
jurídica y no podría válidamente sustentar la legitimidad ni atenuar los
defectos de un acto que presuponía el cumplimiento de aquella exigencia.
También dijo el Alto Tribunal que:
Si la caducidad decretada reconoce como fundamento una conducta reprochable
del actor o sea que se sustenta en una apreciación de las circunstancias que,
por virtud de la propia Ley de Procedimiento Administrativo (art. 21), requería
de una interpelación para que el empleado incurriera en mora y pudiesen
jugar los efectos propios del retardo imputable en la esfera de la relación de
empleo público, la falta de todo requerimiento al demandante hace que el acto
de caducidad dispuesto por la administración haya sido dictado con violación
de la ley (art. 14, inc. b), sin que corresponda discriminar con referencia a
esta cuestión sobre el mayor o menor grado de discusión en la doctrina o en
36
Señala al respecto Gordillo (2011, p. IX-11), en el Punto 4.2 “Intimación previa. Sorpresa,
contramarchas, confianza legítima: ‘Este supuesto no surge de normas generales pero aparece
reconocido por lo general a través de la jurisprudencia y la doctrina, además de tener un
sustento constitucional. El comportamiento administrativo no puede inducir al otro a error o a ser
perjudicado, debe obrar lealmente y de buena fe, sin trampas ni desviaciones. Es el principio del
fair procedure, susceptible de muchas aplicaciones. Como dice WADE, tanto de la sustancia de
la justicia reside en el fair procedure’.”. Agrega el autor que: “Una variante de falta de debido
proceso legal es la actuación inopinada, extemporánea, carente de intimación o aviso previo. Se lo
ha denominado en ocasiones sorpresa, como forma negativa de dolo, o la prohibición de voltefaces
o contramarchas, es decir la interdicción de la autocontradicción en la parte contraria o el deber de
protección de la confianza ajena. También aparece en instituciones concretas como la caducidad
del acto administrativo, donde se exige que no sea intempestiva y que esté precedida de una
intimación previa y confiera un plazo razonable para su cumplimiento [...]”.
37
CSJN, 13-02-1986, “Borgo, Hermes Francisco v. Junta Nacional de Granos”, Fallos 308:108.
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REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
la jurisprudencia, ya que la omisión del recaudo sustancial previsto en la ley
como condición para decidir la caducidad del acto, sólo puede juzgarse en los
términos señalados y dar lugar a la nulidad absoluta del acto.
Más recientemente, el Alto Tribunal de la Nación sostuvo que:
Dado que la resolución ME 122/00 constituyó una prórroga por 180 días
de la medida de salvaguardia impuesta por la resolución MEyOSP 987/97,
y que la misma ha sido adoptada sin que se cumpliera el procedimiento
reglamentario previstos para un acto de prórroga en el decreto 1059/96 –por
el cual se reglamentó la ley 24.425, ratificatoria del Acuerdo de Marrakesh–,
cabe concluir que corresponde declarar la nulidad de la citada resolución
122/0038.
También la Cámara Federal en lo Contencioso Administrativo, apoyándose
en diversos fallos del Alto Tribunal, ha decidido que:
Por más que en el art. 96 del Estatuto para el Personal del Instituto para
Servicios Sociales Bancarios, se contemple la posibilidad de que, en ciertos
supuestos, se pueda dejar cesante a un agente sin necesidad de instruir un
sumario, no significa en modo alguno que no se deba dar al administrado la
posibilidad de ejercer su derecho de defensa con las apropiadas formalidades
sustanciales, pues la ley 19.549 –que constituye la ley marco por excelencia para
toda la Administración Pública, centralizada y descentralizada, entre ellos la ex
entidad autárquica demandada– configura el derecho al debido procedimiento
adjetivo como un requisito basilar del procedimiento administrativo. Cabe
apuntar al respecto que la observancia del principio fundamental del derecho
de defensa del administrado es esencial en todo trámite administrativo en
que estén en juego derechos subjetivos y cuyo fundamento es el art. 18 de la
Constitución Nacional, y más concretamente, los arts. 1.º, inc. f), apart. 1.º,
y 7.º; inc. d) de la ley 19.549, LPA, que constituye, en tal sentido, un valor
fundamental del ordenamiento en un Estado de Derecho (conf. esta sala in re
“Cortés”, del 6/4/99).
38
Del dictamen de la Procuradora Fiscal que la Corte comparte y hace suyo. CSJN, 21-05-2002.
“Adidas Argentina y otros c. EN –M.º de Economía– resol. 987/97, 512/98 y 1506/98 s/amparo
ley 16.986”, EDA, 01/02-226.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
121
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
En tal orden de ideas, el propio dispositivo de la LPA –que constituye
la ley marco por excelencia para toda la Administración Pública Nacional,
centralizada o descentralizada (conf. su art. 17), entre ellos, claro está a la ex
entidad autárquica ISSB (art. 1.º, ley 19.322)– configura el derecho al debido
procedimiento adjetivo como un requisito basilar del procedimiento administrativo
(conf. COMADIRA, 1992, p. 82-83). Asimismo la aplicación del anterior RJB al
ISSB (conf. esta sala in re “Sotelo”, del 24/2/98 y “Mercado” del 19/3/98, y
también, sala III, in re “Zabala de Chambon” del 14/12/95), llevaba, por lógica
consecuencia, a la aplicación de los principios garantísticos establecidos en
ella y sus reglamentaciones, entre ellas el régimen de investigaciones. En este
punto conviene recordar que las formas en el Derecho Administrativo, cumplen
la función de garantía de los derechos de los administrados, como del orden,
acierto, justicia y legalidad que debe existir en la actividad administrativa (conf.
CASSAGNE, 1981, p. 205). Cabe igualmente recordar que, como dijo nuestro
más Alto Tribunal, “en las formas se realizan las esencias” (conf. Fallos, 315:106,
317:1333)39.
En materia jubilatoria, sostuvo la Corte Suprema que
[...] El decreto 1287/97 dio forma legal a la interpretación de la Corte
Suprema en el sentido de que las atribuciones con que cuentan los
organismos administrativos para suspender, revocar, modificar o sustituir
las resoluciones que otorgan beneficios jubilatorios –arts. 48 de la ley 18.037
y 15 de la ley 24.241– existen a condición de que la nulidad resulte de hechos
o actos fehacientemente probados y presupone que se haya dado a los
interesados participación adecuada en los procedimientos, permitiéndoles
alegar y probar sobre los aspectos cuestionados, en resguardo de la defensa
en juicio,
39
CNCont.-adm. Fed., Sala I, 12/05/2000. –G., R. A. c. ISSB– Resol. 114/96, EDA, 00/01-151.
Se agregó que: “[...] 11. Que, por otro lado, la circunstancia de que el actor haya ofrecido un
descargo escrito carece de relevancia alguna, en la medida que el procedimiento seguido para
la imposición de la medida expulsiva se caracterizó por su desorden y carencia de formalidad.
Asimismo, poco tiene que ver la invocada sujeción al régimen estatutario del agente frente a la
posibilidad de ejercer su derecho de defensa a través de un procedimiento administrativo llevado
en debida forma, toda vez que las relaciones de especial sujeción se han situado siempre en el
marco insoslayable de la observancia del principio cardinal de la legalidad administrativa, a
partir del cual adquiere su correcta conformación jurídica (conf. CS, Fallos, 319:1165 y 3040;
259:402; 304:121; 310:203; 311:2311; 312:1082; 313:63. Esta sala in re ‘Edenor’ del 5/9/95
y ‘Edelmann’ del 11/4/97. Asimismo Gallego Anabitarte, [196…], Alfredo, ‘Las relaciones de
especial sujeción y el principio de legalidad de la Administración. Contribución a la teoría del
Estado de Derecho’, Revista de Administración Pública, t. 34, págs. 11-51). En consecuencia,
por haberse violado la forma esencial del derecho de defensa del imputado y omitido que éste
ejerciera en un procedimiento llevado en debida forma, la resolución impugnada deviene nula de
nulidad absoluta (arts. 1.º, inc. f; 7.º, inc. d y 14, b, LPA)”.
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REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
por lo que
[...] corresponde confirmar la sentencia que hizo lugar a la demanda tendiente
a que se declarara la nulidad del acto administrativo que –vulnerando el
derecho de defensa– modificó el monto de la prestación y formuló cargos sin
que el administrado hubiera tenido participación alguna en el trámite40.
Caracterizado bajo la moderna denominación de “tutela administrativa
efectiva”, sostuvo la Corte Suprema que
El art. 3.º, inc. a, de la resolución del COMFER 16/99 resulta violatorio del
art. 18 de la Constitución Nacional y de las convenciones internacionales
de derechos humanos, que cuentan con jerarquía constitucional, en cuanto
resguardan el derecho a la tutela administrativa y judicial efectiva (arts. XVIII
y XXIV de la Declaración Americana de los Derechos Y Deberes del Hombre,
8.º y 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 8.º y 25 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, 2.º inc. 3.º aps. a y b, y
14 inc. 1.º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos), en tanto
restringe en forma ilegítima y arbitraria la posibilidad de que los particulares
que pretendan participar en concursos para la adjudicación de licencias
de radiodifusión puedan impugnar cualquier resolución administrativa del
COMFER y la Comisión Nacional de Comunicaciones vinculada al servicio
en cuestión, en contradicción de la garantía a la tutela administrativa y
judicial efectiva, que supone la posibilidad de ocurrir ante los tribunales de
justicia –y ante las autoridades administrativas competentes– y obtener de
ellos sentencia o decisión útil relativa a los derechos de los particulares o
litigantes y que requiere, por sobre todas las cosas, que no se prive a nadie
arbitrariamente de la adecuada y oportuna tutela de los derechos que pudieren
eventualmente asistirle sino por medio de un proceso –o procedimiento–
conducido en legal forma y que concluya con el dictado de una sentencia –o
decisión fundada41.
40
41
CSJN, 24-04-2001; “Copa, Diego c/ ANSeS s/ medidas cautelares”. Fallos 324:1403.
CSJN, 14-10-2004; “Astorga Bracht, Sergio y otro c/ COMFER - dto. 310/98 s/ amparo ley
16.986”. Fallos 327:4185. Además, con proyección en general en materia de procedimientos de
selección, sostuvo que el art. 3.º, inc. a, de la resolución 16/99 del COMFER atenta contra los
principios básicos de los procedimientos públicos de selección como la licitación y el concurso,
en especial, los de libre concurrencia e igualdad, que no sólo tienden a resguardar el derecho
de los oferentes o participantes en procedimientos de ese tipo, sino también el interés público
comprometido en la debida elección de quienes resultarán adjudicatarios.
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123
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
IV.1 Principio de Proporcionalidad42
Según Sandulli (citado por GRECCO; GUGLIELMINETTI, 2003-2004, p.
121, especialmente p. 128), el principio de proporcionalidad quedaría articulado
con estos elementos constitutivos:
a) idoneidad: que se refiere a la coherencia del medio empleado; es decir,
configurada una determinada situación de hecho, el medio empleado
exacto para producir un resultado apreciable;
b) necesariedad: comporta la conformidad de la acción administrativa a
la regla del “medio más moderado” y la obligación de elegir un medio
para la consecución del objetivo que implique un mínimo sacrificio de los
intereses concurrentes;
c) adecuación: íntimamente ligada a la necesariedad aparece la adecuación,
que se presenta como aquella ponderación discrecional que lleve a una
decisión que, sin provocar sacrificios superiores al mínimo, resulte, no
obstante, razonablemente balanceada y engarzada a “la justa medida de
la potestad”.
El mentado principio, que hunde sus raíces en el añejo “principio de
razonabilidad” y que fuera suficientemente estudiado en nuestro país (LINARES,
2002, más recientemente, CIANCIARDO, 2009), ha sido recogido por la
jurisprudencia del Alto Tribunal en los últimos tiempos, uno de cuyos ejemplos
más palpables se dio al analizar la exigencia de la nacionalidad argentina para
el acceso a cargos públicos.
En el último caso donde se pronunciara sobre el extremo43, expuso la
Corte recordando que lo dicho desde antiguo acerca de que “[...] la igualdad
42
Dicho principio fue utilizado por el Juez Petracchi en su Voto en la causa “Thomas, Enrique c.
E.N.A.”, CSJN, del 15-06-2010, Considerando 10.º, expresando que: “[...] si bien el principio
de proporcionalidad en sentido estricto se aplica principalmente frente a medidas de injerencia
del Estado, tanto de la Administración como del legislador, y en este punto, especialmente,
en materia de derechos fundamentales (ver Fallos: 329: 3680, voto del suscripto), como
aspecto esencial del principio de razonabilidad, la proporcionalidad resulta un requisito de
toda la actividad del Estado, incluida la judicial. En igual sentido, la Corte Suprema de los
Estados Unidos ha utilizado frecuentemente la proporcionalidad como estándar para evaluar la
legitimidad de las sentencias judiciales denominadas ‘injunctions’, lo ha fundado en la cláusula
constitucional del debido proceso, y ha considerado, sobre esa base, que la medida judicial
ordenada, debía ser proporcionada a la naturaleza y magnitud de la violación constitucional de
derechos que se invocaba [...]”.
43
CSJN, 12-08-2008, “Mantecón Valdés, Julio c/Estado Nacional –Poder Judicial de la
Nación– Corte Suprema de Justicia de la Nación - resol. 13/IX/04 (concurso biblioteca)”,
Fallos 331:1715. Dictamen de la Procuradora General, al que remitió la Corte Suprema.
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REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
establecida por el art. 16 de la Constitución no es otra cosa que el derecho a
que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que
en iguales circunstancias se concede a otros” (Fallos: 153:67, entre muchos
otros). El ámbito de dicho precepto admite las gradaciones, las apreciaciones de
más o de menos, el balance y la ponderación, en tanto no se altere lo central del
principio que consagra la igualdad entre nacionales y extranjeros, todos ellos
“habitantes de la Nación”. De lo expuesto podría suponerse que lo único que
procede en el caso es evaluar la mayor o menor razonabilidad del requisito de
nacionalidad argentina impuesto por el reglamento de la Corte.
Sin embargo –expone–, esa Corte ha resuelto recientemente que, cuando se
impugna una categoría infraconstitucional basada en el “origen nacional” –como
sucede en el sub lite– corresponde considerarla sospechosa de discriminación
y portadora de una presunción de inconstitucionalidad que corresponde a la
demandada levantar44.
Después de señalar la inversión del onus probandi que esa presunción
de inconstitucionalidad trae aparejada, el Tribunal puntualizó que aquélla sólo
podía ser levantada por la demandada con una cuidadosa prueba sobre los
fines que había intentado resguardar y sobre los medios que había utilizado
al efecto. En cuanto a los primeros, deben ser sustanciales y no bastará que
sean meramente convenientes. En cuanto a los segundos, será insuficiente una
genérica “adecuación” a los fines, sino que deberá juzgarse si los promueven
efectivamente y, además, si no existen otras alternativas menos restrictivas para
los derechos en juego que las impuestas por la regulación cuestionada45.
Es evidente que el Tribunal ha adoptado, para casos como el sub lite,
un criterio de ponderación más exigente que el de la mera razonabilidad. Este
último, que funciona cuando se trata de la impugnación de normativas que
gozan de la presunción de constitucionalidad, resulta insuficiente cuando se
está en presencia de preceptos legales afectados por la presunción inversa. Aquí
se requiere aplicar un escrutinio más severo, cuyas características la Corte ha
indicado en el precedente citado.
Por lo dicho, entendió el tribunal que la demandada no podía limitarse
a alegar que la exigencia de nacionalidad argentina a un auxiliar bibliotecario
era razonable o aun conveniente para el buen desempeño del cargo y resultaba
adecuada al fin perseguido. Por el contrario, debía acreditar que existían fines
sustanciales que hacen al ejercicio de funciones básicas del Estado que requerían
que el cargo sólo pudiera ser cubierto por argentinos. Debía, además, disipar toda
duda sobre si no existirían medidas alternativas (a la exigencia de nacionalidad
44
45
Remitiendo a la causa “Hooft” del 16-11-2004, Fallos: 327:5118, considerando 4.º y sus citas.
Sentencia in re “Hooft”, considerando 6.º.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
125
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
argentina) que pudieran garantizar el objetivo perseguido de un modo menos
gravoso para el interesado46.
El principio de proporcionalidad ha sido utilizado en el derecho inglés,
casualmente confundido con el principio de confianza legítima, en ocasión de
analizar el alcance del control judicial de la Administración en el ejercicio de
facultades discrecionales.
Al respecto, expresa la doctrina (SARMIENTO RAMÍREZ-ESCUDERO,
2002, p. 233; SARMIENTO RAMÍREZ-ESCUDERO, 2007)47 que
[...] las causas por las que un juez puede anular un acto discrecional del
ejecutivo son, según el dictum famoso de Lord Diplock, tres: irregularidad
procedimental, ilegalidad y razonabilidad48. El primer supuesto recoge la
tradicional doctrina inglesa del natural justice49, cuya finalidad es estrictamente
procesal: principios tan emblemáticos de la tradición anglosajona como
el audi alteram partem o el nemo judex in causa sua. El segundo recoge la
desviación de poder continental y supuestos de control de legalidad interna
reconocidos por la jurisprudencia desde principios de siglo XX50. Y el tercero
es el control de razonabilidad, plasmado en la conocida sentencia Associated
Picture Houses Ltd. v. Wednesbury Corporation de 1948, que constituye el caso
más claro de control de legalidad interna hasta ahora previsto por el Derecho
administrativo inglés. Según el principio de razonabilidad (más conocido en el
argot como Wednesbury unreasonableness), un acto será ultra vires cuando
sea tan irrazonable que ninguna autoridad razonable lo habría adoptado51.
Luego, refiere que resulta relevante que en una sentencia de la Corte de
Apelación en la causa “Coughlan”52 se consagra la confianza legítima “sustantiva”
46
Remite allí a la Sentencia in re: “Gottschau”, 08-08-2006, Fallos 329:2986, considerando 61)
El autor explica no obstante que si el Derecho español ha enfocado el problema de la confianza
legítima y la revocación de actos desde los parámetros de la ilegalidad, el Administrative Law se
estructura en estos momentos sobre la revocación de actos conformes a Derecho y declarativos
de derechos subjetivos.
48
Menciona al caso Council of Civil Service Unions v. Minister for the Civil Service, 1985, AC 374.
49
En el Reino Unido se ha desarrollado como incluida en el principio de “Justicia Natural”, la
denominada “Regla contra la parcialidad”, que establece que “Ningún hombre puede ser juez de
su propia causa”, o en latín “Nemo judex in re sua”. Al respecto, ver Wade; Forsyth (2004, p. 450
y ss.).
50
Citando a Craig, expresa el autor que de una forma muy casuística, bajo el rótulo de illegality se
encuentran las siguientes causas de ilegalidad: propósitos inapropiados (desviación de poder,
en términos continentales) y relevancia, lo cual permite impugnar un acto cuando razones
relevantes no han sido tomadas en cuenta por el ejecutivo, o razones no relevantes han sido el
único fundamento que soporta el acto. No obstante, ésta no es una clasificación taxativa, sino
meramente descriptiva del dictum de Lord Diplock.
51
Agrega el autor que se trata de un criterio vago, impreciso y propicio a la arbitrariedad judicial.
Si situamos esta causa a la luz de la doctrina ultra vires, la fragilidad de ésta es aún más
palpable: será contraria a la voluntad del Parlamento cualquier decisión tan irrazonable que
ninguna autoridad la habría adoptado, y ello porque existe una voluntad implícita del legislador
soberano que exige la nulidad del acto.
52
R v North and East Devon Health Authority, ex p Coughlan, 1999, LGR, 703. El caso ha sido
comentado por Craig; Schonberg (2000, p. 684-701).
47
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
como principio general del Administrative Law, y se eleva el standard de control
utilizado tradicionalmente por los Tribunales: la razonabilidad Wednesbury.
En dicha causa, la Corte de Apelación entendió que existen dos
standards en el judicial review: uno, el tradicional control de razonabilidad;
y segundo, el abuso de poder. La categorización del abuso de poder, en los
términos del Tribunal, no tiene vínculo alguno con el concepto utilizado por el
Derecho continental. Se trata de un concepto autónomo y propio del Derecho
inglés. Evidentemente, esta es la novedad. Una vez realizada la ponderación, el
Tribunal entendió que al haber dos decisiones administrativas razonables (la
promesa y su posterior revocación), la única forma de controlar su legalidad
sería asegurando que el poder razonablemente ejercido no fuera utilizado en
exceso, y, por tanto, abusivamente. El cierre de Mardon se considera, por este
motivo y a la vista de los intereses en juego, abusivo.
IV.2 Principio de Participación Ciudadana53
Sobre el tema, del que me he ocupado con anterioridad merece destacarse
el caso “CEPIS”54 de la CSJN, del que extraeré algunos tópicos sobre los que
Expresa Sarmiento Ramírez-Escudero –en relación al caso– que: “Los hechos son los siguientes:
la señorita Coughlan sufrió un grave accidente de tráfico en 1971, produciéndole minusvalías
muy graves y permanentes. Durante dieciocho años residió interna en un hospital municipal
para enfermos crónicos, hasta que en 1993 las autoridades le propusieron un traslado a
Mardon House, un centro especial para el tratamiento de minusvalías como las sufridas por
la señorita Coughlan. Una de las razones que impulsaron a ésta a cambiar de residencia fue
la promesa municipal de proporcionarle un hogar para el resto de su vida (‘a home for life’),
sin tener que preocuparse jamás por cuestiones de alojamiento. Esta promesa fue realizada en
términos expresos y de forma escrita a un grupo de pacientes, incluida la recurrente. En 1998
las autoridades sanitarias decidieron cerrar Mardon House por motivos presupuestarios, con
el consiguiente traslado de todos sus pacientes y el incumplimiento de la declaración realizada
en 1993. La señorita Coughlan recurre la decisión de cierre y los Tribunales fallan a su favor.
La autoridad sanitaria local, ante la Corte de Apelación, recurre la sentencia reconociendo
la existencia de expectativas por parte de los pacientes, pero alega que la decisión de cierre
no puede considerarse irrazonable en términos ortodoxos Wednesbury. La Corte de Apelación
confirma el fallo de la primera instancia, pero con argumentos diferentes: efectivamente, existía
una expectativa por parte de la señorita Coughlan, pero tratándose de un caso en el que la
administración revoca un acto individual no formal a través de una política (policy), ha de
realizarse una ponderación de los intereses en juego. En primer lugar, el Tribunal reconoce
que si la promesa realizada por las autoridades se hubiera efectuado en el ámbito del Derecho
privado, habría equivalido a un incumplimiento de contrato. Segundo, el mantenimiento de
Mardon House no supone violación alguna del ordenamiento jurídico, puesto que la decisión de
cierre obedece exclusivamente a coordenadas políticas. Tercero, los argumentos esgrimidos por
la administración no son suficientes, en opinión del Tribunal, para fundamentar una revocación
y defraudar la confianza creada. Por todo ello, se falla a favor de la señorita Coughlan”.
53
Del tema me he ocupado en diversas publicaciones, últimamente en el trabajo correspondiente
a mi exposición en las Jornadas de Derecho Administrativo de la Universidad del año 2017 (REY
VÁZQUEZ, 2018, p. 453-484).
54
CSJN, 18/08/2016, “Centro de Estudios para la Promoción de la Igualdad y la Solidaridad y
otros c. Ministerio de Energía y Minería s/ amparo colectivo”, Fallos 339:1077.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
discurriera el análisis, que tuvo como disparador el incremento de las tarifas
dispuestas por el Poder Concedente (Estado Nacional) del servicio público de
gas natural, sin haberse garantizado la previa participación ciudadana en la
adopción de las decisiones tarifarias, erigiéndose en la primera interpretación
integral del artículo 42 de la Constitución Nacional argentina por parte del
Máximo Tribunal Nacional, como un derecho “operativo”, apoyándose en los
debates de la convención constituyente55. Se puntualizó también que al concepto
de participación debe dársele un contenido amplio, traduciendo una faceta del
control social que puede manifestarse de maneras distintas y cuya ponderación
ha sido dejada en manos del legislador, al que corresponde prever el mecanismo
que mejor asegure aquella participación en cada caso.
Entre los conceptos salientes, se ha resaltado que la participación debe ser
previa, y que no se satisface con la mera notificación de una tarifa ya establecida,
debiendo, por imperativo constitucional, garantizar la participación ciudadana
en instancias públicas de discusión y debate susceptibles de ser ponderadas
por la autoridad de aplicación al momento de la fijación del precio del servicio;
siendo además, un elemento de legitimidad para el poder administrador,
cuya responsabilidad de garantizar el derecho a la información pública está
estrechamente vinculado al sistema republicano de gobierno. Y la consecuencia
de la inobservancia –en el caso, del procedimiento de audiencia pública– ha sido
la declaración de nulidad de los actos que dispusieron el incremento, con los
efectos que ello acarrea.
Resulta destacable asimismo, haber echado mano a ciertos56 instrumentos
internacionales para respaldar el análisis y conclusiones del tribunal, como ser
la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública (XI
Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma
del Estado, Lisboa, Portugal, 25 y 26 de junio de 2009, Capítulo primero, puntos
2 y 3) y el Código Iberoamericano del Buen Gobierno, respaldado por la XVI
Cumbre Iberoamericana (Uruguay, noviembre de 2006, especialmente regla 11.7
y regla IV.35)57. Y también el auxilio al concepto de “democracia deliberativa”
con citas de Rawls58 y Nino59.
55
El citado artículo fue incorporado a la Constitución Nacional Argentina en la reforma
constitucional de 1994.
56
Se trata de Cartas del CLAD, que en rigor conforman una suerte de soft law. Al respecto, puede
verse la obra de Sarmiento Ramírez-Escudero (2008).
57
Voto del Dr. Horacio Rosatti, Considerando 16.º).
58
Considerando 18.º) del Voto mayoritario, citando la obra de Rawls (2001). Hay edición castellana,
Rawls (1986).
59
Voto del Dr. Horacio Rosatti, Considerando 16.º), en relación a la obra de Nino (1990, p. 97 y
ss.) (textual del voto). El concepto ha sido desarrollado extensamente por el citado autor (NINO,
1997).
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REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
IV.3 Principio de Buena Administración
El mentado principio, muy estudiado por la doctrina española (entre
otros, RODRÍGUEZ-ARANA MUÑÓZ, 2006; MEILÁN GIL, 2014, p. 121)
fundamentalmente, se halla consagrado en distintos instrumentos europeos
y americanos, como son la Carta europea de los derechos fundamentales de
la persona, el código europeo de buena conducta administrativa y la Carta
iberoamericana de los derechos y deberes de los ciudadanos.
En nuestro medio, lo hallamos plasmado en la reciente ley mendocina de
procedimiento administrativo, en los siguientes términos:
Art. 1.º [...] f) Principio de buena administración
La Provincia de Mendoza reconoce en sus procedimientos administrativos:
1) El principio fundamental de la buena administración pública, con
sus derechos y deberes derivados, tanto para administradores como
administrados. Éstos pueden exigir que los asuntos de naturaleza pública
sean tratados con equidad, justicia, objetividad, imparcialidad y resolverse
en plazo razonable, conforme las circunstancias de cada caso, apreciadas
razonablemente con el fin último del servicio a la dignidad de la persona
humana como contenido inexcusable del bien común.
2) La observancia del deber básico y común de administradores y administrados
de actuar con lealtad en la tramitación de todo asunto administrativo, de
colaboración, buena fe, veracidad, responsabilidad, respeto y decoro.
3) La protección en sede administrativa y judicial de los derechos humanos
reconocidos en las diversas fuentes jurídicas con rango constitucional.
V EL DEBIDO PROCESO EN LOS PROCEDIMIENTOS DISCIPLINARIOS
Analizaré a continuación la naturaleza del poder disciplinario, los
principios que estructuran, gobiernan y disciplinan los procedimientos
administrativos de ese tipo, muchos de los cuales coinciden con los principios
generales de todo procedimiento administrativo, no obstante algunos cobran
especial gravitación atenta su finalidad punitiva, arrojando como consecuencia
probable una sanción que producirá efectos directos, sea sobre el patrimonio,
sea sobre la persona, o en su caso sobre la carrera administrativa del agente
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
129
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
público alcanzado por el procedimiento disciplinario60.
No obstante las aparentes similitudes, y dada la sustancia propia
del derecho administrativo sancionador, como un capítulo del Derecho
Administrativo –a mi entender–, se torna ineludible un estudio tendiente a
determinar el grado de aplicación a este último de los principios que rigen en
el proceso penal, y en su caso, si es dable acudir analógicamente a ellos para
ser aplicados al mentado procedimiento administrativo sancionador (DOCOBO,
1996, p. 785 a 792).
Para ello, procederé a efectuar un análisis empírico de la Jurisprudencia
de los Tribunales, fundamentalmente de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación (en adelante CSJN), así como de la doctrina especializada, sin dejar de
lado los criterios rectores que van forjándose paulatinamente a través de los
dictámenes de la Procuración del Tesoro de la Nación (en adelante PTN).
A ello debemos agregar necesariamente los principios provenientes de
los Tratados Internacionales de Jerarquía Constitucional, dada la incidencia
directa que producen en el marco de protección del particular administrado,
e incluso del agente público, que deben servir de norte ineludible a la hora de
evaluar la procedencia de una sanción, así como durante toda la tramitación del
procedimiento sancionador. Se imponen allí escrutar los criterios convencionales
provenientes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, muchos de los
cuales han sido receptados por los tribunales argentinos.
Una vez establecidas las notas definitorias, en punto a los principios,
se procederá a determinar las “relaciones” existentes entre el procedimiento
administrativo y el proceso penal, los modos normales y anormales de finalización
del primero de ellos, y los aspectos relativos a la prescripción y caducidad
de la potestad sancionadora estatal, que determinan el marco temporal de
competencia para poder válidamente efectivizar, mediante la aplicación de una
sanción, la finalidad perseguida con el procedimiento.
Asimismo, destinaré un apartado para analizar aspectos especiales que
surgen de la doctrina de la PTN sobre la materia.
60
Así es que, amén de los principios de legalidad, debido proceso, oficialidad, informalismo, entre
otros, cobran virtualidad principios tales como el “non bis in ídem”, “in dubio pro imputado” (o pro
reo), igualdad, “principio de la ley más benigna”, “proporcionalidad”, “principio de inocencia”,
entre otros, que trasuntan una cercana relación del Derecho Administrativo al Derecho Penal
y al Derecho Procesal Penal, y donde se manifiestan claramente las similitudes entre ambas
disciplinas, como manifestaciones ellas del poder punitivo estatal.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
130
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
V.1 Fundamento, origen y finalidad del poder disciplinario61
En tal sentido, se ha expresado que
[...] las sanciones disciplinarias nacen del poder de supremacía especial que
posee la Administración en la relación de empleo público, instituida con la
finalidad de mantener la continuidad del servicio a su cargo y, en general,
de proteger su estructura organizativa, tanto personal como patrimonial [...]
(Del voto del juez Grecco, cons. VI)62.
Respecto a su finalidad, se ha expresado: “[...] El derecho disciplinario
administrativo no tiene como finalidad la represión o prevención del delito, sino
la protección del orden y la disciplina necesarios para el ejercicio de las funciones
administrativas [...]” (confr. esta Sala, 17 de octubre de 1989, “De Benedettis”)63.
Por su parte, el Alto Tribunal ha declarado que: “[...] Si la falta sancionada
por la superioridad –calificada como grave– ha sido la de desobediencia,
la sanción deriva del ejercicio de una potestad disciplinaria inherente a la
estructura misma de las fuerzas armadas, e independiente del origen o entidad
causal” (voto del Dr. Julio Víctor Reboredo)64.
También sostuvo la Corte Suprema que:
Si se trata de la sanción de destitución a que pueden ser sometidos los
escribanos en virtud del art. 52, inc. f.), de la ley 12.990, resulta aplicable la
doctrina referente al régimen de empleo público, según la cual las correcciones
disciplinarias no importan el ejercicio de la jurisdicción criminal propiamente
dicha ni el poder ordinario de imponer penas, razón por la cual no se aplican
a su respecto los principios generales del Código Penal65.
Sobre el punto, puede verse con mayor amplitud, Docobo (1970, p. 243). Asimismo, en el
Derecho español, la excelente monografía de Lafuente Benaches (1996).
62
C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 5.ª, 13/04/1998, - “Marcos Norma Gladys v. Estado Nacional /
MINISTERIO de Educación y Justicia s/ Empleo Público”. Causa n.º 17981/97.
63
C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4.ª, 02/08/1994, - “FUEGO, Carlos E. s/ APELACIÓN art. 40 ley
22140”.
64
CSJN, G 423 XXVII – “Gabrielli, Mario Carlos c/ Estado Nacional s/ contencioso administrativo”.
5/07/96. Fallos 319:1165.
65
CSJN, C. 542. XXIV. “Colegio de Escribanos s/ verificación de certificaciones de firmas de
la escribana María del Carmen Díaz (regente del Registro Notarial N.º 1225 de la Capital)”.
9/12/93 C. 882. XXII. “Colegio de Escribanos s/ verificación de libros de requerimiento de
firmas del Escribano Enrique José Ignacio Garrido”. 23/06/92. Fallos 315:1370.
61
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
131
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
Asimismo, que:
Corresponde confirmar la sentencia que mantuvo la resolución administrativa
por la cual se exoneró a un agente, considerando que los principios vigentes en
materia penal no son de ineludible aplicación al procedimiento disciplinario
administrativo en atención a las diferencias de naturaleza, finalidad y esencia
existente entre las sanciones disciplinarias y las penas del derecho penal66.
No obstante, la CSJN sostuvo en fecha más reciente, con cita del Superior
Tribunal Constitucional Español, que
[...] los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con
ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos
son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado... y por ello... los
principios esenciales reflejados...en la Constitución como los derechos de
defensa, a la presunción de inocencia y a la actividad probatoria... adquieren
especial relevancia en las sanciones disciplinarias impuestas a internos
penitenciarios, porque es claro que la sujeción especial de un interno en
un establecimiento penitenciario no puede implicar la eliminación de sus
derechos fundamentales (STC: 127/1996; 120/1990 y 97/1995)67.
Como se puede apreciar, la jurisprudencia mayoritaria entiende que
estamos frente a un poder inherente a toda organización, con lo que no estaríamos
técnicamente frente a una verdadera potestad, posición que en la doctrina ha
sido sostenida por Julio Comadira (2001, p. 591) y René Goane (1998, p. 1013
y ss.), sosteniendo el primero que “[...] Toda organización posee, como poder
inherente, la facultad de sancionar mediante la técnica jurídica represiva las
conductas de los integrantes que afecten su adecuado funcionamiento [...]”. En
cambio, por la posición de considerar que se trata de una potestad, se encuentra
Fernando García Pullés (2003, p. 1.258), quien expresa que
[...] La organización no adquiere su poder disciplinario de su condición de
tal, sino del reconocimiento de esa facultad por la ley, sea que esta última se
funde en el reconocimiento de su correlato con la propiedad y consecuente
habilidad para gobernar los recursos por sus titulares –en el ámbito del
66
67
CS, Febrero 17 1987, in re: “Pereiro de Buodo, María M. C. Resolución 948, Mas”. ED, 123-394.
CSJN, 09-03-2004, “Romero Cacharane, Hugo Alberto s/ ejecución penal”. R. 230. XXXIV.
Fallos 327:388, Considerando 13.º.
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132
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
derecho privado– o de la atribución de una facultad a un órgano con una
finalidad específica –en el ámbito público–. Señalo tal aspecto porque la
organización, por sí, no adquiere aptitud disciplinaria alguna cuando no se
la otorga el derecho, como lo ha mostrado el mundo en forma tan descarnada
en los últimos años de relaciones internacionales [...].
V.2 Principio de Legalidad
Este principio, nacido como fruto del advenimiento del Estado de Derecho,
posee una especial vinculación con la potestad sancionadora estatal, y que al
decir de Lorenzo de Viega Jaime (1996, p. 9 y ss.), la mentada potestad se vincula
al principio de legalidad a través de una relación de implicancia y de lógica.
Señala la autora que “[...] principio de legalidad y potestad sancionatoria,
son conceptos jurídicamente interrelacionados, pues el último se explica
mediante la alusión necesaria al primero [...]”; agregando que: “[...] la potestad
sancionadora es, en definitiva, consecuencia del supuesto de sometimiento a la
legalidad que informa todo el orden jurídico”.
Al respecto, la PTN, en ocasión de tener que expedirse acerca de la
responsabilidad que cabe a los funcionarios excluidos del régimen jurídico
básico de la función pública, se ha referido al mentado principio, sentando la
siguiente doctrina:
Los Subsecretarios por no hallarse comprendidos en el Régimen Jurídico Básico
de la Función Pública [...] no gozan de estabilidad y la única sanción disciplinaria
de la cual pueden ser pasibles es su remoción. En el orden disciplinario,
tal exclusión, genera consecuencias de trascendencia en la especie, pues la
ausencia de norma previa que establezca una sanción disciplinaria específica,
obliga a concluir que cualquiera que se impusiere a aquellos funcionarios
–salvo su remoción– resultaría violatorio del principio de legalidad de las penas
consagrado por el artículo 18 de la Constitución Nacional68.
68
Expte. n.º 382232/95. Ministerio del Interior; 25 de febrero de 2000. (Dictámenes 232:210). Se
agrega en el citado dictamen, que “La circunstancia apuntada impide que puedan ser sometidos a
una investigación en los términos del capítulo VI del Régimen aprobado por dicha ley. No obstante
ello, el Poder Ejecutivo Nacional puede ordenar la pesquisa para la averiguación de hechos
irregulares atribuidos a tal calidad de funcionarios, cuando así lo entendiera pertinente. Cuando el
Poder Ejecutivo Nacional ordena la pesquisa para la averiguación de hechos irregulares atribuidos
a los Subsecretarios, la intervención de la Dirección Nacional de Sumarios e Investigaciones
Administrativas procede si así lo dispone el Presidente de la Nación conforme el artículo 7.º
del Reglamento de Investigaciones Administrativas aprobado por Decreto n.º 467/99, el Poder
Ejecutivo Nacional tiene la facultad de que en los sumarios administrativos disciplinarios cuya
instrucción dispusiera hechos endilgables a agentes comprendidos por un régimen disciplinario,
la investigación pueda llevarla a cabo la Dirección Nacional de Sumarios. Por lo tanto, en la sede
de origen se tendrá que decidir el temperamento a seguir sobre tal episodio”.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
133
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
Tal exclusión de los funcionarios políticos de la punición disciplinaria,
ha sido criticada en doctrina por Comadira y Canda, señalando que no existe
razón suficiente para excluirlos de ella. Señala el primero que: “La experiencia
indica, en ese sentido, que el comportamiento de aquéllos también afecta el
bien jurídico protegido por la responsabilidad disciplinaria, y la pena puede
cumplir, a su respecto, adecuados efectos retributivos y preventivos generales y
especiales.” (COMADIRA, 2001, p. 591)69.
En el orden federal, la Jurisprudencia se ha pronunciado al respecto,
trayendo a colación el voto del Dr. Coviello, en la causa “Rava, María I. c. Estado
Nacional-Fiscalía de Investigaciones Administrativas”70, quien ha sostenido en
relación al mentado principio, lo siguiente: “Como consecuencia del principio de
la legalidad administrativa, es deber de la Administración encauzar su actuación
dentro del marco y con sujeción estricta a la ley y al derecho, evitando prescindir
de las garantías consagradas en el ordenamiento jurídico”.
Cabe discernir en relación al principio de legalidad, si en su vinculación
con la potestad sancionatoria, se hace referencia a la ley formal, o por el contrario,
comprende a la diversidad de fuentes que integran el “bloque de legalidad”. Para
ello, analizaré separadamente diversos aspectos.
V.3 El Principio Nullum crimen, Nulla Poena Sine Lege Praevia
Al respecto, señala Comadira (2001, p. 595 y ss.) que el primer componente
–nullum crimen sine lege– tiene tres manifestaciones: la exclusividad (sólo la
ley formal puede incriminar conductas); la irretroactividad (la ley formal debe
ser previa al hecho punible); la veda de la analogía (las conductas se deben
contemplar con arreglo a tipos autónomos no comunicables). El segundo
elemento –nulla poena sine praevia lege– supone también tres manifestaciones:
la irretroactividad y la prohibición de puniciones tanto de base consuetudinaria
como analógica.
En tal sentido, señala el autor que “se afirma, respecto de este principio,
la relatividad de su aplicación en el ámbito del Derecho disciplinario”71, conforme
lo cual, “el poder disciplinario podría ejercerse en ausencia de norma legal formal
que tipifique la falta o contemple la sanción; siendo incluso posible, se sostiene,
El autor cita el trabajo de Canda (1996, p. 167 y ss.).
CNCont.-adm. Fed, Sala I, 30-11-1995, LL, 1996-C, 459, con nota de Agustín.
71
Indica el autor que son interesantes, en este sentido, las afirmaciones y matices contenidos en
asesoramientos de la Procuración del Tesoro de la Nación; v.gr. Dictámenes 139:337; 221;124.
69
70
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REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
acudir a la analogía en los casos de falta de regulación normativa”72.
Sin embargo, agrega Comadira que
[...] aún en las posiciones más flexibles en esta materia, se formulan dos
salvedades:
a) si las sanciones están taxativamente previstas en la norma, no pueden
imponerse más que ellas73.
b) ciertas sanciones, como la multa o el arresto, sólo proceden si resultan de
la ley formal, sea porque se les asigne obvia sustancia penal (MARIENHOFF,
1995, p. 420), o bien porque se considere que ellas implican incursionar en
la zona de reserva legal (GOANE, 1998, p. 1.039).
Adhiere el autor citado a estas ideas, puesto que
la determinación de las sanciones por vía legislativa asigna al poder
disciplinario, en ese aspecto, carácter reglado de modo que, si la
reglamentación legislativa es razonable al no comprometer las facultades
propias de la Administración, un apartamiento del régimen sancionatorio
configuraría un supuesto de arbitrariedad; y en relación con las sanciones de
multa y privación de la libertad, no parece, en verdad, dudoso que en nuestro
ordenamiento la afectación punitiva del patrimonio o de la libertad física
integren la zona de reserva de ley (COMADIRA, 2001, p. 595)74.
Por su parte, en el Derecho uruguayo, ha sostenido Lorenzo de Vega
Jaime (1996, p. 11) que
72
Cita en el punto a Goane, (1998, p. 1.013). Asimismo, respecto a la analogía en materia
disciplinaria, remite el autor a Dictámenes 221:124 de la Procuración del Tesoro de la Nación.
73
Cita al respecto a Goane (1998, p. 1.039), y a Marienhoff, 1995, p. 423.
74
Agrega asimismo el autor que “[...] otras posibles sanciones disciplinarias deben también
resultar de la ley formal en la medida que determinen la extinción del vínculo o puedan conducir
a ella, porque en esas situaciones tales sanciones comprometen la garantía de la estabilidad
asegurada a los agentes estatales por el Artículo 14 bis de la Constitución Nacional (cita que en
Dictamenes 121:366, la Procuración del Tesoro de la Nación consideró que la competencia para
dictar normas estatutarias para el personal de la Administración Pública Nacional le asiste al
poder legislativo, en tanto implica una reglamentación del derecho constitucional a la estabilidad
y del requisito de idoneidad para acceder a la función pública)”. “Fuera de esos casos –apunta–,
no existe óbice, a mi juicio, para que, aun en ausencia de ley formal o material, la autoridad
administrativa imponga, en ejercicio de sus poderes inherentes, sanciones disciplinarias
respetando los principios generales del derecho”.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
135
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
el campo de las sanciones administrativas debe ubicarse dentro de lo que
la doctrina llama “reserva de la ley”, pues se trata –al decir de la autora–
de una materia atribuida privativamente a la ley y excluida de la potestad
reglamentaria, y en ese país, lo es todo lo atinente a la limitación de los
derechos, deberes y garantías de los habitantes, según lo previsto en la
Sección II de la Constitución Uruguaya... Entonces, siendo la sanción
administrativa... una limitación de derechos individuales, debe ser inscripta
dentro de la categoría materia de reserva legislativa.
A mi entender, tal argumento resulta perfectamente trasportable al
derecho argentino, dado que conforme reza el art. 19 in fine de la Constitución
Nacional, correlacionado con los artículos 14 primera parte y 18, no cabe realizar
una interpretación extensiva del concepto de ley, debiendo limitarse al estricto
de ley en sentido formal, en punto a la determinación de la fuente normativa de
la limitación de los derechos individuales.
V.4 La Tipicidad
La exigencia de que los delitos se acuñen en tipos y no en vagas
definiciones genéricas, sostiene Comadira que tampoco posee acogida absoluta
en el Derecho disciplinario, pues las posibilidades de infracción a las normas
específicas de éste evidencian una multiplicidad de variantes no susceptibles
de ser encerradas en la descripción típica propia de las figuras penales, no
obstante lo cual, señala que
de todos modos, es exigible que las conductas se encuadren necesariamente
en las figuras previstas, debiendo descartarse la validez de normas que
pretendan derivar conductas sancionables del sólo juicio del superior o
fundables exclusivamente en la norma que otorga la atribución sancionatoria
(COMADIRA, 2001, p. 596)75.
Por su parte, en referencia al Derecho español, Alejandro Nieto ha
sostenido, al señalar las diferencias del Derecho Penal (en adelante DP) con el
75
Agrega en la p. 597 que, “si la tipicidad en el Derecho penal es, como afirmó Jiménez de Asúa ...,
antes que una pieza técnica, una garantía de libertad que se presenta como secuela del principio
de legalidad, ella está llamada a ser, en el Derecho disciplinario, razonablemente interpretada,
una garantía formal de justicia como límite jurídico a la discrecionalidad administrativa”.
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REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
Derecho Administrativo sancionador (en adelante DAS), la distinta operatividad
que en ellos tiene el principio de la legalidad, con su corolario de la tipicidad
(NIETO, 1997, inédito).
Señala este autor que:
Para el DP es un dogma intocable el principio de que los tipos han de estar
descritos con precisión en una ley: esta fue una de las grandes conquistas de
la Ilustración y del Liberalismo, que hoy felizmente se mantiene. [...]
Pero en el caso del DAS, señala que por imitación del DP también se lo ha
adoptado con consecuencias deplorables, porque si la tipicidad es factible en
el DP, habida cuenta de la escasez de delitos, no sucede lo mismo en el DAS
ya que [...] el incumplimiento de órdenes y prohibiciones administrativas
lleva consigo por su propia naturaleza la comisión de una infracción [...].
Nada se conseguiría ciertamente mandando o prohibiendo si luego el
incumplimiento no fuera castigado [...].
Apurando las cosas, en el DAS no hay más que un tipo de infracción: el
incumplimiento de órdenes y prohibiciones generales o concretas, previas
[...].
De aquí que las leyes españolas, a la hora de tipificar se remitan con
frecuencia a la norma ordenadora o prohibitiva por un lado, y por otro, a los
reglamentos que precisen o concreten los textos legales.
En la Argentina, la jurisprudencia federal, ha decidido lo siguiente:
La descripción del hecho punible por vía de la reglamentación –en el caso
se trata de las resoluciones 45/91 y 442/87 de la Secretaría de Agricultura,
Ganadería y Pesca–, no supone atribuir a la Administración una facultad
indelegable del Poder Legislativo sino del ejercicio legítimo de la potestad
reglamentaria discernida por el art. 99, inc. 2.º de la Constitución Nacional76.
También, ha dicho en la misma causa que:
Como las sanciones que la autoridad de aplicación se encuentra facultada a
aplicar tienen carácter administrativo y no participan de la naturaleza de las
medidas represivas del Cód. Penal, no deben aplicárseles las reglas generales
76
CNCont. Adm. Fed., Sala III, octubre 6-1998, “Arbumasa S.A. c. Ministerio de Economía, Obras
y Servicios Público”, La Ley, Suplemento de Jurisprudencia de Derecho Administrativo del 1709-1999, p. 53.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
de éste, ni se debe requerir la configuración de dolo. Tales sanciones se
fundan en la mera culpa por acción u omisión; esta forma de constatación de
las faltas genera la consiguiente responsabilidad del infractor, salvo que éste
invoque y demuestre la existencia de alguna causa válida de exculpación.
V.5 Relaciones de Especial Sujeción
Señala al respecto García Pullés (1998, p. 131 y ss.), que
a la potestad sancionadora de la administración, se la puede clasificar
desde la perspectiva del sujeto pasivo, que distinga: a) Aquellos sujetos que
mantienen una relación de sujeción general con la Administración Pública,
típica de la posición del administrado simple, o del binomio poder público-ciudadanos, y b) Aquellos sujetos que se vinculan a la Administración por
“relaciones de sujeción especial”, entendidas como las que derivan del status
especial de ciertos ciudadanos resultante de su condición de destinatarios de
un ordenamiento seccional (GARCÍA PULLÉS, 1998, p. 147).
Al respecto, la Jurisprudencia se ha pronunciado diciendo que:
El actor como integrante de las Fuerzas Armadas, específicamente del
Ejército, no podía desconocer –como consecuencia de la relación de especial
sujeción que lo vinculaba con la institución armada–, que como corolario del
principio de legalidad administrativa, por el cual las peticiones extemporáneas
de recursos –aplicados en materia de sanciones disciplinarias–, y reclamos
que son los recursos deducidos contra aquellos actos administrativos que
no sean sanciones disciplinarias, no serán tomados en consideración; como
consecuencia de ello no existe el deber de expedirse por parte de la autoridad
militar respecto al reclamo del recurrente (en el caso recurría ante sanción
disciplinaria que era la causa fundante de la clasificación de ineptitud
militar).77
77
CNCont. Adm. Fed., Sala I, noviembre 8-1995, in re “Enriques, Luis Alberto c. Jefe del Estado
Mayor General del Ejército s/amparo por mora”. ED, 170-286.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
Pero es en la causa “Ponchón, Jesús A. c. Policía Federal Argentina”78,
donde la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo
Federal, Sala I, hace aplicación con mayor nitidez de estas relaciones de especial
sujeción (voto del Dr. Coviello) en los siguientes términos:
En las relaciones de especial sujeción que rigen al personal policial –en el
caso, a los miembros de la Policía Federal–, no pueden aplicarse al proceso
administrativo disciplinario iniciado contra miembros de ese personal,
directamente y sin el necesario ajuste, los principios garantísticos propios
del derecho penal, salvo la garantía genérica del derecho de defensa del
imputado.
Además, ha dicho en la misma causa que:
Dada la relación de especial sujeción a la cual se encuentra sometido el
personal policial, la prohibición de asistencia letrada externa a la fuerza en
el proceso administrativo disciplinario, establecida en el art. 661 del dec.
1866/83, –régimen aplicable a la policía federal– no vulnera el derecho de
defensa de dicho personal, pues esa limitación no impide que se pueda contar
con el apoyo externo de un letrado.
V.6 Principio del Debido Proceso
Este principio, que en al ámbito del procedimiento administrativo
constituye una prolongación del derecho de defensa en juicio plasmado en el art.
18 Constitución Nacional, o como garantía de innominada incluido en el art. 33
de la Carta magna, surgió luego de la Revolución Francesa como garantía de los
derechos del individuo frente al Estado, y se ha recibido amplia consagración en
los ordenamientos constitucionales republicanos (LORENZO DE VEGA JAIME,
1996, p. 104 y sgtes.), consecuencia de otro gran principio de origen revolucionario,
como es la presunción de inocencia de todo imputado de un delito.
78
CNCont. Adm. Fed., Sala I, mayo 18-1999. La Ley, Suplemento de Jurisprudencia de Derecho
Administrativo del 17-12-1999. En el voto en disidencia, el Dr. Litch efectúa una crítica de
estas relaciones de especial sujeción, las cuales devienen inadmisibles a la luz del art. 29 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, Pacto de San José de Costa Rica, de jerarquía
constitucional. Asimismo, para ver una crítica de estas relaciones, ver sendos trabajos de Parejo
Alfonso; Salomoni (1997, p. 133 y ss.) y Parejo Alfonso; Salomoni (1997, p. 151 y ss.).
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REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
Al respecto, dice Domingo J. Sesín (1994, p. 155), que
[...] Sabido es que el ejercicio de la potestad sancionadora de la administración
implica el respeto del principio axiológico fundamental del “debido proceso”,
que inexorablemente debe garantizarse en forma previa a la aplicación de la
sanción... Su contenido es comprensivo del derecho a ser oído, de ofrecer y
producir prueba y de obtener una decisión fundada. Estas son condiciones
que siempre deben respetarse y que son de obligatorio acatamiento, bajo
pena de nulidad según los principios constitucionales aplicables.
Así, ha dicho la Jurisprudencia de la Cámara Nacional de Apelaciones en
lo Contencioso Administrativo Federal, Sala I, a través del voto del Dr. Coviello
en la causa “Rava” –citada supra– que:
Los principios cardinales del Derecho penal general resultan de aplicación en
el ámbito del Derecho administrativo sancionador, pues ambos en definitiva
quedan inferidos dentro de la potestad punitiva del estado, si bien ello se
da con las modulaciones propias que especifican el ámbito del derecho
disciplinario.
En el mismo pronunciamiento, se ha dicho que:
La garantía del debido proceso no se circunscribe al ámbito exclusivo del
Derecho penal. Por el contrario, los principios inherentes al debido proceso
legal emergen de la Constitución Nacional, motivo por el cual no caben dudas
respecto a su debida observancia no sólo en el proceso penal sino también en
el procedimiento administrativo disciplinario.
Por su parte, la PTN ha resuelto que:
Conforme lo determina el Decreto n.º 8566/61 la conducta del agente que
formuló la opción a la que estaba obligado casi dos meses después de haber
incurrido en incompatibilidad puede dar lugar a cesantía, pero la aplicación
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140
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
de esta sanción requiere en el ámbito de la Ley Marco de Regulación del
Empelo Público Nacional, la instrucción de un sumario disciplinario79.
Al respecto, la CSJN, ha sostenido la necesidad de garantizar la adecuada
observancia del mentado principio, aún en el procedimiento administrativo de
tipo disciplinario, al señalar
[...] que las garantías constitucionales del debido proceso y de la defensa en
juicio son de inexcusable observancia en todo tipo de actuaciones [...], para
lo cual resulta indispensable que la persona en cuestión haya sido notificada
de la existencia del procedimiento que se le sigue o ha seguido, y que además
se le dé la oportunidad de ser oída y de probar de algún modo los hechos que
creyere conducentes a su descargo (conf. Fallos: 308:191 y 316:2043)80.
Por su parte, la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, ha dicho
que: “El procedimiento sumarial disciplinario constituye una exigencia esencial
de la decisión extintiva de la relación de empleo público, en los supuestos de
agentes con situación estatutaria amparados por la garantía de estabilidad”.81
V.6.1 Teoría de la subsanación
Comentario aparte merece la denominada “teoría de la subsanación”82, a
la cual la CSJN la ha sostenido en diversas oportunidades, y que se traduce en
la siguiente fórmula: “Los defectos en la tramitación administrativa pueden ser
subsanados en la instancia judicial a la que el apelante ha acudido”83.
Tal doctrina, ha servido para justificar el desconocimiento del derecho
al debido proceso en sede administrativa, argumentando que el mismo queda
purgado si el particular halla adecuado resguardo y amplitud probatoria en
79
Expte. n.º 1-2002-2095002475/01-4. Ministerio de Salud; 30 de enero de 2002. (Dictámenes
240:117).
80
Causa C. 771. XXXIV: “Recurso de hecho deducido por Oscar Juan Castro Veneroso en la
causa Castro Veneroso, Oscar Juan s/ recurso arts. 40, 41 y 42 ley 22.140”, 23-10-2001,
especialmente, Dictamen del Procurador General de fecha 30-03-2001, Fallos 324:3593; JA,
2002-II, Suplemento Administrativo del 04-04-2002, p. 84/86.
81
SC Buenos Aires, Noviembre 13 1984, “Salanueva, Olga L. C. Provincia de Buenos Aires”,
Repertorios ‘El Derecho’ – Sumarios 20.
82
Para un estudio en profundidad del tema, ver: Linares (1971b).
83
CSJN, in re: “Cerella, Roberto C. c. Provincia de Neuquén”, del 01/06/1982. Fallos 304:769.
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141
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
sede judicial, lo cual ha sido criticado por cierto sector de la doctrina, y que
reconoce también pronunciamientos jurisprudenciales contrarios a la misma.
Y no es para menos, si reparamos en el hecho de que las leyes de
procedimiento administrativo establecen como elemento esencial del acto
administrativo, el procedimiento previo, que se tramite obviamente con la
rigurosa observancia de todos los aspectos que comprende el debido proceso
adjetivo, entre ellos, el derecho a ser oído, el de ofrecer, producir y controlar
la prueba, y el derecho a una decisión fundada; viciando de nulidad absoluta
al acto que lo omita. Si el acto nulo, y no es susceptible de ser saneado, mal
puede entonces subsanarse en sede judicial, el vicio relativo a la falta del debido
procedimiento previo84.
No obstante la aparente claridad del razonamiento anterior, la doctrina de
la PTN, así como la jurisprudencia del Alto Tribunal de la Nación, la admitieron
y admiten actualmente, al igual que diversos tribunales inferiores.
Con relación a la posibilidad de subsanar en sede administrativa los
vicios relativos al derecho de defensa, observados en la tramitación del sumario,
ha dicho la PTN que:
Si medió sumario previo aun cuando viciado en algunos aspectos
concernientes al ejercicio del derecho de defensa, es factible considerar
subsanados los vicios del sumario si, con posterioridad y dentro del trámite
impreso al recurso jerárquico, se concedió al sumariado la oportunidad de
ejercer con amplitud su derecho de defensa (conf. Dict. 115:289)85.
En idéntico sentido, se ha pronunciado la CSJN, en el caso “Kusnir, Juan
E. c. UBA” (CSJN, 10-10-1969. ED, 30-105) y posteriores86.
Sin embargo, en un ya lejano precedente, la CSJN convalidó la aplicación de una sanción de
cesantía sin sumario previo cuando las faltas sean de comprobación objetiva fácil, como la
ausencias no justificadas por más de diez días (CSJN, 09-08-1961, “Vásquez, Alejandro c.
Banco Hipotecario Nacional”, Fallos 250:418).
85
Expte. n.º 887-0/98 “R”. Comisión Nacional de Energía Atómica; 24 de noviembre de 2000.
(Dictámenes 235:524).
86
Ya durante la vigencia de la Ley 19.549, se ha pronunciado a favor de la citada teoría el Alto
Tribunal, en la causa: “Almagro de Somoza y otro c. INSSJP”, del 24-05-1984, (Fallos 306:467),
sosteniendo que “Las posibilidades de audiencia y prueba en la instancia judicial bastan para
asegurar la garantía de la defensa en juicio”, citando la doctrina de Fallos 301:410. Cabe señalar
sin embargo que en su dictamen, el Sr. Procurador General Dr. Juan Octavio Gauna, señaló
su opinión contraria, diciendo que: “[...] atento lo dispuesto por la Constitución Nacional en lo
atinente al derecho de defensa (art. 18) así como al principio que en el Derecho Administrativo
argentino rige –como consecuencia de aquella garantía constitucional– el respecto del derecho
a ser oído antes de la emisión del acto que se refiere a derechos subjetivos o intereses legítimos
de los administrados. El incumplimiento por parte de la Administración de esa garantía
fundamental no puede ser saneada ‘a posteriori’ y en otra instancia, pues al ser requisito
esencial para la validez del acto al concretar los procedimientos pertinentes –en el caso el debido
proceso adjetivo– el acto ha quedado ya fulminado por un vicio esencial [...]”.
84
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
142
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
Lo ha reiterado en fecha más reciente diciendo que
[...] la eventual restricción de la defensa en el procedimiento administrativo
es subsanable en el trámite judicial subsiguiente (Fallos: 212:456; 218:535;
267:393; 273:134), de modo que, habiéndose producido el peritaje contable
en esta instancia, corresponde concluir que no resultan atendibles los
planteos de la impugnante (Fallos: 247:52)87.
La teoría de la subsanación, ha sido criticada por Comadira, pues
al permitir la subsanación en sede judicial de la indefensión producida
en sede administrativa y amparar, con ese temperamento, igual criterio
subsanatorio en las diversas instancias administrativas, transforma un vicio
de base constitucional y legal determinante de la nulidad absoluta del acto,
en una simple causal de nulidad relativa.
Señala además que “no se trata de postular la nulidad por la nulidad
misma, sino de asignar al derecho al debido proceso adjetivo su verdadera
significación, de modo que la Administración Pública encuentre en el respeto de
éste un requisito procesal insoslayable de su actuación.” (COMADIRA, 2001, p.
596).
En tal sentido, ha dicho Comadira (2001, p. 596), si bien luego de señalar
que el principio del debido proceso no es aplicable en el Derecho disciplinario
con el mismo alcance que en el Derecho penal, no obstante –aclara luego que– si
bien en ciertos casos puede aceptarse que, como consagran diversos sistemas
disciplinarios, la aplicación de las sanciones no requiera la instrucción previa
de sumarios o de informaciones sumarias, es siempre requisito de validez la
concesión al imputado de alguna forma de audiencia, siquiera verbal88.
87
CSJN, 16-12-2008, F. 1762. XXXVIII. “Formosa, provincia de (Banco de la Pcia. de Formosa)
c/ Dirección General Impositiva s/ impugnación de la resolución 604/99 (DVRRRE)”, Fallos
331:2769.
88
Al respecto, se ha sostenido que “El descargo es un procedimiento reducido tendiente a tutelar el
derecho de defensa y a facilitar nuevos elementos de juicios a la administración. Empero, si bien
no requiere la formalidad propia del procedimiento sumarial, sin embargo, debe resguardar,
aunque mínimamente el cumplimiento de los siguientes aspectos: derecho a ser oído, a ofrecer y
producir prueba y a una decisión fundada. Todo ello en el marco sumarísimo que la naturaleza
del trámite implica” (Trib. Sup. de Justicia de Córdoba, 04-07-1996, “Esteban, Elsa E. c.
Provincia de Córdoba”, LLC 1996, 1020, AR/JUR/2380/1996).
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
143
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
Asimismo, la mentada doctrina se contrapone con la sentada por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en la causa “Baena”, cuando expresó
que:
En cualquier materia, inclusive en la laboral y la administrativa, la
discrecionalidad de la administración pública tiene límites infranqueables,
siendo uno de ellos el respeto de los derechos humanos –en el caso, se denunció
a la República de Panamá por la destitución arbitraria de 270 empleados
públicos participantes en una huelga–, razón por la cual es importante que
su actuación se encuentre regulada. No pudiendo invocar el orden público
para dictar actos sancionatorios sin otorgar a los administrados la garantía
del debido proceso, entendido en los términos del art. 8.º de la Convención
Americana de Derechos Humanos89.
V.6.2 Prohibición de declarar contra sí mismo
Es doctrina uniforme tanto de la PTN, como de la CSJN, que la situación
de imputado o sumariado es incompatible con la recepción del juramento
al pugnar con lo prescripto por el art. 18 de la Constitución Nacional (conf.
Dictámenes 143:101; Fallos 281:177, entre otros).
En tal sentido, se ha señalado que: “La recepción de declaración
como testigos a personas que podrían aparecer rozadas por la investigación
comprometería la validez de tales actos a la luz del criterio de la Procuración del
Tesoro (conf. Dict. 143:101; 152:262; 166:244; 212:104)”90.
También lo ha sostenido la CSJN en la causa “Castro Veneroso” (Fallos
324:3593) –citada más arriba–, donde adhiriéndose a lo dictaminado por el
Procurador General, expresó:
[...] Desde mi punto de vista, el recurso es formalmente admisible toda vez
que, la sustancia del planteo allí efectuado conduce en definitiva a determinar
el alcance de la garantía constitucional que establece que nadie puede ser
obligado a declarar contra sí mismo (confr. Fallos: 310:1847). En efecto, tal
como surge de la sentencia apelada, la resolución ANA 0351/97, que pone fin
Corte Interamericana de Derechos Humanos, 02/02/2001, “Baena, Ricardo y otros”, La Ley
2001-D, 573.
90
Dict. n.º 213/02, 12 de julio de 2002. Expte. n.º 8759/00. Ministerio de Relaciones Exteriores,
Comercio Internacional y Culto. (Dictámenes 242:65).
89
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
144
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
al sumario administrativo 1/83 con el “despido con causa” del actor, se fundó
exclusivamente en las declaraciones testimoniales que éste prestó, previo
juramento de decir verdad, ante las preguntas que se le formularon. Sin
perjuicio de que, tal vez, hubieran podido ser acreditadas por otros medios
las circunstancias de las cuales derivaría su responsabilidad, lo cierto es que,
tanto la Administración Nacional de Aduanas cuanto la cámara, basaron sus
pronunciamientos en las respuestas del recurrente.
En mi opinión –agregó–, el sumario administrativo incoado se presenta falto
de legalidad, toda vez que no se respetaron garantías constitucionales. Así, se
debió hacer saber al señor Castro Veneroso –tal como claramente lo prescriben
los arts. 29, 40, 41 y 43 del Reglamento de Investigaciones entonces vigente–,
las causas que determinaron su instrucción, la responsabilidad que se le
atribuía en los hechos, la posibilidad de ser asistido por un letrado o de
negarse a declarar sin que esto haga presunción en su contra y ello, sin
exigirle juramento o promesa de decir verdad. Estos derechos no son sino el
correlato de aquellos principios que enuncia la Constitución Nacional en su
art. 18. Es dable afirmar que la sentencia de la cámara –que debía controlar
la legalidad del proceso–, al convalidar lo resuelto por la Aduana, resulta
pasible de idénticas observaciones.
Ha dicho la Corte
[...] Que debe tomarse particularmente en cuenta [...] (que) el previo juramento
de decir verdad a que fuera sometido el señor [...], sin darle antes a conocer
el motivo de su citación [...], afectó la garantía del art. 18 de la Constitución
Nacional en cuanto establece que nadie puede ser obligado a declarar contra
sí mismo [...]91.
Ello encuentra sustento además, en el Art. 18 CN dispone: “Nadie puede
ser obligado a declarar contra sí mismo”, y en los Pactos Internacionales
incorporados a ella, como el Art. 8.2.g de la Convención Americana de Derechos
Humanos que establece como una de las garantías mínimas del proceso penal
91
Recordó luego que en un antiguo precedente “[...] el Tribunal tuvo oportunidad de sentar el
principio según el cual las posiciones tomadas al procesado, bajo juramento, son contrarias
a la cláusula constitucional aludida, criterio éste de clara aplicación en el sub lite y que se
basa en que tal juramento entraña, en verdad, una coacción moral que invalida los dichos
expuestos en esa forma. Pues no hay duda que exigir juramento al imputado a quien se va
a interrogar, constituye una manera de obligarle, eventualmente, a declarar en su contra. Y
la Constitución rechaza categóricamente cualquier intento en ese sentido. La declaración de
‘quien es juzgado por delitos, faltas o contravenciones, debe emanar de la libre voluntad del
encausado, el que no debe siquiera verse enfrentado con un problema de conciencia, cual sería
colocarlo en la disyuntiva de faltar a su juramento de decir verdad’” (Fallos: 281:177, causa
“Diario El Atlántico”).
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
145
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
–por analogía aplicables al procedimiento disciplinario– “el derecho a no ser
obligado a declarar contra sí mismo ni a declararse culpable”, mientras que el
Art. 8.3, a su vez, dispone que “La confesión del inculpado solamente es válida
si es hecha sin coacción de ninguna naturaleza”.
V.6.3 El derecho a ser juzgado en un plazo razonable
En punto al control de convencionalidad en materia disciplinaria, resulta
relevante lo resuelto por la CSJN in re “Losicer”92, donde se extendió la garantía
del “plazo razonable” a los procedimientos administrativos sancionatorios,
donde sostuvo que:
1. la dilación del procedimiento administrativo que se extendió por más de
20 años es incompatible con el derecho al debido proceso amparado por el
art. 18 de la Constitución Nacional y por el art. 8 de la CADH, si los hechos
investigados no exhiben una especial complejidad y los sumariados no
obstaculizaron el curso del procedimiento, ya que los prolongados lapsos
de inactividad procesal son atribuibles inequívocamente a la autoridad
administrativa, situación que se presenta como el principal motivo de la
dilación;
2. el “plazo razonable” de duración del proceso al que se alude en el inc. 1
del art. 8 de la CADH, constituye una garantía exigible en toda clase de
proceso, difiriéndose a los jueces la casuística determinación de si se ha
configurado un retardo injustificado de la decisión;
3. ante la ausencia de pautas temporales indicativas de la duración
razonable de un proceso, deberá tenerse en cuenta a) la complejidad
del asunto; b) la actividad procesal del interesado; c) la conducta de las
autoridades judiciales y d) el análisis global del procedimiento93.
CSJN, 26/06/2012, “Losicer, Jorge Alberto y otros c. BCRA - Resol. 169/05 (expte. 105666/B6
SUM FIN 708)”, Fallos: 335:1126.
93
Corresponden a los sumarios de Editorial La Ley, AR/JUR/32230/2012. El criterio ha sido
reiterado por la Corte en la causa “Bonder Aaron (Emperador Compañía Financiera S.A.) y otros
c. B.C.R.A. s/ resol. 178/93”, 19/11/2013, La Ley 2014-C, 524, AR/JUR/77309/2013.
Con anterioridad, el Máximo Tribunal sostuvo que “La tramitación de un sumario que insumió
casi una década, comportó ‘de hecho’ una virtual sanción, en la medida en que el agente se
vio privado en la práctica de progresar en su carrera administrativa” (CSJN, 30/10/2001, “Méndez, Claudio C.”, JA 2002-II-677).
92
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
146
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
V.6.4 El derecho a elegir un abogado defensor de su confianza
La Corte se ha pronunciado sobre la inconstitucionalidad de la jurisdicción
militar en la causa “López, Ramón”94.
Para ello, ha formulado una serie de conceptos que, en lo que al tópico
conciernen, pueden sintetizarse del siguiente modo:
1. el defensor interviniente ante el tribunal de justicia militar careció de
plena libertad para ejercer su ministerio y, en todo caso, al revestir
necesariamente la condición de oficial en servicio activo o en retiro (conf.
art. 97, CJM) quedó sujeto no sólo al corsé disciplinario de la institución,
sino incluso a la propia jurisdicción militar;
2. de ningún modo se puede afirmar que se haya respetado el derecho de
defensa en juicio del imputado, Capitán de Intendencia, con relación a
la acusación penal que se le incoara, sea porque no ha podido elegir
un abogado defensor de su confianza –aunque fuera militar–, o porque
el defensor interviniente ha visto restringida su capacidad de actuación,
lo que conculca la garantía reglada por los arts. 18 del Constitución
Nacional, 8.2.d de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y
14.3.d del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos95.
V.6.5 Brevedad irrazonable del plazo para recurrir
Al respecto, ante un plazo de 24 horas mentado en un estatuto
específico, sostuvo la CSJN que: “La exigencia de deducir el recurso de revocatoria
dentro del plazo de 24 horas (ordenanza general 207/77 de la Municipalidad de
Escobar) viola el derecho de defensa en juicio del agente cesanteado”96.
94
CSJN, 06/03/2007. “López, Ramón Ángel s/recurso del art. 445 bis del Código de Justicia
Militar (causa n.º 2845)” (L.358.XXXVIII) –Fallos 330:399– [EDA, (30/03/2007, nro 11.730)].
95
Los puntos corresponden al voto de la doctora Argibay integrando la mayoría.
96
CSJN, P. 127. XXIV. Parra de Presto, Stella Maris s/ inconstitucionalidad ordenanza general
207/77 I. 1354. 16/11/1993. Fallos 316:2539.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
147
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
V.6.6 Recurribilidad de las sanciones menores
Respecto a la inconstitucionalidad de normas que impiden la revisión
de sanciones menores, se ha pronunciado el Alto Tribunal diciendo que: “Es
inconstitucional el art. 21 de la ley 16.463, en cuanto confiere autoridad de
cosa juzgada a las decisiones administrativas que imponen apercibimientos, e
impide de ese modo su control judicial posterior”97.
V.6.7 El principio de tutela administrativa efectiva
Ha sido receptado por la jurisprudencia de la CSJN con base en diversos
Tratados con Jerarquía constitucional, y lo hizo frente a normas reglamentarias
que establecían exigencias reñidas con el derecho de defensa, como el que
consagrara como requisito para la presentación a un concurso el previo
desistimiento de los recursos administrativos y judiciales98.
V.6.8 Sumario administrativo. Objeto. Sujetos alcanzados
La PTN ha sostenido sobre el tópico que:
El sumario administrativo disciplinario regulado por el Reglamento de
Investigaciones Administrativas aprobado por Decreto n.º 467/99, se trata
de un procedimiento especial, en el cual, el acto o resolución que ordena
el sumario da inicio a un procedimiento que permitirá esclarecer si se ha
cometido, o no un ilícito disciplinario, y, en su momento, la creación del acto
administrativo que declarará al sujeto sometido, pasible o no de la sanción
preestablecida (conf. Dict. 233:270; 262:125; 122:10)99.
CSJN, G. 639. XXXVIII. Gador S.A. s/ infracción ley 16.463 –causa n.º 1626/01–. 9/03/04.
Fallos 327:367.
98
Corte Sup., 14/10/2004, “Astorga Bracht, Sergio y otro v. Comisión Federal de Radiodifusión”,
Lexis n.º 35000964, Fallos 327:4183. Allí se decidió que: “El art. 3 inc. a resolución 16/1999
del COMFER., que aprobó las bases y condiciones del concurso público para adjudicar
estaciones de radiodifusión, en cuanto dispone que los participantes debían desistir de todos
los recursos administrativos y judiciales contra las disposiciones legales y reglamentarias y
actos administrativos del COMFER. y la Comisión Nacional de Comunicaciones, viola al art. 18
CN. y las convenciones internacionales de derechos humanos, en cuanto resguardan el derecho
a la tutela administrativa y judicial efectiva”.
99
Dict. n.º 334/08, 29 de diciembre de 2008. Expte. PTN n.º 186/2007. Universidad Nacional de
Catamarca. (Dictámenes 267:632).
97
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
148
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
En el mismo asesoramiento, y respecto a los sujetos alcanzados, expresó
que:
La sustanciación de un sumario administrativo disciplinario tiene por
finalidad la aplicación de algunas de las sanciones, apercibimiento,
suspensión, cesantía o exoneración, previstas en los artículos 30, 31, 32 y 33
de la Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional, aprobada por Ley
n.º 25.164, cuando se requiere la instrucción del sumario. En este aspecto,
el primer párrafo del artículo 27 de dicha ley, prevé que el personal vinculado
por una relación de empleo público y que revista en planta permanente,
no podrá ser privado de su empleo ni ser objeto de medidas disciplinarias,
sino por las causas y en las condiciones que expresamente se establecen.
Se trata de personal que, conforme con el artículo 7.º, reviste en el régimen
de estabilidad y al cual el artículo 39 contra los actos que dispongan la
aplicación de sanciones al personal amparado por la estabilidad prevista en
este régimen le otorga una opción en la vía recursiva. Una situación diferente,
en el orden disciplinario es la del personal que podrá revistar en régimen de
contrataciones, como personal de gabinete de las autoridades superiores, y
que no goza de estabilidad.
Y en punto a su inaplicabilidad al personal carente de estabilidad, sostuvo
que:
El segundo párrafo del artículo 27, de la Ley Marco establece que al personal
comprendido en el régimen de contrataciones, y de gabinete se le aplicarán los
preceptos de ese capítulo, en las condiciones que establezcan las respectivas
reglamentaciones. Sin embargo, ninguna reglamentación ha sido dictada
para determinar cuáles preceptos y en qué condiciones se podrán aplicar
estas disposiciones del régimen disciplinario. Por otra parte, el artículo 10,
de la Ley Marco, respecto del personal de gabinete prevé que cesará en sus
funciones simultáneamente con la autoridad cuyo gabinete integra y su
designación podrá ser cancelada en cualquier momento. A su vez, en cuanto
al régimen de contrataciones de personal por tiempo determinado previsto en
el artículo 9 de la Ley Marco, en la Reglamentación aprobado por el Decreto
n.º 1421/02 se establece que los contratos deberán contener como mínimo
una cláusula a favor de la Administración Pública Nacional100.
100
Criterio sostenido también en Dictamen n.º 178/09, 18 de septiembre de 2009. Expte. n.º
1-2002-4107000530-6/2005. Ministerio de Salud. (Dictámenes 270:217).
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
149
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
Sin embargo, Ivanega (2013, p. 193) ha sostenido que
[...] el instructor puede –salvo que la norma legal o reglamentaria se lo
prohibiera– citar a prestar declaración informativa e incluso indagatoria a un
agente en esas condiciones, con la salvedad de que no se encuentra obligado a
presentarse y que ello no le aparejará consecuencias legales. Esta posibilidad
permitiría que el citado pueda ejercer su derecho de defensa, en salvaguarda
de su honor y su moral. En todo caso, el acto de cierre del sumario podrá
expresar que de haber estado comprendido en el régimen disciplinario,
hubiera sido pasible de una sanción determinada. Ello si pudo ser indagado
(por voluntad del propio agente) y, en consecuencia, presentar sus medios
de defensa. De lo contrario, no podría imputarse, aun hipotéticamente, falta
alguna.
V.7 Principio Non Bis in Idem
El referido principio, que constituye un límite a la potestad sancionadora
estatal, veda la aplicación de una sanción más de una vez por la misma causa.
Dicha prohibición, rige sólo en tanto se trate de faltas cometidas en el
ámbito disciplinario, sin que implique que obsta a la aplicación, por un mismo
hecho, simultáneamente, de sanciones administrativas y penales, lo que se
fundamenta en que –al decir de Comadira– ambas clases de reproche se basan
en causas y responden a fines distintos (COMADIRA, 2001, p. 598).
Señala este autor, que
[...] la sanción disciplinaria tiene su causa en la relación de función o
empleo que se cumple o se ha cumplido y agota su sentido en la protección
del interés público secundario involucrado en el buen funcionamiento de
la Administración; la sanción penal, en cambio, se basa en la potestad de
imperio del Estado y persigue un fin que trasciende la mera protección del
bien jurídico singular afectado [...].
El Dr. Coviello, en su voto en la causa “Rava” –citada supra–, ha sostenido
en relación a este principio, lo siguiente:
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
150
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
Aunque es cierto que el procedimiento administrativo disciplinario y el proceso
penal son diferentes por su génesis, sus fines y sus sanciones, práctica y
racionalmente ha de evitarse que un mismo hecho dé lugar a decisiones
contradictorias en el proceso penal y en el procedimiento administrativo, pues
la verdad judicial debe ser, en lo posible, única. Ello da como resultado que si
se absuelve en la instancia penal a un funcionario, la sanción administrativa
no sea procedente si se invocan los mismos hechos y circunstancias que
sirvieron de base al pronunciamiento penal.
V.8 Principio de Ley Penal más Benigna
Este principio, aplicable de manera irrestricta en el ámbito del derecho
penal y procesal penal, no ha sido sin embargo concebido del mismo modo para
el ámbito del procedimiento administrativo, dado que existen a su respecto
posiciones encontradas.
Así, cabe tomar como ejemplo la posición de la PTN, quien ha dicho que:
“[...] el principio de la ley más benigna, propio del Derecho Penal, no es aplicable
en el ámbito disciplinario administrativo (conf. Dict. 209:40; 235:214, 219)”101.
Con anterioridad, se había pronunciado sosteniendo que:
Con respecto a la prescripción de la acción disciplinaria, de aceptarse en
el ámbito administrativo-disciplinario, la vigencia del principio que impone
la aplicación de la ley más benigna –conforme ocurre en la esfera represiva
del derecho penal sustantivo–, la conclusión expuesta sería, ciertamente,
objetable, pues es evidente que la situación en análisis debería ser resuelta,
en esa hipótesis, al amparo de las normas que, al no prever causales de
suspensión de la prescripción, conducirían, en la especie, a considerar
extinguida la acción disciplinaria (conf. Dict. 198:60)102 .
allí mismo sostuvo que:
En un planteo relativo a la aplicación de la ley más benigna en materia de
prescripción, al establecerse que las correcciones disciplinarias no importan
Expte. n.º 111-0051665-2/90. Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia de la Nación; 23 de
febrero de 2001. (Dictámenes 236:414).
102
Expte. n.º 485/97. Conicet; 13 de octubre de 2000. (Dictámenes 235:210).
101
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151
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
el ejercicio de la jurisdicción criminal ni del poder ordinario de imponer
penas, confirma que la regla de la ley penal más benigna no rige cuando se
controla el ejercicio del poder disciplinario (conf. Fallos 310-I:316).
Al respecto, ha dicho la CSJN que:
La falta de interés social para perseguir el esclarecimiento de un delito, después
del transcurso del término que la ley prefija, fundada en la presunción de
haber desaparecido los motivos de la reacción social defensiva, no rige en el
ámbito disciplinario administrativo, en el que prima lo atinente a la aptitud
para la correcta prestación del servicio público que conviene con el adecuado
mantenimiento de la disciplina (en el caso, el recurrente solícito se haga
lugar a la prescripción opuesta –art 38, ley 22140– teniendo en cuenta que
es una disposición más benigna).103
También sostuvo el Alto Tribunal que:
El principio de la ley penal más benigna rige en materia penal y debe rechazarse
su invocación con fundamento en lo dispuesto por el art. 3 de la ley 22140
por tratarse en el caso del control del poder disciplinario y referirse el citado
art. 3 a los plazos procesales. Asimismo, en el nuevo régimen, el funcionario
tiene el deber de observar en el servicio y fuera de él una conducta correcta,
digna y decorosa, acorde con su jerarquía y función (art. 27); y su violación
–en el caso en que se género una objetiva desconfianza en los superiores–
lleva a mantener la cesantía con apoyo en el art. 32, inc. F) de dicha ley104.
V.9 Principio In Dubio Pro Imputado
A tal respecto, la Jurisprudencia tiene declarado que:
En materia disciplinaria el principio de duda no tiene el mismo alcance
que en la legislación penal (art. 431, cód. procesal penal-Bs.As), al igual
103
104
CS, Febrero 17, 1987. ED, 123-395.- Con nota de Germán J. Bidart Campos.
CS, Agosto 8, 1985, “Caputo, Luis O”. Repertorios ‘El Derecho’ n.º 20.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
152
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
que los restantes institutos del derecho administrativo, en virtud de la
diferente materia sobre la que ambos regímenes recaen, justificándose por
la naturaleza correctiva de las mismas, y por la especialísima relación de
empleo en la que puede adoptárselas, caracterizada por una férrea disciplina
a cuyo mantenimiento contribuyen las normas bajo análisis105.
Sin embargo, en el orden federal106 se ha pronunciado por la aplicación
del principio de referencia, diciendo
La suspensión impuesta al oficial de la Marina Mercante Nacional en razón
de haber incurrido en varadura por error de ruta, producto de una actitud
imprudente –conforme lo dispone el art. 599.0101, inc. b) del Reginave–,
debe revocarse cuando existe un serio margen de duda acerca de si existió o
no tal imprudencia. Supuesto en el cual resulta aplicable lo dispuesto por el
art. 701.0006 del citado ordenamiento.
V.10 Razonabilidad y Proporcionalidad. Exceso de Punición
El principio de razonabilidad, que se extrae del art. 28 de la Constitución
Nacional, hace referencia a la adecuada proporcionalidad que debe existir
entre las medidas que el acto involucra, y la finalidad que el mismo persigue, y
constituye uno de los límites del obrar discrecional, operando así como medio
de interdicción de la arbitrariedad en el obrar de la Administración Pública.
Como tal, es un principio que permite apreciar, en cada caso concreto,
cuando la sanción aplicada guarda relación con la falta imputada y debidamente
comprobada, puesto que de existir desproporción, el acto se transforma en
arbitrario y, por tanto, deviene ilegítimo107.
Juzgado de Primera Instancia en lo Criminal y Correccional n.º 3, Secretaría n.º 5, Mar del
Plata, Fecha: octubre 7-1997. ED, 177-445.
106
Cám. Nac. Apel. Con. Adm. Fed., Sala I, febrero 18-1998, “Martínez, Mario O. c. Prefectura Naval
Argentina”, La Ley, Suplemento de Jurisprudencia de Derecho Administrativo, 18/06/1999, p.
33. En la nota al fallo, titulada “Discrecionalidad cero”, señala Gordillo (2011) que “No existe
discrecionalidad alguna para aplicar una sanción cuando no está probada la culpa. Esta es
la correcta doctrina que el fallo acertadamente aplica, aunque reitere en el primer párrafo del
capítulo cuatro la antigua e inexacta versión”.
107
Ver supra, el criterio sentado por la CSJN en la causa “Fadlala de Ferreyra, Celia Ramona” del
22-03-1984, Fallos 306:126.
105
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REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
A tal respecto, la Jurisprudencia tiene declarado que
[...] El Poder Judicial se encuentra investido de la potestad de revisar los actos
administrativos de carácter disciplinario que emanan de la administración,
comprendiendo el ámbito posible de la intervención de los magistrados, no
sólo el control judicial de su regularidad, sino también la razonabilidad de
las medidas que los funcionarios adopten en ejercicio de sus facultades,
por lo que los jueces pueden anularlas cuando aquéllos hayan incurrido en
arbitrariedad manifiesta108.
En la misma causa, sostuvo además que:
La apreciación que efectúan las juntas de calificaciones respecto de la aptitud
del personal para ascender, conservar el grado o pasar a situación de retiro,
comporta el ejercicio de una actividad discrecional, no correspondiendo a
los jueces sustituir el criterio de dichos organismos, salvo arbitrariedad o
irrazonabilidad.
Agregó que:
No se advierte que la Junta de Calificaciones haya actuado arbitrariamente si
declaró al oficial actor no propuesto para permanecer en actividad por cuanto
su proceder había puesto en evidencia una total falta de ética profesional y
personal, falta de lealtad hacia la institución, circunstancias agravadas por
su calidad de oficial superior, por lo que dejó de merecer la confianza de
sus superiores inhabilitándolo para permanecer en las filas de la Prefectura
Naval Argentina.
En la causa “Demchenko”109, el Alto Tribunal de la Nación ha establecido
que “La facultad de graduación de la multa entre el mínimo y el máximo previsto
en la ley no escapa al control de razonabilidad que corresponde al Poder Judicial
con respecto a los actos de la Administración Pública, incluso cuando se trata
de facultades discrecionales de ésta”; agregando que: “La discrecionalidad no
108
CNCont.-adm. Fed. , sala V Fecha: noviembre 26-1997, in re: “Delgadillo, Ernesto José c.
Ministerio de Defensa Prefectura Naval Argentina”, ED, 177-503.
109
CSJN, “Demchenko, Iván c. Prefectura Naval Argentina”, noviembre, 4 - 1998. ED, 183-966.
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REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
implica en modo alguno una libertad de apreciación extralegal que obste a la
revisión judicial de la proporción o ajuste de la alternativa punitiva elegida por
la autoridad respecto de las circunstancias comprobadas, de acuerdo con la
finalidad de la ley”.
En fecha más reciente, se ha hecho aplicación de dicho principio, en un
caso donde se sancionó a un diplomático en situación de retiro, por hechos
realizados en su ámbito privado, sosteniendo que
[...] La sanción de exoneración aplicada al actor es inválida, pues existe falta
de proporción de medio a fin entre las medidas que dicho acto involucra y
la finalidad tenida en mira por la ley al conferir al Ministro de Relaciones
Exteriores la potestad disciplinaria sobre el personal del servicio exterior de
la Nación, en tanto que el accionante ya había sido relevado de sus funciones
y le había sido aplicada la sanción de retiro obligatorio prevista en el art. 41,
inc. b), ley 20.957. De lo cual resulta que el único efecto legal derivado de
dicha exoneración ulterior es la pérdida de los haberes de retiro que le habían
sido reconocidos previamente al sancionarlo con el retro obligatorio [...]110.
Cuando la sanción aplicada no guarda proporción con la falta cometida,
se configura lo que la doctrina ha dado en llamar el vicio de “exceso de punición”
(MARIENHOFF, 1989, p. 963; COMADIRA, 1990, p. 273; COMADIRA, 1996, p.
73 y ss.).
Al respecto, la CSJN se ha pronunciado en el caso “Nassif, Eybel O.”
(CSJN, agosto 19-1964. La Ley, 117-185), en los siguientes términos:
Si bien la cesantía y la exoneración tienen como efecto común separar al agente
civil de la Administración, no puede admitirse que el Poder Ejecutivo pueda
aplicarlas indistintamente según su criterio discrecional, pues el decreto-ley
6666/57 enumera las sanciones aplicables, en escala de gravedad creciente
hasta llegar a la cesantía y separadamente, a la exoneración, operando ésta
efectos complementarios respecto de los derechos jubilatorios y el posible
reingreso a la Administración.
110
CSJN, 05/09/2006, “Spinosa Melo, Oscar Federico c. E.N. – M.º de Relaciones Exteriores,
Comer. Internacional y Culto s/empleo público” (S.331.XXXIX y S.205.XXXIX) –Fallos
329:3617– [EDA, (31/10/2006, nro 11.625)].
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REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
Asimismo, dijo el Alto Tribunal que:
En materia de poderes disciplinarios de la Administración sobre el personal,
se requiere a los fines de la aplicación de las sanciones, que la vinculación
de gravedad equivalente con las previstas en forma expresa, y el control de
legalidad impone la adecuada configuración y clasificación de los hechos y
que las sanciones se ajusten a su texto.
Y en lo que directamente se relaciona a la consecuencia del exceso
de punición, estableció lo siguiente: “Aún cuando el acto administrativo
impugnado sea vulnerable por haberse excedido en la sanción imponible
aplicando la exoneración, corresponde dejar sin efecto ésta, pero no ordenar
la reincorporación, dado que la sentencia ha comprobado infracciones que
autorizan la cesantía”.
Como fácilmente se colige del fallo, la falta administrativa existió y fue
debidamente acreditada en el expediente, pero la gravedad de la misma autorizaba
la aplicación de la sanción de cesantía, y no la de exoneración, efectuando para
ello la Corte el análisis respecto de la razonabilidad de la sanción aplicada,
confrontada con los hechos comprobados111.
V.11 Relaciones entre el Procedimiento Disciplinario y el Proceso Penal
Al respecto, ha dicho la Jurisprudencia que:
En el sumario administrativo los elementos de convicción acumulados deben
apreciarse con criterio de responsabilidad administrativa y no penal y es total
la independencia con que corresponde juzgar la conducta del funcionario en
el ámbito del derecho administrativo, con respecto a la valoración que podría
ella merecer al ser enjuiciada dentro de otros ordenamientos jurídicos.
111
Sobre el tópico, apunta SESÍN que “[...] Para la Corte Suprema, entonces, en casos excepcionales,
relativos al ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, los jueces no sólo pueden
invalidar el acto ilegítimo sino también sustituirlo por una sanción inferior. Ello no vulnera la
división de poderes ni implica introducirse en cuestiones de oportunidad o mérito, sino que,
para la Corte, tal proceder transcurre en el marco de la interpretación de la ley, dentro de lo
reglado, relativo a la proporcionalidad de la medida y la finalidad de la norma.” (SESÍN, 2004, p.
231).
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156
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
Aunque juzgados los actos ante la jurisdicción penal o civil, podrían suponerse
improbados, atípicos o irrelevantes, pero ello de ningún modo obliga a pareja
solución en jurisdicción administrativa112.
La CSJN tiene declarado que:
Corresponde confirmar la sentencia que mantuvo la resolución administrativa
por la cual se exoneró a un agente, considerando que los principios vigentes en
materia penal no son de ineludible aplicación al procedimiento disciplinario
administrativo en atención a las diferencias de naturaleza, finalidad y esencia
existente entre las sanciones disciplinarias y las penas del derecho penal113.
Por su parte, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal, Sala IV, se ha pronunciado al respecto diciendo:
El derecho disciplinario no tiene, por su propia finalidad, el rigor ni la
inflexibilidad que requiere la violación de las normas de derecho penal
sustantivo, de allí que el pronunciamiento administrativo sea independiente
del judicial y la absolución o el sobreseimiento penal no obsten a las sanciones
administrativas114.
En el citado pronunciamiento, también expresó lo siguiente: “El juzgamiento
de actos administrativos de derecho disciplinario ante la jurisdicción penal o
civil por el que se los considere improbados, atípicos o irrelevantes, de ningún
modo obliga a pareja solución en jurisdicción contenciosoadministrativo”.
Asimismo, en otra causa dijo:
La exoneración decretada en sede administrativa, juntamente con la pérdida
del beneficio del retiro previsto en el art. 68 del reglamento de disciplina de
la Prefectura Naval Argentina, se sustenta en el poder disciplinario de la
Juzgado de Primera Instancia en lo Criminal y Correccional n.º 3, Secretaría n.º 5, Mar del
Plata, octubre 7-1997. ED, 177-445.
113
CS, Febrero 17, 1987, in re: “Pereiro de Buodo, María M. C. Resolución 948, Mas”. ED, 123394.
114
CNCont.-Adm. Fed., Sala IV, Febrero 26, 1987. ED, 124-416.
112
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157
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
administración sobre sus miembros, y por lo tanto, resulta independiente
de la sanción penal que pudiere recaer en sede judicial por la Comisión del
delito115.
De igual manera, se ha pronunciado diciendo:
En tanto el acto de la Policía Federal Argentina por el cual se declaró
inepto al actor para el servicio efectivo en dicha institución se apoyó en la
existencia de fallas profesionales y éticas en la conducta del agente, que
le habían acarreado la pérdida de confianza de sus superiores en cuanto
a sus aptitudes para continuar en el cargo, cabe considerar improcedente
la pretendida declaración de nulidad del mismo; sin que resulte óbice a
ello la falta de condena en sede penal, pues las denuncias efectuadas en
contra del accionante no pueden ser dejadas de ser consideradas a los fines
administrativos para establecer su permanencia en la institución116.
En algunos casos, no obstante, se ha sostenido que existe una vinculación
entre lo resuelto en sede penal, con incidencia en el sumario administrativo.
Así, se ha dicho que:
La doctrina de la independencia de las sanciones penales y disciplinarias no
es absoluta, desde que, los valores ínsitos en una y otra especie de faltas,
y sus consecuentes sanciones, que les confieren autonomía particular, no
permite soslayar sin más las conclusiones a las que se llegue en sede judicial,
cuando sean relevantes para calificar la conducta del agente117.
En sentido concordante, se ha dicho que:
Aunque es cierto que el procedimiento administrativo disciplinario y el proceso
penal son diferentes por su génesis, sus fines y sus sanciones, práctica y
115
CNCont.-Adm. Fed, Sala IV, Agosto 19, 1982, “Gómez Cole, Augusto c. C. Estado Nacional,
Comando en Jefe de la Armada, PNA”. Repertorio ED n.º 20.
116
CNFedContenciosoadministrativo, Sala IV, “L, L.A. c. Estado nacional –M.º del Interior– Policía
Federal Argentina s/retiro militar y fuerzas de seguridad”.
117
CNFedContenciosoadministrativo, Sala I, 07-05-1997, “Abadía, César R. c. Servicio Penitenciario
Federal”, La Ley 1998-B, 514, con nota de Douglas H. Lyall.
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158
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
racionalmente ha de evitarse que un mismo hecho dé lugar a decisiones
contradictorias en el proceso penal y en el procedimiento administrativo, pues
la verdad judicial debe ser, en lo posible, única. Ello da como resultado que si
se absuelve en la instancia penal a un funcionario, la sanción administrativa
no sea procedente si se invocan los mismos hechos y circunstancias que
sirvieron de base al pronunciamiento penal (del voto del doctor Coviello)118.
V.12 Posibilidad de Ejercer la Potestad Disciplinaria Luego de la
Extinción de la Relación de Empleo Público
Con relación al punto, la CSJN, en la causa: “Magallanes, Miguel A.”119,
sentó el criterio según el cual, “El ejercicio de la facultad disciplinaria por parte
de la Administración Pública presupone la subsistencia de la relación de empleo
con el agente sancionado”, el cual ha permanecido sin cambio hasta el presente,
al menos, en lo que hace al Alto Tribunal.
Incluso la PTN se ha mantenido fiel al criterio referenciado, en ocasión de
tener que expedirse acerca de la viabilidad de imponer una sanción disciplinaria
a un agente, por faltas cometidas durante el desempeño en otro Organismo,
reflejándose en la siguiente doctrina:
Corresponde rechazar el recurso interpuesto por el recurrente contra la
Resolución de la Comisión Nacional de Energía Atómica, por la que se le
aplicó la sanción de cesantía, pues dicha norma se ajustó a derecho, toda vez
que el vínculo de empleo público no se extinguió en ningún momento, ya que
el recurrente era agente de la mencionada Comisión antes de ser Presidente
de ese organismo, y continuó siéndolo durante el ejercicio de ese cargo y luego
de que le fuera aceptada su renuncia como tal. Por lo tanto, puede aseverarse
que cesado su desempeño como Presidente y cesada también su licencia en
el cargo que tenía reservado en la planta de ese organismo, esa Comisión se
encontraba habilitada para instruir y resolver el sumario incoado a fin de
juzgar los hechos cometidos durante el ejercicio de aquella función120.
118
CNFedContenciosoadministrativo, Sala I, 30-11-1995, “Rava, Marta I. c. Estado nacional
(Fiscalía de Investigaciones Administrativas)”, La Ley 1996-C, 459, con nota de Agustín DJ 1996-2, 280; en idéntico sentido: CNFedContenciosoadministrativo, Sala I, 17-07-1997,
“Sández, Marta S. c. Consejo Federal de Inversiones)”, La Ley 1998-B, 540.
119
CSJN, 06-12-1961. J.A., 1962-VI, p. 556. En el caso, se declaró nulo el decreto que separó de
sus funciones a un empleado público al que con anterioridad se le había aceptado la renuncia.
120
Expte. n.º 887-0/98 “R”. Comisión Nacional de Energía Atómica; 24 de noviembre de 2000.
(Dictámenes 235:524).
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159
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
Reiteró asimismo el Organismo asesor, que:
Los presupuestos para el ejercicio de la potestad disciplinaria de la
Administración Pública, con relación a los funcionarios imputados por
hechos ocurridos durante su desempeño en cargos extraescalafonarios, son,
la subsistencia de la relación de empleo público y la subordinación jerárquica
(conf. Dict. 105:209; 107:232).
Fundamentalmente, interesa destacar el criterio sentado, con relación a
los casos en los cuales un agente hubiera cesado en la relación, y esta renace
luego por un nuevo nombramiento, y en el supuesto, acerca de la factibilidad
de ejercer la potestad disciplinaria en virtud de este nuevo ingreso a la
Administración por faltas cometidas en ocasión de la primer relación fenecida.
En tal sentido, ha dicho en el Dictamen citado, que:
Habiéndose extinguido la relación de empleo público y luego renacida aquélla
en virtud de un nuevo nombramiento, nada impide, en razón de la situación
de subordinación jerárquica causada por la designación, que se instruya un
sumario y eventualmente se apliquen sanciones disciplinarias al agente si
se comprobase la existencia de faltas sancionables cometidas en el anterior
empleo.
Pero eso sí, siempre y cuando el sumario se hubiera iniciado con
anterioridad a la extinción de la primera relación, puesto que ha dicho que: “La
Administración no tiene atribuciones para sancionar a un agente cuyo vínculo
hubiera cesado con anterioridad a la iniciación del sumario”.
Las razones que avalan tal proceder, según la Procuración, radican en
que:
Habiendo renacido la relación de empleo público y su correlativa situación de
subordinación jerárquica a causa de la nueva designación se trata de juzgar
la conducta del imputado por los hechos cometidos con anterioridad, por la
incidencia que esa conducta puede tener con respecto al desempeño en su
nuevo cargo (conf. Dict. 96:393; 132:255).
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160
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
Finalmente, ha sentado la doctrina siguiente:
Si bien la relación que había unido al causante con la empresa pública –en
la que se había desempeñado con retención de su cargo– se había extinguido
en virtud de la aceptación de su renuncia no dejó por ello de ser un agente
estatal, desde que se reintegró a los cuadros de la Secretaría de Estado de los
cuales nunca se había separado. Sostener lo contrario implica tanto como
propugnar que un agente que presta servicios en un organismo administrativo
y pasa a hacerlo en otro no podría ser sancionado en el nuevo destino por
una falta cometida en el primero de ellos, lo que no es compatible con el buen
orden administrativo y disciplinario (conf. Dict. 112:131).
A tenor de lo señalado, constituyen presupuestos necesarios para el
ejercicio de la potestad disciplinaria estatal, la subsistencia de la relación de
empleo público, y la consiguiente subordinación jerárquica; pero cabe sin
embargo formularse el siguiente interrogante: ¿Qué sucede si el agente presenta
su renuncia, y ésta es aceptada con anterioridad a la aplicación de alguna
sanción, por vencimiento del plazo legal sin que se dicte el acto sancionatorio?121.
Al respecto, receptando en el punto la doctrina elaborada por Marienhoff
y Comadira, se ha pronunciado la jurisprudencia federal en la causa “Musa”122,
diciendo que:
El agente se hace acreedor a la sanción disciplinaria desde el momento
mismo en que comete la falta –cuando todavía reviste el carácter de empleado
o funcionario–, y por ende la Administración debe conservar su potestad
disciplinaria hasta que, y luego de la sustanciación del sumario respectivo,
aplique la medida que estime pertinente. Por lo tanto si el sumariado cesa en
sus funciones antes del dictado de aquel acto, corresponde la anotación de
la falta cometida y de la respectiva sanción, en el legajo personal –tal como
ha ocurrido en autos–. Ello es así en tanto las consecuencias de la sanción
de cesantía no se agotan con la exclusión del agente de los cuadros de la
Administración., pues sus efectos se extienden al impedimento de su nuevo
ingreso mientras no medie una autorización de la autoridad competente.
Téngase en cuenta que en el orden nacional, el art. 22 de la Ley Marco de Regulación Empleo
Público n.º 25.164 prescribe en su segundo párrafo que: “La aceptación de la renuncia podrá
ser dejada en suspenso por un término no mayor de ciento ochenta (180) días corridos si al
momento de presentar la renuncia se encontrara involucrado en una investigación sumarial”.
122
Cám. Nac. de Apel. en lo Cont.Administrativo Federal, Sala II, del 15 de marzo de 2001, “Musa,
José Osvaldo c/Resolución 215/99 - SMC Presid. de la Nación” (Exp. 977/93) (Causa n.º
38.570/99).
121
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
161
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
El referido fallo ha sido comentado por Florencio Travieso (2002), quien
bajo el rótulo “La extinción de la relación de empleo público y la subsistencia
de la prerrogativa disciplinaria de la Administración”, señala en relación a la
doctrina nacional, que Marienhoff se ha pronunciado a favor de la subsistencia
de la potestad sancionatoria una vez concluida la relación de empleo público,
requiriendo el elemento del conocimiento o no, por parte de la Administración,
de los hechos que justifican la sanción (MARIENHOFF, 1995, Cap. IX-E, p. 416
y ss.). Este autor reafirma su postura al referirse a la posibilidad de sancionar
al agente que ha dejado el ejercicio actual (activo) de la función, hallándose,
actualmente, en situación de pasividad (jubilado). En este sentido, se desprende
que el cese definitivo del empleado o funcionario no supone necesariamente
una desvinculación total ni importa la no subsistencia de todos los efectos de la
relación de empleo público123.
Debe tenerse presente, en este sentido –agrega el autor citado–, lo
previsto en la ley de Ética de la Función Pública (ley 25.188), la que, en su
Capítulo V (Incompatibilidades y conflicto de intereses), su art. 15 prevé que
las incompatibilidades e inhabilidades “regirán, a todos sus efectos, aunque
sus causas precedan o sobrevengan al ingreso o egreso del funcionario público,
durante el año inmediatamente anterior o posterior, respectivamente”. Tal
solución legislativa resulta similar a la que fuera prevista en el art. 28 de la ley
22.140, e incluido como argumento en la sentencia citada124.
V.13 El deber de Someterse a las Investigaciones. Irrecurribilidad de la
Orden de Sumario
Con relación a la posibilidad o no de impugnar el acto por el cual se
ordena la instrucción de un sumario administrativo, ha sostenido la PTN que:
123
Como nos recuerda Travieso (2002) “Bielsa, por el contrario, ha señalado que la pena debe
aplicarse mientras exista la relación jurídica entre el empleado o funcionario y la Administración;
extinguida la vinculación, la pena no tiene objeto [...] Fiorini, por su parte, advirtió que las
sanciones disciplinarias sólo pueden aplicarse mientras existe el vínculo del agente con la
administración pública; sostuvo que cuando es separado, o no pertenece más a los cuadros de
la administración, ya no hay potestad disciplinaria y el administrador no tiene potestad para
ejercerla, ya sea para promover sumario o para agravar la sanción que había impuesto”.
124
El criterio referido ha alcanzado recepción normativa con el Decreto n.º 1.421/2002 (B.O. 0908-2002), reglamentario de la Ley 25.164 de Empleo Público, cuando consagra en el Capítulo
VII, “Régimen Disciplinario” en su artículo 27 lo siguiente: “La aplicación de las medidas
disciplinarias previstas en el presente capítulo será procedente en tanto subsista la relación de
empleo público. En el caso de haber cesado dicha relación, el sumario que se hubiere dispuesto
deberá continuarse hasta su resolución. Si surgiera responsabilidad del respectivo sumario
deberá dejarse constancia en el legajo del ex-agente de la sanción que le hubiere correspondido
de haber continuado en servicio”.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
162
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
La decisión de instruir un sumario no puede ser recurrida porque no implica
un agravio ni afecta un derecho subjetivo o un interés legítimo del sumariado,
ya que solamente ordena una investigación y un trámite destinados a
esclarecer los hechos, en el que el agente alcanzado por el sumario tiene
la oportunidad de ejercer su derecho de defensa (conf. Dict. 251:72); Dict.
n.º 65/06, 20 de marzo de 2006. Expte. n.º 2002-12923-/04. Ministerio de
Salud y Ambiente. (Dictámenes 256:364).
Además, los agentes de la Administración no tienen derecho a repeler
el sumario, sino, por el contrario, la obligación de someterse a él (conf. Dict.
99:146; 110:34; 159:113; 251:72).
También ha señalado el Alto Organismo Asesor, que:
La decisión de instruir no es susceptible de ser recurrida, pues dicho
acto no puede afectar derecho o interés legítimo ya que sólo habilita para
verificar los hechos. Luego del llamado a prestar declaración indagatoria, y el
trámite se enderece hacia un sujeto determinado, el llamado del instructor a
prestar declaración indagatoria es inimpugnable pues integra sus amplias y
discrecionales facultades (Dictámenes 159:113).
Incluso, en el supuesto de adoptarse –durante la investigación sumarial–
medidas preventivas como suspensiones y traslados, las mismas no resultan
impugnables, toda vez que dependen de una evaluación legítima de mérito,
oportunidad o conveniencia de las autoridades que se deriva de su poder
disciplinario y que además, están legalmente limitadas en el tiempo (conf. Dict.
95:312; 98:37; 124:372; 151:590)125.
V.14 Independencia del Instructor Sumarial
Respecto de la imposibilidad que se desempeñe como instructor sumarial
alguien que, siendo abogado, no pertenezca a la planta permanente y/o que
fuese contratado a tal fin, tiene señalado la PTN que:
125
El criterio ha sido reiterado recientemente en Dictamen n.º IF-2022-58333794-APN-DND#PTN,
9 de junio de 2022. EX-2022-26778487-APN-DCTA#PTN. Procuración del Tesoro de la Nación.
(Dictámenes 321:345).
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
163
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
Resulta improcedente que un profesional contratado por la Secretaría
de Programación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra
el Narcotráfico desempeñe funciones de instructor sumariante. Ello así
por cuanto el Reglamento de Investigaciones Administrativas aprobado
por el Decreto n.º 467/99126 prevé expresamente que la sustanciación de
las informaciones sumarias y los sumarios se efectuará en la oficina de
sumarios del área respectiva y estará a cargo de funcionarios letrados de
planta permanente (Dict. n. 121/02, 8 de mayo de 2002. Expte. n.º 2495/02.
Procuración del Tesoro de la Nación. Dictámenes 241:232).
Al respecto, ha dicho la PTN que:
La no designación de un instructor, único sujeto procesal con facultad para
sustanciar un sumario disciplinario, cuya competencia está atribuida por
el Reglamento de Investigaciones Administrativas, aprobado por Decreto
n.º 467/99, –arts. 6, 8 y 10–, determina que la actividad cumplida resulta
nula por haberse transgredido una forma esencial del procedimiento
administrativo disciplinario, pues la investigación no fue cumplida por el
órgano predispuesto para ello (Dictámenes 241:232).
Y la consecuencia que de ello se deriva, ha dicho la Procuración, es la
siguiente:
La declaración de nulidad de un acto procesal importa determinar su
ineficacia jurídica. De tal manera, el acto inválido quedará materialmente
en el proceso, como cosa inerte, pero resulta incapaz de producir los efectos
perseguidos, por lo que no podrá ser tenido en cuenta durante el trámite
posterior. Tal ineficacia se extiende a la documentación adjuntada.
Siguiendo con la referencia normativa, el Decreto n.º 467/99, bajo el
rótulo “Independencia funcional”, expresaba en su art. 15: “Los instructores
126
El Reglamento de Investigaciones Administrativas de la Nación, aprobado por Decreto n.º
467/99 (B.O. 13-05-1999), disponía en su art. 6.º: “La sustanciación de las informaciones
sumarias y los sumarios se efectuará en la oficina de sumarios del área respectiva, y estará a
cargo de funcionarios letrados de planta permanente”.
Dicho Reglamento ha sido derogado y reemplazado por el aprobado mediante Decreto n.º
456/2022 del 03-08-2022 (B.O. 04-08-2022).
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164
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
tendrán independencia en sus funciones, debiendo evitarse todo acto que pueda
afectarla”.
Ello, en el orden nacional, resulta un corolario de la estabilidad con que
deben contar los agentes que se desempeñen como Instructores sumariales, sin
la cual, la independencia no resulta posible.
La norma transcripta, señala un principio elemental, que tiende a la
imparcialidad de los instructores en el desarrollo de la tarea investigativa,
tendiente a evitarse todo acto con entidad para afectarla127.
Al respecto, la CSJN ha dicho, si bien refiriéndose a los fiscales adjuntos,
pero por análogos fundamentos que:
Los fiscales adjuntos deben mantener su independencia del Poder Ejecutivo,
pues lo contrario atenta contra el buen funcionamiento de las instituciones
de la República, desprestigiando al ente de control, y además daña la fe de los
ciudadanos en cuanto a la transparencia y corrección que requiere el manejo
de la cosa pública128.
Tampoco es posible que el instructor sumarial, siendo de planta
permanente, revistare en un nivel inferior al sumariado.
En tal sentido se ha señalado que:
Si bien es cierto que el ejercicio de la potestad disciplinaria administrativa
le pertenece con exclusividad al organismo o ente del cual depende la
persona a sancionar, esa potestad no debe ser confundida con la actividad
instructoria y sus derivaciones. Tratándose de esta última, el superior
jerárquico del instructor sumariante de la Dirección Nacional de Sumarios e
Para que se vea que dista de ser una regulación aislada y que, por el contrario, es un principio
general que campea en las regulaciones comparadas, cabe traer a colación la normativa
española, concretamente, el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el
Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado
(B.O.E. 17-01-1986), que en su artículo 30 prescribe: “En la Resolución por la que se incoe el
procedimiento se nombrará instructor, que deberá ser un funcionario público perteneciente a
un cuerpo o escala de igual o superior grupo al del inculpado, de los establecidos en el artículo
25 de la ley 30/1984, de 2 de agosto. En el caso de que dependa de otro departamento, se
requerirá la previa autorización del Subsecretario de cuando la complejidad o trascendencia de
los hechos a investigar así lo exija, se procederá al nombramiento de Secretario, que en todo
caso deberá tener la condición de funcionario”.
128
CS, noviembre 25-1997, (S-1413.XXXI) causa: “Solá, Roberto y otros c. Estado Nacional - Poder
Ejecutivo” (del voto del doctor Bossert). ED, 178-224.
127
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165
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
Investigaciones Administrativas no es el órgano que debe resolver el sumario
sino el Procurador del Tesoro de la Nación [...]129.
En el orden nacional, existe la Dirección Nacional de sumarios
como órgano competente para la instrucción de sumarios de las Autoridades
superiores, habiéndose establecido al respecto que:
La intervención de la Dirección Nacional de Sumarios e Investigaciones
Administrativas sólo cabe cuando se cuestionan en forma expresa, a los
efectos disciplinarios, la conducta de personal superior de la Administración
Pública Nacional, siendo insuficiente para ello la simple mención, efectuada
por el sumariante, de que es menester tomar una declaración indagatoria,
sin informe explicativo de los hechos en que se funda esa apreciación (conf.
Dict. 115:284)130.
V.15 Acerca de la “Pérdida de Confianza”
Conforme dan cuenta algunos pronunciamientos, con la citada expresión
suele justificarse como causal para la aplicación de sanciones expulsivas. Sin
embargo, no es la confianza “subjetiva” del superior presuntamente perdida
la que resulta relevante, en el ámbito de la relación de empleo público, sino
la objetiva pérdida de confianza derivada de la fehaciente comprobación de la
inconducta de un agente público.
Al respecto, señala Fabián Canda (2002, p. 1-5) que “‘la pérdida de
confianza’ es un instituto con fuerte arraigo en el derecho laboral (privado), en
el que suele ser invocado como causal justificativa del distracto”. Agrega que
en el marco de la relación de empleo público, la “pérdida de confianza”
del derecho laboral se convierte en “pérdida objetiva de confianza”, con el
evidente propósito de despojar al instituto de todo vestigio de subjetividad...
Por cierto el agregado del adjetivo “objetiva”, persigue la plausible finalidad
de evitar que el funcionario que debe decidir la aplicación de la sanción
pueda fundarla en su sólo ánimo, veleidad o convicción. Es que, siendo la
129
130
Res. PTN n.º 92/02; 14 de noviembre de 2002. (Dictámenes 243:412).
Dict. n.º 285/03, 13 de mayo de 2003. Expte. n.º 7740/99. Secretaría de Cultura. (Dictámenes
245:312).
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166
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
Administración una organización incardinada a la satisfacción del interés
público, lo que importa no es si el superior tiene, o no, confianza en su
subordinado, sino si éste cumple, o no, con la juridicidad vigente, atendiendo
a la mencionada satisfacción del bien común.
Puntualiza que
[...] A diferencia de lo que sucede en el ámbito privado (donde, si quiere, el
empresario puede prescindir de un empleado que objetivamente, sea el mejor,
por el sólo hecho de que, desde su subjetividad, le ha perdido la confianza),
en el ejercicio de la función administrativa la pérdida de confianza en el
inferior sólo interesa y puede ser hecha valer cuando se vea amparada por
hechos objetivos que, de por sí, resulten causal suficiente para la aplicación
de la sanción pertinente131.
Sobre el particular, ha dicho la jurisprudencia que: “[...] la sola mención
de la pérdida de confianza no puede bastar por sí sola para la imposición de una
sanción de la gravedad de la impugnada [...]”132.
Es decir, no constituye una causal autónoma para la adopción de la
medida disciplinaria ni tampoco como agravante para aplicar una sanción mayor
a la que correspondería en atención a los hechos objetivamente probados133.
Concluye el autor diciendo que: “[...] B) que la norma que establezca a la pérdida objetiva de
confianza como causal autónoma y exclusiva para la aplicación de determinada sanción no
resiste el test de razonabilidad que, como condimento de la juridicidad, debe reunir todo acto
estatal, en la medida en que no permite conocer, con un mínimo de previsibilidad, qué es lo
que se espera del agente público o, lo que es lo mismo, qué conductas de éste producirán
como efecto: a) la pérdida de confianza y b) la aplicación de sanciones. C) que no es admisible
la invocación del instituto para aplicar sanciones más graves de las que, a la luz de la prueba
reunida, resulte posible imponer. De así hacérselo, se verán agraviados los principios de
proporcionalidad y de in dubio pro reo. D) que, en cambio, el quicio razonable por el que
debiera discurrir la ‘pérdida objetiva de confianza’, es el de considerarla un elemento más a
tener en cuenta por la Administración, para determinar si corresponde o no la aplicación de
determinada sanción disciplinaria. En estos supuestos, la pérdida en cuestión no constituye
sino una consecuencia necesaria de la inconducta grave debidamente acreditada”.
132
CNACAF, Sala I, “S. M. c/Estado Nacional – Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio
Internacional y Culto – s/Empleo Público”, 26-08-2002.
133
Asimismo, resulta interesante el caso resuelto por la CSJN en fecha 23-09-2003, autos: “Cobos,
Jorge Oscar y otros c/ Estado Nacional - Secretaría de Desarrollo Social”, Fallos 326:3593, con
nota de Canda (2005, p. 907-912).
131
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167
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
V.16 Control de Constitucionalidad y Convencionalidad en Sede
Administrativa
Frente a una disposición como la del artículo 38134 de la Ley Marco de
Regulación del Empleo Público Nacional n.º 25.164, que establece un plazo de
caducidad de 6 meses para llevar a cabo las investigaciones disciplinarias, y a fin
de que no se vea cercenada la potestad disciplinaria de la administración pública
y a fin de afianzar la justicia, la Procuración del Tesoro de la Nación entendió que
la única solución posible, mientras no sea derogada, es el ejercicio por parte del
Poder Ejecutivo de no aplicarla, por considerar que existen razones suficientes
como para considerar fundadamente cuestionada su constitucionalidad135.
Sostuvo el Alto Organismo Asesor, recordando la doctrina sentada por
el Prof. Marienhoff cuando fuera Procurador del Tesoro en Dictámenes 84:102
(1963), que:
Corresponde distinguir entre ‘declaración de inconstitucionalidad’ y
‘abstención de aplicar una norma inconstitucional’. Así como el Poder Ejecutivo
no puede declarar la inconstitucionalidad de una ley, por corresponderle
esto al Poder Judicial, sí puede, en cambio, abstenerse de aplicar una ley
que considere inconstitucional. Es evidente que el Poder Ejecutivo tiene
atribuciones para no ejecutar una ley que juzgue inconstitucional, pues, si
así no lo hiciera transgrediría el orden jerárquico establecido en el artículo 31
de la Constitución Nacional.
El temperamento apuntado parecería respaldado por la doctrina de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, quien ha sostenido en varios
precedentes que todos los órganos, incluido los jueces, de un Estado que ha
ratificado un tratado internacional como la Convención Americana,
están sometidos a aquél, lo cual les obliga a velar por que los efectos de las
disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de
134
B.O. 08-10-1999. Prescribe el Artículo 38: “Por vía reglamentaria se determinará las autoridades
con atribuciones para aplicar las sanciones a que se refiere este capítulo, como así también el
procedimiento de investigación aplicable. Este procedimiento deberá garantizar el derecho de
defensa en juicio y establecerá plazos perentorios e improrrogables para resolver los sumarios
administrativos, que nunca podrán exceder de seis (6) meses de cometido el hecho o la conducta
imputada”.
135
Dict. n.º 364/02, 30 de septiembre de 2002. Expte. n.º 1736/02. Sindicatura General de la
Nación. (Dictámenes 242:626).
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168
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
normas contrarias a su objeto y fin, por lo que los jueces y órganos vinculados
a la administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de
ejercer ex officio un ‘control de convencionalidad’ entre las normas internas
y la Convención Americana... y en esta tarea, deben tener en cuenta no
solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho
la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana136.
V.17 El Caso “Perrone y Preckel vs. Argentina” y la Garantía de Plazo
Razonable
El 8 de octubre de 2019 la Corte Interamericana de Derechos Humanos
(en adelante Corte IDH) dictó una Sentencia mediante la cual declaró que el
Estado de Argentina es responsable de la violación de la garantía del plazo
razonable, prevista en el artículo 8.1. de la Convención Americana, en perjuicio
de Elba Clotilde Perrone y Juan José Preckel137.
Sin embargo, concluyó que el Estado no es responsable por la violación
a los artículos 8.1 y 25 de la Convención Americana, en relación con las
obligaciones previstas en el artículo 1.1 del mismo instrumento, respecto ambos,
por la indebida motivación de las decisiones judiciales que desestimaron sus
pretensiones ni por la falta de acceso a un recurso judicial efectivo.
En efecto, y dejando de lado la fecha en que ocurrieron los hechos –década
del 70 del siglo XX– y que no estaba vigente aún en Argentina la Convención
Americana de Derechos Humanos, ambas personas, empleados de la entonces
Dirección General Impositiva, fueron objeto de privación de su libertad durante
el gobierno de facto, y uno de ellos debió exiliarse, quedando desvinculados inter
tantum del empleo que ejercían en el ente autárquico dependiente del Poder
Ejecutivo Nacional.
Corte IDH, “Caso Gelman vs. Uruguay. Fondo y Reparaciones”, sentencia del 24/2/2011, serie
C, nro. 221, párrafo 193; “Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile. Excepciones Preliminares,
Fondo, Reparaciones y Costas”, sentencia del 26/9/2006, serie C, nro. 154, párrafo 124; “Caso
Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú. Excepciones Preliminares,
Fondo, Reparaciones y Costas”, sentencia del 24/11/2006, serie C, nro. 158, párrafo 128;
“Caso Ibsen Cárdenas e Ibsen Peña vs. Bolivia. Fondo, Reparaciones y Costas”, sentencia del
1/9/2010, serie C, nro. 217, párrafo 202; “Caso Gomes Lund y otros (Guerrilha do Araguaia) vs.
Brasil. Excepciones preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas”, sentencia del 24/11/2010,
serie C, nro. 219, párrafo 176; “Caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México. Excepción
Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas”, sentencia del 26/11/10, serie C, nro. 220, párrafo
225; “Caso Fontevecchia y D’Amico vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas”, sentencia
del 29/11/2011, serie C, nro. 237, párrafo 93.
137
Corte IDH. “Caso Perrone y Preckel Vs. Argentina. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones
y Costas”, Sentencia de 8 de octubre de 2019, Serie C n.º 384, disponible en <https://www.
corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_385_esp.pdf>.
136
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REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
Luego, al ser reincorporados en los años 1982 y 1984, ambos dedujeron
reclamos administrativos tendientes al pago de los haberes no percibidos mientras
estuvieron separados del empleo por causas ajenas a su voluntad, que al ser
denegados en sede administrativa, motivaron la promoción de sendas acciones
judiciales, que llegadas a la CSJN, tuvieron como resultado una negativa a sus
pretensiones, con base a la constante jurisprudencia doméstica que postula el
no-derecho al cobro de haberes por funciones no desempeñadas138.
Pero lo cierto es que dicho aspecto ha salido indemne a la luz del escrutinio
internacional, mostrando la Corte IDH cierta deferencia respecto de la manera
en que el derecho interno ha resuelto la cuestión planteada (al respecto, puede
verse ROSATTI, 2015). Solamente ha condenado a la Argentina por la violación
de la garantía de plazo razonable, reparando en que la duración total desde
que cada uno dedujo el reclamo administrativo hasta la sentencia de la CSJN,
transcurrió un período total de alrededor de 11 años, lo que se entendió violatorio
de dicha garantía.
V.18 El Principio de Proporcionalidad como Estándar de Control Judicial
de las Restricciones Impuestas en la Pandemia
Las restricciones impuestas con motivo de la pandemia en diferentes
latitudes generaron casi inmediatamente respuestas jurisdiccionales ante
planteos efectuados por quienes se consideraron afectados por tales medidas, y
en todos los casos estuvo presente el principio de proporcionalidad, como una
especificación del clásico principio de razonabilidad, originalmente estudiado
en nuestro medio por Linares (2002), luego por Cianciardo (2009), pero que a
la fecha ha sido tratado en las más variadas latitudes (por ejemplo, las obras
de BARAK, 2017; BERNAL PULIDO, 2007; SARMIENTO RAMÍREZ-ESCUDERO,
2007).
Dicho principio fue utilizado por el Juez Petracchi en su Voto en la causa
“Thomas, Enrique c. E.N.A.”139, Considerando 10.º, expresando que:
138
Así, por ejemplo, CSJN, 21/05/1996, “Perrone, Elba Clotilde c/ Estado Nacional - Dirección
General Impositiva”, Fallos 319:844, sostuvo en el Considerando 8.º) “[...] no ha existido
disposición expresa que permita hacer excepción al principio esencial en materia de salarios,
cual es, que no procede el pago de sueldos por funciones no prestadas (Fallos: 297:427;
307:1199 y muchos otros) [...]”.
139
CSJN, del 15-06-2010 (Fallos 333:1023).
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REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
[...] si bien el principio de proporcionalidad en sentido estricto se aplica
principalmente frente a medidas de injerencia del Estado, tanto de la
Administración como del legislador, y en este punto, especialmente, en
materia de derechos fundamentales (ver Fallos: 329: 3680, voto del suscripto),
como aspecto esencial del principio de razonabilidad, la proporcionalidad
resulta un requisito de toda la actividad del Estado, incluida la judicial.
En igual sentido, la Corte Suprema de los Estados Unidos ha utilizado
frecuentemente la proporcionalidad como estándar para evaluar la legitimidad
de las sentencias judiciales denominadas “injunctions”, lo ha fundado en la
cláusula constitucional del debido proceso, y ha considerado, sobre esa base,
que la medida judicial ordenada, debía ser proporcionada a la naturaleza y
magnitud de la violación constitucional de derechos que se invocaba [...].
En función de los conceptos brindados en torno al principio de
proporcionalidad, analizaré algunos pronunciamientos tanto nacionales como
comparados, donde en todos ellos se efectuó un control judicial en base al
principio en cuestión.
Así, por ejemplo, mediante sentencia del 14-4-2020, el Tribunal
Constitucional Alemán consideró irrazonable la limitación del derecho de
reunión dispuesto por una Ordenanza municipal de Hesse.
La Suprema Corte del Estado de Wisconsin (Estados Unidos), en fecha
13-05-2020, declaró la ilegitimidad de la prórroga de la cuarentena dispuesta
por la Legislatura.
El Consejo de Estado francés, en fecha 18-5-2020, ordenó al Estado que
cese, sin demora, de llevar a cabo medidas de vigilancia por drones, por violación
del derecho a la privacidad, disponiendo en su Artículo 3: “El Estado pagará a la
asociación ‘La Quadrature du Net’ y a la Liga de los Derechos Humanos la suma
de 3000 euros a cada una en virtud del artículo L. 761-1 del código de justicia
administrativa”.
Por su parte, se destaca la Sentencia del 3-6-2020 del Tribunal Superior
de Justicia de Aragón en Zaragoza (España), por la cual hizo lugar a la
demanda del Sindicato Fasamet frente al Servicio Aragonés de Salud (SAS),
el Instituto Aragonés de Servicios Sociales (IASS), y frente a la Administración
territorial matriz, la Diputación General de Aragón (DGA), declarando que las
Administraciones empleadoras demandadas han vulnerado los derechos de los
trabajadores/empleados públicos (funcionarios, personal estatutario y personal
laboral, del Grupo de clasificación A, Subgrupos A1 y A2) de la provincia de
Teruel, en materia de prevención de riesgos laborales, poniendo en riesgo grave
su vida, integridad física y salud.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
171
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
Por su parte, en la CSJN argentina se han registrado diferentes
pronunciamientos motivados por las restricciones provocadas por la pandemia,
y que referiré someramente, los que se caracterizaron por haber efectuado un
intenso control de razonabilidad o proporcionalidad de las medidas adoptadas
por los diferentes niveles estaduales.
a. Uno de los primeros, y que tocara de cerca a mi provincia, fue el caso “Maggi,
Mariano c/ Corrientes, Provincia de s/ medida autosatisfactiva”, sentencia
del 10 de septiembre de 2020 (Fallos 343:930).
Allí explicó que, si bien era cierto que las provincias podían dictar las
medidas necesarias para implementar lo dispuesto por el decreto 297/2020,
en las excepcionales y específicas circunstancias del caso, resultaba un exceso
en las atribuciones de las autoridades provinciales que se le impidiese al actor
el traslado para asistir a su madre. En relación a ello, destacó que la Corte
Interamericana de Derechos Humanos había emitido una Declaración del 9
de abril de 2020, en la cual indicaba que todas las medidas que los Estados
Parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos adoptasen para
hacer frente a la pandemia y pudieran afectar o restringir el goce y ejercicio de
derechos humanos, debían ser limitadas temporalmente, legales, ajustadas a
los objetivos definidos conforme a criterios científicos, razonables, estrictamente
necesarias y proporcionales, y acordes con los demás requisitos desarrollados en
el derecho interamericano de los derechos humanos. En función de lo expuesto,
la Corte decidió que las restricciones a la circulación que pretendían imponerle
al actor no resultaban razonables, estrictamente necesarias, ni proporcionales.
b. Un segundo precedente –aunque el primero relativo a la Provincia de Formosa–
es el caso “Lee, Carlos Roberto y otro c/ Consejo de Atención Integral de la
Emergencia Covid-19 Provincia de Formosa s/ amparo – amparo colectivo”,
del 19-11-2020 (Fallos 343:1704).
c. Otro caso que merece destacarse, también respecto de la provincia de Formosa,
es el FRE 36/2021, “Petcoff Naidenoff, Luis s/ incidente de inhibitoria”,
sentencia del 25 de febrero de 2021 (Fallos 344:126).
En b. y c., reiteró la Corte que, aun ante el escenario de emergencia
verificado en el marco del COVID-19, las medidas que se adoptasen para hacer
frente a la pandemia y conllevasen la regulación de derechos fundamentales
debían ser limitadas temporalmente, legales, ajustadas a los objetivos
definidos conforme a criterios científicos, razonables, estrictamente necesarias
y proporcionales. Así, afirmó que la restricción a la libertad corporal debía
satisfacer exigencias de razonabilidad.
Por ello, dada la trascendencia de las cuestiones involucradas, y previo
a dirimir el conflicto de competencia planteado, resolvió requerir información
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
a la Provincia de Formosa sobre la situación denunciada y encomendar a las
autoridades públicas que llevaran a cabo las gestiones necesarias para que
sean respetados y protegidos los estándares constitucionales y convencionales
concernientes a los derechos humanos.
Otro caso similar a los reseñados, fue el recaído en CSJN, 12/03/2021,
“Ibarrola, Romina Natalia c/ Formosa, Provincia de S/Acción declarativa de
certeza - (Expediente Digital)”, CSJ 1828/202012/03/2021 (Fallos 344:316).
El poder de policía de emergencia, uno de cuyos límites –la razonabilidad–
más modernamente principio de proporcionalidad, ha sido crucial para el
ejercicio del control de las medidas restrictivas adoptadas durante la pandemia
Covid-19.
VI CONCLUSIONES
De los principios tradicionales, tanto los existentes en la ley nacional,
como en las normas provinciales –en especial las analizadas–, advertimos una
tendencia a profundizar los principios tradicionales, desgranándolos en diversas
manifestaciones, pero susceptibles de ser vinculados entre sí, como ser, debido
proceso, plazo razonable y participación ciudadana.
En rigor, constituyen un norte que alumbra al procedimiento
administrativo, como cauce formal de la función administrativa del Estado.
Destacamos la explicita mención –de la ley mendocina– de los principios
“pro homine”140, o bien, el apartado destinado a las personas en situación de
vulnerabilidad, así como del principio de buena administración.
En definitiva, apreciamos una paulatina humanización de la regulación
procedimental administrativa, colocando como eje a la persona humana y a su
dignidad141.
140
Ha dicho la CSJN que: “El principio pro homine, connatural del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos, determina que el intérprete deba escoger dentro de lo que la norma posibilita,
el resultado que proteja en mayor medida a la persona humana, imponiéndose esta pauta aún
con mayor intensidad, cuando su aplicación no entrañe colisión alguna del derecho humano
así interpretado, con otros valores, principios, atribuciones o derechos constitucionales” (CSJN,
03/05/2007, “Madorrán, Marta C. v. Administración Nacional de Aduanas”, Fallos: 330:1989).
141
Cabe reconocer que el principio de dignidad humana ya fue incorporado como prisma
hermenéutico por la Constitución de la Provincia de Misiones del año 1958, en sus artículos 8,
9 y 29, expresando en tal sentido: Artículo 8.º.- El Estado tutela la seguridad de todos y cada
uno de los habitantes de la Provincia; a tal fin se declaran inviolables los derechos y garantías
a que se refiere el artículo precedente y los que posibiliten el pleno desarrollo de la personalidad
y dignidad humanas; Artículo 9.º.- Los habitantes en la Provincia tienen idéntica dignidad
social y son iguales ante la ley, la que deberá tener acción y fuerza uniformes para todos y
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173
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo
Y en lo que al régimen disciplinario se refiere, caben expresar las siguientes
conclusiones:
1. el Derecho disciplinario se encuentra fuertemente inspirado por los
principios que se han desarrollado en el derecho penal, aunque con algunos
matices, con base en el desarrollo fundamentalmente jurisprudencial,
tanto de los tribunales judiciales, como de la jurisprudencia administrativa
que dimana de los dictámenes de la PTN;
2. en punto a las responsabilidades de los agentes públicos, la disciplinaria
puede concurrir con otras –penal, patrimonial, política–, destacando las
relaciones existentes entre las distintas esferas y su recíproca influencia;
3. ha sido notable la gravitación ejercida por la jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, bajo cuyo norte se han pronunciado
en los últimos decenios los tribunales argentinos, ejercitando no sólo el
control de constitucionalidad clásico, sino el control de convencionalidad,
lo que ha evidenciado un acercamiento mayor con los principios penales,
tal el caso del derecho a ser juzgado en un “plazo razonable”, en punto a
la duración de los procedimientos disciplinarios; o en punto al principio
de “tutela administrativa efectiva”;
4. queda abierta al análisis la posibilidad de que el mentado control de
convencionalidad sea ejercido incluso por la propia Administración, que
es lo que parece surgir del caso “Gelman”;
5. en definitiva, los Tratados de Derechos humanos, que en la Argentina
ostentan jerarquía constitucional, y la interpretación efectuada por
la Corte Interamericana, contribuirán seguramente a humanizar los
procedimientos sancionatorios, y a delimitar debidamente las potestades
de las autoridades administrativas, y es una tendencia que parece
consolidarse.
Tales apreciaciones constituyen los lineamientos que sirven hoy al
quehacer de la Administración Pública, en el ejercicio de su poder disciplinario,
en aras a lograr con el mantenimiento de su buen funcionamiento en aras al
bien común.
asegurar igualdad de oportunidades. Cada habitante tiene el deber de contribuir de acuerdo a
sus posibilidades al bienestar común y el correlativo derecho de participar de sus beneficios;
Artículo 29.- Los derechos y garantías enumerados en la Constitución Nacional y los que ésta
misma establece, no serán entendidos como negación de otros no enumerados que hacen a la
esencia de la democracia, al sistema republicano de gobierno, a la libertad, a la seguridad y a
la dignidad humanas.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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Submissão em: 10 de outubro de 2022
Último Parecer favorável em: 2 de novembro de 2022
Como citar este artigo científico
REY VÁZQUEZ, Luis Eduardo. El debido proceso administrativo. In: Revista
Ultracontinental de Literatura Jurídica, Montes Claros, Ed. Associação de
Letras Jurídicas de Montes Claros, v. 3, n. 3, p. 108-179, set.-dez. 2022.
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INTELIGENCIA ARTIFICIAL, FALSAS NOTICIAS Y DISCURSOS DE ODIO:
ENTRE LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y LA PERSECUCIÓN PENAL1
MARCELO A. RIQUERT2
ABSTRACT
o hay dudas, Internet tiene un enorme potencial para expandir la libertad
de expresión en su doble dimensión: como derecho de todas las personas a
difundir e intercambiar ideas y como derecho a buscar y recibir información
de todo tipo. Por otra parte, la programación de algoritmos automatizados
que potencien la reproducción de falsas noticias y discursos de odio es una
cuestión problemática de rigurosa actualidad inserta en aquel contexto. La
necesidad y/o conveniencia de su restricción y/o prohibición en determinadas
condiciones viene impuesta desde el nivel convencional internacional protector
de los derechos humanos. Es una situación de gran complejidad porque lo que
está en tensión es la libertad de expresión, garantizada a nivel constitucional
y considerada en la perspectiva cultural de occidente como piedra basal de la
democracia.
N
Palabras clave: inteligencia artificial – falsas noticias – discursos de odio –
libertad de expresión – algoritmos – discriminación – derecho penal
1
2
El presente trabajo fue preparado en el marco del Proyecto del Ministerio de Ciencia e Innovación
(España) que lleva por título “La tutela penal de las personas vulnerables: análisis de realidades
criminológicas y propuestas sustantivas de ‘lege data’ y de ‘lege ferenda’.” (REF: PID2020116407RB-I00), bajo dirección del Prof. Dr. Norberto de la Mata Barranco y la Prof.ª Dr.ª Ana
Isabel Pérez Machío, ambos de la Universidad del País Vasco (UPV).
Doctor en Derecho, UNMDP. Máster de Derecho Penal, U. Salamanca. Director del Área
Departamental Penal y de la carrera de posgrado “Especialización en Derecho Penal”, UNMDP.
Ex Presidente de la Asociación Argentina de Profesores de Derecho Penal. e-mail: riquertm@
hotmail.com
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180
RIQUERT, Marcelo A. Inteligencia artificial, falsas noticias y discursos de odio
1 INTRODUCCIÓN
Es usual hoy el llamado de atención sobre la proliferación de discursos
de odio y falsas noticias potenciadas por algoritmos automatizados. La
complejidad para afrontarlo deriva de la “tensión” con la libertad de expresión,
constitucionalmente garantizada (arts. 14, 32 y 75 inc. 22, CN; 19 de la
DUDH, 4 de la DADH, 19 de la PIDCyP, 13 y 14 de la CDN, 4 de la CIEFDR,
III de la CPySDG). No sólo eso, sino que también han sido puestos en foco
desde la perspectiva de la preocupación internacional plasmada en diversas
convenciones para luchar contra los fenómenos del racismo, la discriminación
y la intolerancia.
En el primer sentido, hay consenso sobre que internet tiene una enorme
capacidad para expandir aquella libertad en su doble dimensión: como derecho
de todas las personas a difundir e intercambiar ideas y como derecho a buscar
y recibir información de todo tipo. Así, se entiende que es un instrumento
indispensable para el ejercicio pleno de los derechos humanos, siendo el derecho a
la libertad de expresión habilitante y posibilitador del ejercicio de otros derechos
en internet (lo refleja con sintética elocuencia el conocido lema: “Internet is free.
Internet is freedom. Internet is freedom of speech”) (cf. CHOCARRO, 2017, p.
23). No se profundizará sobre las múltiples consideraciones e implicancias de la
libertad de expresión.
En el segundo sentido, luce pertinente recordar que hay límites como la
prohibición de propaganda a favor de la guerra o la apología del odio nacional,
racial o religioso (arts. 20 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
4 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de toda forma de
Discriminación Racial3, 3 de la Convención para la Prevención y la Sanción del
delito de Genocidio4, 13 inc. 5 de la CADH5 y un sinnúmero de declaraciones,
3
4
5
El citado artículo 4 obliga a los Estados a condenar toda la propaganda y todas las organizaciones
que se inspiren en ideas o teorías basadas en la superioridad de una raza o de un grupo de
personas de un determinado color u origen étnico, o que pretendan justificar o promover el
odio y la discriminación racial, cualquiera que sea su forma, y a tomar medidas inmediatas y
positivas destinadas a eliminar toda incitación o actos de tal discriminación.
El citado artículo 3 indica que, entre otros, serán castigados los actos de instigación directa y
pública a cometer genocidio (inc. c).
El conocido “Pacto de San José de Costa Rica” protege la libertad de pensamiento y de expresión
en su art. 13, y su último inciso dice: “Estará prohibida por la ley toda propaganda en favor de
la guerra y toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la
violencia o cualquier otra acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas,
por ningún motivo, inclusive los de raza, color, religión, idioma u origen nacional”.
En el ámbito americano, no debe soslayarse la importancia que, en la lucha contra la
discriminación específicamente de la mujer, tiene la llamada “Convención de Belem do Pará”,
vigente desde 1995, así como tampoco la regente desde 2017 y de tono generalista “Convención
Interamericana contra toda forma de Discriminación e Intolerancia”.
Si bien adoptada en 2013, aún no vigente, debe recordarse también a la “Convención
Interamericana contra el Racismo, la Discriminación Racial y Formas Conexas de Intolerancia”.
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181
RIQUERT, Marcelo A. Inteligencia artificial, falsas noticias y discursos de odio
propuestas de reglas, etc., de menor jerarquía –soft law–) lo que, claramente,
introduce como problema adicional la cuestión atinente al modo de determinar
cuándo nos encontramos ante una expresión comprendida en una prohibición
o se trata de una admisible exteriorización simbólica de disidencia política o
de opinión (por ejemplo, no saludar la bandera o quemarla, llevar vestimentas
controversiales en un determinado contexto o con inscripciones que exponen
la discrepancia). Vinculado al citado art. 20 del PIDCyP (cuyo 2.º párrafo reza:
“Toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituya incitación
a la discriminación, la hostilidad o la violencia estará prohibida por la ley”),
la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas en Derechos Humanos
(ACNUDH), ha indicado expresamente que, al interpretarse tal norma, el umbral
debe ser necesariamente alto porque la limitación a la libertad de expresión
debe continuar siendo una excepción, fijando a través del “Plan de Acción de
Rabat” (A/HRC/22/17/Add.4, apéndice) un estándar de “prueba” de tal umbral
para que una declaración sea considerada como delito6.
Maldonado Gutiérrez y Knapp Moreno resaltan que el plan de acción de
Rabat no prohíja una visión punitiva, sino que propone una mirada preventiva
del Estado para atajar estos discursos mediante la promoción del diálogo
intercultural, las campañas de difusión, las capacitación de las/os funcionarias/
os y una regulación que promueva la pluralidad y diversidad en los medios de
comunicación (MALDONADO GUTIÉRREZ; KNAPP MORENO, 2017, p. 30). En
línea con ello, recuerdan que la ONG “Article 19”7, dedicada a la defensa de la
libertad de expresión, propone se busque incentivar los contradiscursos que
se opongan a los que promocionan el odio y la violencia, enfatizando que “el
antídoto contra el odio no es en primera instancia el castigo, sino un debate
público robusto, incluyente y abierto que exhiba estos discursos”.
Por su lado, destacando la importancia de las “Reglas de Rabat”, nos dice
Paz Lloria García (2021, p. 40-41) que se trata de normas que permiten establecer
límites en relación con la libertad de expresión y diluir la excesiva punición que
se vislumbra en las demandas de castigo de los denominados “delitos de odio”,
que es distinto de un delito “motivado por el odio”. En cualquier caso, llama
la profesora de Valencia a no olvidar que el derecho penal es una herramienta
de “ultima ratio”, que no debe criminalizarse en atención a criterios sostenidos
6
7
Puede consultarse en <https://www.ohchr.org/es/freedom-of-expression>. En concreto, el
Plan de Acción de Rabat establece un análisis en seis partes que debe ser satisfecho, vinculado
al contexto, el/la orador/a, la intención, el contenido y la forma, la extensión del discurso y la
probabilidad, incluyendo la inminencia. Se trata, entre otras cosas, de evitar las persecuciones
a las minorías mediante el abuso de leyes, jurisprudencia y políticas poco claras. Entre otras
cosas, se llama a los líderes políticos y religiosos a abstenerse de usar la incitación al odio,
pero recordando a la vez que tienen un papel crucial en denunciar con firmeza y rapidez las
expresiones de odio, dejando en claro que la violencia nunca será tolerada como respuesta a la
incitación al odio.
Cf. <http://www.article19.org>. La organización ha elaborado los “Principios de Camden sobre
la libertad de expresión y la igualdad”, a partir de debates realizados con funcionarios de las
Naciones Unidas y expertos académicos y de la sociedad civil.
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RIQUERT, Marcelo A. Inteligencia artificial, falsas noticias y discursos de odio
por la moral dominante, por lo que el mero discurso del odio debe buscar otras
alternativas a la resolución del conflicto cuando es promovido por particulares
con poca proyección. Esto puede ir desde ignorar las manifestaciones para
evitar el llamado efecto Streisand, hasta denunciar la cuenta en las propias
redes sociales por afirmaciones inapropiadas, produciendo un vacío tecnológico
que lleve a su borrado. Su propuesta es que su utilicen mecanismos no penales
que pudieran ser eficaces sin recortar la libertad de expresión.
Para preservar esta última en Internet se han elaborado seis principios
“rectores”: 1) acceso universal; 2) pluralismo y diversidad; 3) igualdad y no
discriminación; 4) privacidad; 5) libre y abierta: transparencia y neutralidad en
la red; 6) gobernanza multisectorial (cf. CHOCARRO, 2017, p. 24). No debe pasar
por alto que, así como es frecuente que los internautas utilicen las redes sociales
para compartir información de interés público, tal vez, su uso sea mayor para
difamar o agredir a terceros, lo que se facilita porque se ha naturalizado el hacer
circular, retransmitir o copiar opiniones, archivos de imágenes o vídeos que
pueden ser tildados de injuriosos o discriminatorios. Se trata de una conducta
sobre la que pocas veces se recapacita y que encuentra como habitual excusa
para legitimarse que, eventualmente, constituye el ejercicio de la libertad de
expresión (cf. ABOSO, 2021, p. 385).
Cierro la introducción resaltando que el aumento de la circulación
de discursos de odio en Argentina en el ámbito de la esfera pública ha sido
denunciado desde el Centro de Estudios en Libertad de Expresión y Acceso a la
Información (CELE), de la Facultad de Derecho de la Universidad de Palermo,
señalando que la discusión sobre la legalización del aborto, los debates sobre
la política migratoria y sobre el desempeño de las fuerzas de seguridad dieron
paso a la aparición de expresiones violentas, agresivas o discriminatorias en la
conversación pública (así, TORRES; TARICCO, 2019, p. 2).
2 LAS “FAKE NEWS”
De las Heras Vives señala que cuando hablamos de fake news debe
fijarse el foco en dos cuestiones: 1) que tienen más que ver con el concepto de
realidad que con el de verdad, a pesar de que estén imbricados: la realidad es lo
que ocurre verdaderamente y la verdad es la existencia real de algo; 2) las fake
news por sí mismas no son nada: comunicar lo que verdaderamente no ocurre
sin ninguna finalidad es una necedad no exenta de responsabilidad (DE LAS
HERAS VIVES, 2020, p. 72).
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RIQUERT, Marcelo A. Inteligencia artificial, falsas noticias y discursos de odio
La CEO de la ONG “First Draft”, Claire Wardle, apunta a la existencia
de finalidad cuando dice que las fake news “son aquellas creadas con fines de
lucro u otros beneficios, difundidas a través de programas patrocinados por
el Estado o por medio de la distorsión deliberada de los hechos, por grupos
con una agenda particular, incluido el deseo de afectar elecciones políticas”
(WEIDENSLAUFER, 2019, p. 3). Se incluye al contenido manipulado, impostor,
engañoso, de conexión falsa e incluso la sátira y la parodia. Se habla tanto de
información errónea como de desinformación, hechos alternativos o directas
mentiras y, es claro, el principal problema derivado de que las noticias falsas
proliferen en Internet y redes sociales es que puedan generar confusión en la
ciudadanía al punto que altere su percepción de la realidad.
En realidad, lo único novedoso es el aspecto tecnológico. Hemos pasado
de los once principios de propaganda de Göebbels (DE LAS HERAS VIVES, 2020,
p. 73) a la construcción de una “posverdad”8. Es probable que, en la base del
problema, facilitándola, esté que lo que nos llega, se lo recibe y reproduce en forma
automática, sin pasarlo por el menor filtro de racionalidad (cf. BRODSKY, 2021,
p. 59). Tampoco puede soslayarse que los avances en seguridad digital están
detrás de la abundancia de imágenes falsas o manipuladas que se propagan con
gran velocidad por Internet Estudios recientes comprueban que la mayoría de
la gente no es capaz de detectar fotos manipuladas. Resalta Julián H. Langevin
(2020, p. 130), el gran interrogante es “¿Qué sucede si ya no podemos confiar
en nuestros ojos o nuestros oídos?”.
A partir de los usos del “big data” el peligro ya no solo son las noticias
falsas, sino también las “Deep Fake News” (o Deepfake). Cualquiera, en muy
poco tiempo, puede ser víctima de la exposición de falsas intervenciones,
participaciones o dichos, dotadas de altísima calidad y, por eso, verosimilitud,
con las graves derivaciones consecuentes. Y esta tecnología es, además, cada
vez más asequible. Por ejemplo, una app como “Wombo.AI”, es gratuita, está
disponible tanto para Android como IOS y lo que hace es animar una foto y
transformarla en un video, haciendo que la persona retratada cante, se mueva,
y su boca vaya siguiendo el audio (SUEIRO, 2019, p. 92).
Reflexiona Sueiro que, en tiempos de revolución digital y posverdad, las
falsificaciones profundas pueden exponerse ante jueces afectando el sistema
de administración judicial (SUEIRO, 2019, p. 92), agravando la percepción
de su crisis. La reiteración de falsedades puede constituir un aporte decisivo
si se tiene en cuenta, como han demostrado diversos estudios tanto sobre el
“efecto de desinformación” como del “efecto ilusorio de verdad”, que en esta
8
El término apareció originalmente en inglés (post-truth) en 1992; el diccionario de la RAE ha
incluido el neologismo “posverdad” definiéndolo como “Distorsión deliberada de una realidad,
que manipula creencias y emociones con el fin de influir en la opinión pública y en actitudes
sociales”.
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RIQUERT, Marcelo A. Inteligencia artificial, falsas noticias y discursos de odio
época signada por las versiones sesgadas y falsedades multiplicadas por troles
y robots permite advertir que las afirmaciones repetidas en forma consistente
son más fáciles de procesar y, de revés, se las percibe como más verdaderas
que nuevas afirmaciones, lo que desbarata la idea de que el conocimiento logra
doblegar las mentiras (MARADEO, 2021, p. 53-54).
3 LOS DISCURSOS DE ODIO
El derecho de libre expresión fue pensado como una libertad individual,
sin embargo, bajo su amparo, en la actualidad ciertos colectivos sociales
propagan discursos contra otros, incitando a la violencia, la discriminación y el
odio. En general, debido a múltiples razones que van desde la religión, el género,
la orientación sexual, la discapacidad, hasta la nacionalidad, aunque el factor
común es que, en todos los casos, lo que se busca favorecer es la intolerancia y la
hostilidad. Estos discursos son los que se denominan “de odio” (hate speech) y su
difusión puede darse tanto en forma oral, escrita, audiovisual, en los medios de
comunicación o en Internet. Hay en ellos una apelación a factores emocionales
más que racionales, resaltando una actitud de superioridad y dominación en
procura de silenciar a grupos sociales con los que se mantiene diferencias
étnicas, sociales, sexuales o religiosas (términos como xenofobia, homofobia,
racismo, discriminación, delimitan distintos discursos de odio existentes) (cf.
BUSTOS MARTÍNEZ et al, 2019, p. 26).
La ya mencionada Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos de
la ONU, brinda una definición de “odio” y “hostilidad” señalando que se refieren
a sentimientos intensos e irracionales de oprobio, enemistad y desprecio hacia
el colectivo objetivo; mientras “apología” debe ser entendido como la necesidad
de una intención para promover públicamente el odio hacia el colectivo objetivo
y el término “incitación” se refiere a declaraciones sobre colectivos nacionales,
raciales o religiosos que generen un riesgo inminente de discriminación,
hostilidad o violencia hacia personas que pertenezcan a esos colectivos.
Sin embargo, no puede soslayarse la existencia de varias dificultades para
definir qué se entiende por “discurso de odio”, como se expone con elocuencia en
el proyecto “The Dangerous Speech” de la Universidad Carnagie Mellon, donde
se plantea que el término “odio” es impreciso, pudiendo presentar niveles de
intensidad diferenciados y llevar a variadas consecuencias. Por caso, cuando se
dice “discurso de odio”, ¿significa que quien habla odia? ¿que el hablante quiere
persuadir a otros para que odien? ¿que quiere que otras personas se sientan
odiadas? Se llama la atención, asimismo, sobre la necesidad de que la ley
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RIQUERT, Marcelo A. Inteligencia artificial, falsas noticias y discursos de odio
especifique que identidades y grupos se engloba, o si son todos, no debiéndose
perder de vista que si es demasiado general puede provocar su uso indebido
contra grupos vulnerables o de la oposición cívica o política9.
Volviendo con Torres y Taricco, proponen para una mejor comprensión
el analizar a los discursos de odio como discursos sociales y nos dicen que, en
tanto tales, entienden que en su interior se articula una fuerte unidad entre una
determinada concepción del mundo y unas normas de conducta conforme a esa
concepción, formas que rechazan la diversidad, la diferencia o la disidencia o el
ejercicio de la libertad por el otro. De allí que los discursos de odio
en cualquiera de sus niveles, son articulaciones discursivas que intentan
impedir en el otro el ejercicio del derecho a la libertad y a la igualdad… en
tanto discursos sociales, buscan imponer una forma única de interpretación
sobre los acontecimientos, así como una forma correcta, por lo general
tradicional, de desenvolverse en la comunidad (TORRES; TARICCO, 2019,
p. 4)
Por eso, aclaran, son generalmente dirigidos contra grupos disidentes,
vulnerables, migrantes o cualquier persona o grupo que se visualice como
amenazante o responsable por la pérdida de un orden político y social que debe
reponerse (TORRES; TARICCO, 2019, p. 4).
Göran Rollnert Liern (2019, p. 95) recuerda que el Tribunal Penal
Internacional para Ruanda ha señalado que para la delimitación de las conductas
constitutivas de discurso del odio se exige la referencia a tres principios
centrales que emergen de la jurisprudencia internacional sobre incitación a
la discriminación y a la violencia, a saber, los de intencionalidad, contexto y
causalidad, entendida como estimación del impacto probable de la expresión en
cuestión.
En términos de su posible tipología o clasificación, recuerdan que las
citadas “Reglas de Rabat” distinguen tres tipos de discursos: 1) las expresiones
que constituyen delito; 2) las expresiones que no son sancionables penalmente
pero que podrían justificar un proceso civil o sanciones administrativas; 3)
las expresiones que no son legalmente sancionables pero que aún generan
preocupación en términos de la tolerancia, el civismo y el respeto de los derechos
de los demás. Resaltan que este orden de diferenciaciones en función al daño que
9
Cf. <https://dangerousspeech.org/>. El 19 de abril de 2021 se ha puesto a disposición una
interesante guía al respecto, “Dangerous Speech: a practical guide”. Disponible en: <https://
dangerousspeech.org/guide/>.
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RIQUERT, Marcelo A. Inteligencia artificial, falsas noticias y discursos de odio
producen, permite distinguir ante los discursos de odio una gama de posibles
acciones que no se limiten a la restricción, prohibición o penalización (TORRES;
TARICCO, 2019, p. 6).
Más allá de la dificultad conceptual producto de la vaguedad y
abstracción de los términos de la legislación internacional que podría dar lugar
a descalificar como odio “extremo” a lo que pudiera ser un desacuerdo “común”
protegido por la libertad de expresión aunque provoque aversión, desagrado
o antipatía (cf. ROLLNERT LIERN, 2019, p. 105), problema con el que habrá
de seguirse liando, es un dato objetivo que en Internet y redes sociales los
discursos de odio encontraron una manera más efectiva de propagarse, dando
lugar a comportamientos que se han denominado “ciberacoso” y “ciberodio”. Una
popular red social, Twitter, viene tratando de morigerar los crecientes niveles
de agresión que se advierten en su ecosistema y, para hacerlo, ha comenzado
a probar algoritmos de IA ya no para analizar lo que se publica, sino lo que
estamos a punto de twittear (TORRES, 2021, p. 11). En el fondo, la iniciativa es
la implementación de la censura previa y, por lo tanto, un abierto ataque a la
libertad de expresión e, indirectamente, al sistema democrático.
No obstante, reflejo de la clásica bifrontalidad de la tecnología, en
ocasiones es el vehículo de logros y reafirmaciones de libertades y derechos en
términos democratizantes (paradigmático, el caso “Wikileaks”). Internet nos da
la posibilidad de comunicarnos de modo que todos seamos autor y público, y
que pocas cosas impidan que digamos lo que queremos decir.
En Argentina, en octubre de 2020, fue oficialmente presentado “NODIO:
Observatorio de la desinformación y la violencia simbólica en medios y plataformas
digitales”, una iniciativa que ha despertado alguna controversia política y cuyo
objetivo es proteger a la ciudadanía de las noticias falsas, maliciosas y falacias.
Se lo implementa dentro del ámbito de la Defensoría del Público (organismo
creado por la ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, n.º 26.522), bajo la
órbita del Congreso Nacional, para defender la libertad de expresión. Entre sus
funciones está recibir y canalizar los reclamos y consultas de las audiencias. No
tiene capacidad sancionatoria alguna10.
4 REFERENCIA NORMATIVA
Refiere Weidenslaufer, el “Brexit” y otros eventos electorales recientes
provocaron una mirada de especial interés sobre la difusión de declaraciones
10
Fuente:<https://defensadelpublico.gob.ar/nodio-una-iniciativa-de-la-defensoria-parafortalecer-la-pluralidad-de-voces/>. Disponible desde el 12/10/2020; consultada el 10/08/2021.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
187
RIQUERT, Marcelo A. Inteligencia artificial, falsas noticias y discursos de odio
que tienen por objeto desinformar al público. Desde lo normativo, podrían
observarse dos modelos para afrontarlo:
a) bajo un paradigma de libertad de expresión, mediaría por imperio
constitucional (por ej., Primera Enmienda, Constitución de USA, que
protege la libertad de religión y de expresión) una imposibilidad de
establecer una censura previa de los contenidos de Internet (habría
derecho a intercambiar libremente ideas y puntos de vista, con
independencia de si son controvertidos o falsos), con lo que sólo puede
perseguirse la responsabilidad de quien genera daño con la difusión luego
de esta (bajo distintas alternativas como daño o agravio por difamación,
invasión a la privacidad, infligir intencionadamente angustia emocional o
por interferencia dañosa). Los ISP también están protegidos cuando los
contenidos son producidos por terceros, es decir, sin intervención en su
creación, desarrollo o edición, ni incumplen promesa legal de retiro de
material (sección 230 de la Ley Federal de Decencia en las Comunicaciones
de 1996, o CDA). Puede acotarse que parece seguir este esquema el art. 13.2
de la CADH, en cuanto dice que la libertad de pensamiento y de expresión
“no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades
ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser
necesarias para asegurar: a) El respeto a los derechos o a la reputación de
los demás. b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la
salud o la moral públicas” (el resaltado es personal);
b) en Europa, la legislación alemana (de junio 2017, ley contra la publicación
en redes sociales de discursos de odio, pornografía infantil, artículos
relacionados con el terrorismo e información falsa, conocida como
NetzDG y que ha sido modificada en 202011) o francesa (LO n.º 20181201 y n.º 2018-1202, de 22 de diciembre de 2018, relativa a la lucha
contra la manipulación de la información), fijan especiales obligaciones
a las plataformas como Google+, Twitter, YouTube y Facebook. En la
primera, criticada por Human Rights Watch por afectar la libertad de
expresión y carencia de supervisión judicial, se procura combatir la
difusión de diversos tipos de información (discursos de odio, fake news
y otro tipo de material ilegal, con expresa remisión a delitos previstos
en el CP alemán), con penas de orden económico que pueden llegar
de € 500.000 a 50.000.000 y tiene por destinatarias a las plataformas
que tengan al menos dos millones de usuarios registrados, que deben
eliminar en un plazo de 24 horas el material identificado como ilegal e
informar periódicamente sobre las medidas de moderación “transparente”
11
Se trata de un par de revisiones casi simultáneas, una por la que se requiere a las plataformas
de redes sociales que envíen el contenido ilegal a la Policía Criminal Federal; la otra, por la
que se reforzaron los derechos de los usuarios al requerir a las plataformas que el proceso de
denuncia de contenidos ilegales fuera más intuitivo y permitir la apelación de una decisión de
eliminar o no una publicación (UNESCO, 2021, p. 4).
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
188
RIQUERT, Marcelo A. Inteligencia artificial, falsas noticias y discursos de odio
adoptadas. En la segunda, se procura evitar se distorsionen los procesos
electorales, creando una nueva vía judicial civil de emergencia para
detener la difusión de información falsa durante los tres meses anteriores
a una elección nacional12.
Esta diferencia de enfoque es la que llevó a que esté ausente una regulación
específica sobre el discurso de odio en el Ciberconvenio de Budapest de 2001, lo
que se salvó un par de años después con el Protocolo Adicional de Estrasburgo
(cf. ABOSO, 2021, p. 407).
En Argentina, no hay regulación penal expresa en torno a las “fake
news” aunque muchas falsedades, respetando los márgenes de la libertad de
expresión, pueden ser atrapadas por diversas figuras penales vigentes. Así, en
el CP originario, el art. 109 (calumnia), el 110 (injuria –el 115 la proferida en
juicio y el 116 las recíprocas–), el 113 (publicación o reproducción de injurias
o calumnias inferidas por otro) y el 114 (calumnia o injuria propagada por la
prensa). Posterior, la Ley de Protección de Datos Personales n.º 25326/00,
introdujo los arts. 117bis y 157 bis que, luego, sufrieron parcial derogación y
modificaciones por Ley 26388/08. El primero, pena el proporcionar a sabiendas
a un tercero información falsa contenida en un archivo de datos personales,
agravado si se deriva perjuicio a alguna persona.
También son típicas falsedades que resultan mediales, como la estafa del
art. 172 del CP; el agiotaje del 300 inc. 1, o los balances falsos (ídem. inc. 2).
Innecesario profundizar el ejercicio, queda claro que las falsedades, las mentiras
no se penan “per se”, pero cuando se las usa con finalidades de consecuencias
dañosas, en muchos casos, tienen repercusiones penales. También, que tenemos
ciertas lagunas de tipicidad ante cierta fenomenología de raíz tecnológica.
Se ha observado como un problema, siendo que los ISP tienen un rol
indiscutible en el circuito de información (y de desinformación), la falta de
previsión que permita penar a las personas jurídicas por este tipo de conductas
(así, ELDRID, 2020, punto VI. 2). Creo que, sin apartamiento de un derecho penal
de “ultima ratio”, se trata de una cuestión sobre la que, con prudencia, se debiera
avanzar.
12
Weidenslaufer (2019, p. 1 y 4/11). Teruel Lozano (2017, p. 22) aunque coincide en que, con
relación al reconocimiento de la libertad de expresión en ordenamientos liberal-democráticos,
suelen distinguirse dos modelos, el estadounidense y el europeo, señala que podría existir un
tercero, al que llama “latino”, propio de países como España e Italia, que entiende sería abierto
y personalista, basado en un reconocimiento de la libertad como un derecho de defensa de
la propia persona para su libre desarrollo, incluso egoísta, limitada únicamente cuando ésta
genera un daño relevante contra un bien jurídico constitucional principalmente de carácter
individual, pero al que al mismo tiempo no desconoce que la libertad tiene una importancia
para el orden democrático y se erige en un valor objetivo.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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RIQUERT, Marcelo A. Inteligencia artificial, falsas noticias y discursos de odio
Respecto de los discursos de odio, cobra importancia el “Protocolo
adicional” de Estrasburgo (30/01/2003), que se ocupa específicamente de la
xenofobia, el racismo, el odio y la discriminación en Internet. Allí, se define qué
se entiende por “material racista y xenófobo” (art. 2.º) y se indica la necesidad
de adoptar varias tipificaciones relacionadas con esta temática: a) Difusión de
material racista y xenófobo mediante sistemas informáticos (art. 3); b) Amenazas
con motivación racista y xenófoba (art. 4); c) Insultos con motivación racista y
xenófoba (art. 5); d) Negación, minimización burda, aprobación o justificación
del genocidio o de crímenes contra la humanidad (art. 6). También tienen
relevancia la resolución del Parlamento Europeo, del 14/03/2013, sobre el
refuerzo de la lucha contra el racismo, la xenofobia y los delitos motivados
por el odio, que establece la necesidad de adoptar una política criminal contra
esas manifestaciones de discriminación; y la DM 2008/913/JAI del Consejo, del
28/11/2008, relativa a la lucha contra determinadas formas y manifestaciones
del racismo y la xenofobia mediante el derecho penal (así, cf. ABOSO, 2021, p.
412).
En Argentina, la Ley 23592/88, contra los “Actos discriminatorios”, no
ha sido actualizada. Su art. 2.º consagra un severizante genérico para cualquier
delito cometido con ánimo discriminatorio y el 3.º tipifica la participación en una
organización o en la propaganda de tales actos, así como en su aliento e inicio
de realización. No puede soslayarse su eventual conexión con otras conductas
punibles previstas en el marco de los “Delitos contra el orden público”, como la
instigación a cometer delitos (art. 209, CP), la asociación ilícita (210 y 210bis)
u organización o pertenencia a agrupaciones permanentes o transitorias para
cometer otros atentados al orden público (213 bis), la incitación pública a la
violencia colectiva contra grupos de personas o instituciones (212) o la apología
del crimen (213). Es claro, la vieja ley sólo cubre parcialmente los requerimientos
del Protocolo.
5 FAKE NEWS, DISCURSOS DE ODIO Y LIBERTAD DE EXPRESIÓN
Corresponde aclarar que, cuando aquí se habla de libertad de expresión, lo
es mirando el fenómeno desde la perspectiva cultural del occidente democrático,
donde la mirada jurídica tiende a mantener separados los asuntos de Estado
y la religión (cctes.: DE LUCA; LUZZA, 2018, p. 51). En este contexto cultural
no se discute su carácter de piedra basal de la democracia. Tampoco que
esta, a partir del constitucionalismo liberal pos 2.º GM abrió la puerta a una
concepción material que, superando la visión meramente formal de ella, planteó
el problema de la necesidad de su protección frente a los enemigos de la propia
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
190
RIQUERT, Marcelo A. Inteligencia artificial, falsas noticias y discursos de odio
democracia, dando lugar a las nociones de democracia abierta (que no tiene
por qué significar “neutra” o nihilista) y democracia militante. Es importante no
perder de vista que una democracia abierta y tolerante reconoce las libertades
públicas en su mayor extensión (incluyendo las de sus propios enemigos), pero
no tiene por qué ser neutral, sino que cuenta con su propio sistema de valores
que promociona activamente, no desde la prohibición y la limitación, sino desde
el estímulo de políticas de realización de esos valores democráticos (cf. TERUEL
LOZANO, 2017, p. 22).
Se sostiene que la libertad de expresión es la condición indispensable
para impulsar el desarrollo en todas las áreas de la vida social, como la cultura,
religión, filosofía y política. Y no hay dudas que la aparición de Internet ha
facilitado y potenciado la libertad de expresión, lo que se sintetiza diciendo que
democratiza el acceso al conocimiento y la información.
No puede soslayarse que hay una suerte de doble vía: todos tenemos
el derecho a expresarnos libremente y también el de no ser molestados por
las propias opiniones; tenemos el derecho a recibir información y diversos
pareceres o puntos de vista, a investigar sobre ello y a difundirlos sin límites
geográficos por cualquier medio, pero no es absoluto, sino que pueden fijárseles
restricciones por ley que, usualmente, se sistematizan en dos grandes bloques.
Uno, el concerniente a la protección del ámbito privado del sujeto (su intimidad,
honra, reputación y buen nombre); el otro, en el ámbito de lo público, se refiere
a cuestiones relacionadas con la seguridad nacional, el orden público, la salud
y moral públicas (ELDRID, 2020, punto II).
Esto último cobró singular dimensión durante la pandemia del COVID-19,
que llevó a alertar a la OMS sobre la existencia de una verdadera “infodemia”. De
hecho, Unesco y la Oficina del Asesor Especial para la Prevención del Genocidio
de las N.U. (OSAPG), a solicitud de la Sección de Libertad de Expresión y
Seguridad de los Periodistas de la Unesco, por intermedio del “Oxford Internet
Institute” de la Universidad de Oxford, publicó en 2021 un documento ya
referido con el título “Hacer frente al discurso de odio en las redes sociales:
desafíos contemporáneos”, en el marco del proyecto “#CoronavirusFacts:
lucha contra la ‘desinfodemia’ en materia de COVID-19 en entornos propensos
a conflictos”. Entre otros aspectos, allí se indica que la estrategia y plan de
acción de Naciones Unidas identifica una serie de áreas prioritarias para vigilar
y analizar el discurso de odio, estimulando que sus distintas Oficinas estén en
condiciones de reconocer, vigilar y analizar las tendencias relativas al discurso
de odio y recopilen datos sobre ellas. Específico en cuanto al discurso de odio
online, alienta que las entidades de N.U. lleven a cabo más investigaciones sobre
la relación entre el uso indebido de Internet y las redes sociales para difundir
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
191
RIQUERT, Marcelo A. Inteligencia artificial, falsas noticias y discursos de odio
discursos de odio y los factores que llevan a las personas a cometer actos de
violencia, señalando los riesgos que comportan las nuevas tecnologías y las
plataformas digitales para la propagación de tales discursos. En lo concreto, el
documento denuncia que, durante 2020, la pandemia por el coronavirus puso
de manifiesto la propagación de discursos de odio en todo el mundo, agravando
la intolerancia y la discriminación hacia determinados grupos, desestabilizando
sociedades y sistemas políticos (cf. UNESCO, 2021, p. 2).
Las campañas de desinformación se ven facilitadas porque la masividad
de datos puestos en determinadas manos permite concretar verdaderos
ejercicios de ingeniería social, viralizando contenidos a medida del destinatario,
de modo que la “fake news” le resulte singularmente atractiva, convincente.
Valga la remisión al conocido caso “Cambridge Analytica”, paradigmático en
cuanto a la advertencia para la percepción pública de que los datos personales
obtenidos pueden no solo ser destinados para el marketing comercial. Reflejo
de la preocupación institucional, similar a Europa13, en el ámbito de la OEA,
en octubre de 2019 se ha dado a conocer la “Guía para garantizar la libertad
de expresión frente a la desinformación deliberada en contextos electorales”
(COMISIÓN, 2019).
6 IA AL SERVICIO DE LA DETECCIÓN/PREVENCIÓN Y DE LA
REPRODUCCIÓN/MULTIPLICACIÓN
Destaca Danesi, el uso de algoritmos de IA para la detección del
contenido agraviante en las redes sociales está en la primera línea de defensa
para identificar y remover el denominado “hate speech” o cualquier publicación
que infrinja la “política de la empresa” o las “normas comunitarias” (DANESI,
2020, p. 78). A la vez, el problema principal es que aquella operación no está
exenta de sesgos y, en consecuencia, los algoritmos terminan discriminando
y censurando contenido. Se ha revelado que es mucho más probable que los
sistemas de IA destinados a detectar contenido abusivo en línea etiqueten los
tweets como “ofensivos” si fueron publicados por personas que se identifican
como afroamericanas (DANESI, 2020, p. 78).
13
Donde, entre otros instrumentos, ha de tenerse en cuenta la Recomendación General N| 15
de la Comisión Europea contra el Racismo y la Intolerancia para la lucha contra el discurso
de odio, de 8 de diciembre de 2015, que fija los criterios de valoración en el caso concreto para
habilitar el enjuiciamiento, a saber: contexto general en que el discurso tiene lugar, capacidad
del emisor del discurso para influir en terceros, naturaleza y fuerza del lenguaje usado, contexto
específico de las afirmaciones, el medio usado y la naturaleza de la audiencia.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
192
RIQUERT, Marcelo A. Inteligencia artificial, falsas noticias y discursos de odio
Como apunta Álvarez Larrondo, el problema en esta era del “big data”
está dado por la convicción generalizada de que las computadoras son capaces
de procesar miles de datos y actuar en consecuencia realizando dicha tarea
siempre de manera justa y objetiva (además de veloz y barata). Esto es así
porque nos han convencido, desde el discurso no contrastado, de que al mediar
la intervención de una máquina los procesos dejarán de estar guiados por seres
humanos con sus prejuicios: las máquinas que procesan números de manera
objetiva. Sin embargo, se trata de una premisa falsa que soslaya que todos
los sistemas y algoritmos, en un inicio, han sido concebidos por un humano
con sus preconceptos y cargas morales. Estos programas no son más que
modelos matemáticos, en líneas generales opacos, difíciles de comprender y sus
mecanismos resultan invisibles para todos, inclusive para los matemáticos y
los ingenieros informáticos que los pergeñan y elaboran (ÁLVAREZ LARRONDO,
2020). De allí que Cathy O’Neil (2018) haya denominado a este tipo de modelos
como “Armas de Destrucción Matemática”.
De Luca y Luzza (2018, p. 55) alertan que diversos gobiernos vienen
implementando medidas respecto al fenómeno de las fake news, porque lo
consideran una amenaza para la democracia. Así, Alemania, Francia, Italia y
España, que han ido desde actualizar la legislación hasta implementar canales
de denuncia ciudadana. También lo han hecho agencias y organizaciones
internacionales (como el ACNUR) (cf. BUSTOS MARTÍNEZ et al, 2019, p. 31).
En Argentina, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos alerta sobre las
fake news y sus probables consecuencias a nivel personal, sugiriendo consejos
prácticos para proteger la propia reputación online e informando sobre los
lugares donde recabar asesoramiento y denunciar en caso de ser víctima de
falsas noticias (ARGENTINA, 2022).
7 COLOFÓN
La programación de algoritmos automatizados que potencien la
reproducción de falsas noticias y discursos de odio es una cuestión problemática
de rigurosa actualidad. Su complejidad se amplifica porque lo que está en tensión
es la libertad de expresión, garantizada a nivel constitucional y considerada en
la perspectiva cultural de occidente como piedra basal de la democracia.
Internet tiene un enorme potencial para expandir la libertad de expresión
en su doble dimensión: como derecho de todas las personas a difundir e
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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RIQUERT, Marcelo A. Inteligencia artificial, falsas noticias y discursos de odio
intercambiar ideas y como derecho a buscar y recibir información de todo tipo.
Por tal rol trascendente se elaboraron principios “rectores” de la libertad de
expresión en Internet, siendo central un monitoreo serio y comprometido sobre
su real vigencia14.
No debe perderse de vista que la intervención penal debe mantener su
nota de ser de “ultima ratio”. La libertad de expresión nació en un sentido
contramayoritario. Como crudamente dice Teruel Lozano, para dar protección
jurídica a los mensajes que pueden ser dañinos, provocadores e hirientes, sin
que esto suponga que gocen de una patente de corso absoluta. Sin embargo,
que un mensaje deleznable o nocivo goce del amparo de la libertad de expresión
no quiere decir que se debe respetarlo o santificarlo, sino que socialmente
puede reaccionarse, aunque el amparo constitucional lo inmunice de sanciones
jurídicas (TERUEL LOZANO, 2017, p. 25). En este sentido cobra interés el
recordatorio de reglas como las de “Article 19” (“Principios de Candem”), en
cuanto señalan que los Estados emprenderán esfuerzos amplios para combatir
los estereotipos individuales y de grupos negativos, así como la discriminación,
promoviendo el entendimiento y la interculturarilidad a través de la formación
pedagógica sobre los valores y principios de los derechos humanos, desde el
diseño curricular escolar y para estudiantes de todas las edades (cf. TORRES;
TARICCO, 2019, p. 6). Claro que, en ocasiones, la nota de libertad excederá
lo admisible en el debate, que no puede ser libérrimo y, adquiriendo relevante
dañosidad para bienes jurídicos, dará paso a la limitación discursiva con
consecuencias punitivas.
En Argentina, no hay regulación penal expresa en torno a las “fake news”,
lo que no quiere decir que todas las falsedades queden impunes. Respetando
entonces la libertad de expresión, pueden ser atrapadas por diversas figuras
penales vigentes. Debiera actualizarse la legislación en lo referente al Protocolo de
Estrasburgo, que se ocupa de la xenofobia, el racismo, el odio y la discriminación
en Internet, e indica la necesidad de adoptar varias tipificaciones relacionadas
con esta temática.
14
Este monitoreo puede realizarse tanto mediante filtros de palabras clave y métodos de colaboración
masiva, como por moderadores humanos que revisan el contenido señalado por usuarios como
discurso de odio y deciden si lo es o no. El enfoque manual, personal, tiene ventaja cualitativa
en la captación de contexto, pero dificultades en cuanto a la eficacia cuantitativa, lo que se
logra mediante la implementación de herramientas de aprendizaje automático y técnicas de
procesamiento de lenguaje natural. Entre otras herramientas para detectar el discurso de odio
se citan: la plataforma keniata “Umati” (sobre la que brindan ampliada información, TORRES;
TARICCO, 2019, p. 6-7); procesando datos de foros de Internet y de Twitter desde 2017 está
“Hate Sonar”; la Universidad de Berkeley, a través de ADL y D-Lab, desarrolló “Online Hate
Index” (OHI); “Hate Meter” detecta discursos de odio antimusulmanes; “MANDOLA” combina en
su proceso de selección tanto el análisis natural de sentimientos, el procesamiento de lenguaje
natural como las técnicas de aprendizaje automático y profundo (cf. UNESCO, 2021, p. 506).
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Submissão em: 22 de novembro de 2022
Último Parecer favorável em: 11 de dezembro de 2022
Como citar este artigo científico
RIQUERT, Marcelo A. Inteligencia artificial, falsas noticias y discursos de
odio: entre la libertad de expresión y la persecución penal. In: Revista
Ultracontinental de Literatura Jurídica, Montes Claros, Ed. Associação de
Letras Jurídicas de Montes Claros, v. 3, n. 3, p. 180-197, set.-dez. 2022.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
197
THE SPLINTERNET
MARK A. LEMLEY1
1 YOUR PARENTS’ INTERNET
John Perry Barlow, who was honored with a symposium here at Duke
just last year, famously wrote, in 1996, what he called “A Declaration of the
Independence of Cyberspace.” (BARLOW, 1996). “Governments of the Industrial
World,” he wrote, “you weary giants of flesh and steel, I come from Cyberspace,
the new home of Mind. On behalf of the future, I ask you of the past to leave
us alone. You are not welcome among us. You have no sovereignty where we
gather.” (BARLOW, 1996).
John Gilmore, another famous internet pioneer, in 1993 coined the
famous aphorism “The Net interprets censorship as damage and routes around
it.” (ELMER-DEWITT, 1993).
Now, that was a long time ago. You can tell it was a long time ago because
we hadn’t settled on what we were actually going to call the internet. Maybe it
was cyberspace, maybe it was the net. Infobahn was floating around there at the
time (see MERRIAM-WEBSTER, [S. d.]).
These sentiments sound somewhat quaint by modern standards. But
it’s worth remembering – or learning – that the internet of that day was the
1
William H. Neukom Professor, Stanford Law School; Partner, Durie Tangri LLP. Thanks to
Anupam Chander, Rose Hagan, David Lange, Noah Phillips, Peter Swire, and the participants at
the Lange Lecture at Duke, where this talk was given. This is a lightly edited version of a speech,
and it reads like it. While I thought I had come up with a clever title, it turns out someone else
beat me to it. See Malcomson (2016). His focus, unlike mine, is on the history of the internet
and its deep ties to government. I gave this speech in January 2020, when only a few people had
heard of COVID-19 as a distant problem. I have updated it but not revised it to take account of
the changed world in which we are currently living. But I think the pandemic only makes the
importance of the internet and global communication more important. e-mail: mlemley@law.
stanford.edu or mlemley@durietangri.com
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
198
LEMLEY, Mark A. The splinternet
underground pirate alternative to where everybody thought information
technology was going. The corporate and government big boys had a plan: we
were going to build broadband wires for an information superhighway. The
information superhighway was going to deliver prepackaged content to you
in a one-way pipe with five hundred channels of television (UNITED STATES,
1995). And that was going to be our technology connection. The idea that we
might actually want to share information ourselves rather than merely passively
consume it hadn’t made it into the consciousness of the people who were building
the technology.2
The internet, by contrast – what supplanted the information superhighway
– started as a niche government-academic project to allow academics and
military folks to communicate together (ABBATE, 2001, p. 147). Indeed, in the
early days of the internet commercial entities weren’t even allowed on unless
they had some connection to the Defense Advanced Research Projects Agency
(“DARPA”) and the research agencies (POSTEL; REYNOLDS, 1984); NAUGHTON,
2016, p. 5). It wasn’t until 1991 that they actually had unrestricted access to
what we think of today as the web (BRYANT, 2011). What became the private
internet started as a series of “walled gardens,” a bunch of people who wanted
to get together in small communities like the Whole Earth ‘Lectronic Link – the
“WELL” – or AOL, Prodigy, and CompuServe (AOL’s ‘Walled Garden’, 2000).
What the internet did was something quite remarkable. It allowed people
to connect outside those walled gardens. It allowed you to interact with someone
who wasn’t part of a preexisting community, who wasn’t geographically near
you, who wasn’t in the same community of scholarship and the same community
of thought with you. And that connection turned out to be extraordinarily and
unexpectedly valuable.
2 THE SPLINTERING OF THE INTERNET
My thesis is that the internet is being balkanized. We are returning to
walled gardens. Some of those walled gardens are run by private companies, but
increasingly, they are being created by drawing national boundaries around the
internet. I think this phenomenon is already far along, and there are powerful
2
As an aside, this is the grain of truth to the oft-mocked claim by Al Gore that he invented the
internet. He was instrumental in funding broadband connections to build the planned information
superhighway. See Mikkelson (2005, “During my service in the United States Congress, I took
the initiative in creating the Internet. I took the initiative in moving forward a whole range of
initiatives that have proven to be important to our country’s economic growth and environmental
protection, improvements in our educational system.” (quoting TRANSCRIPT,1999).
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
199
LEMLEY, Mark A. The splinternet
forces behind it. The balkanization of the internet is a bad thing, and we should
stop it if we can.
Now, I’m going to pause here and note that there should be a fairly heavy
presumption against my argument. I am not the first person to say that the
internet is in trouble and is going to die3. And this is not even the first time I’ve
said it (see generally LEMLEY; LEVINE; POST, 2011, p. 34)4. The internet has
shown surprising resilience, and we shouldn’t just assume it’s going to go away.
Nonetheless, I hope to convince you that there is a real problem here and that
we should be concerned about it.
2.a Nationalizing Software and Regulation
One way to think about this problem is to take John Gilmore’s aphorism
and reverse it. John Gilmore said in 1993 that “the Net interprets censorship as
damage and routes around it.” (see UNITED STATES, 1995, and accompanying
text). The idea was that we had a distributed network that can avoid centralized
control. Today, I think it’s fairer to say that censorship interprets the internet
as damage and routes around it. As I argue here, governments have, in fact,
figured out ways to avoid or control efforts of the internet to get around their
censorship.
So, let me start by trying to persuade you that we are balkanizing the
internet. That might seem an odd claim. If you look around, by all accounts it’s
the giants of technology who increasingly run everything. Google, Facebook,
and Apple are everywhere in our world. That seems like centralization, not
decentralization.
That’s true for most of you because you’re in the United States. But
outside the United States, things look very different. We worry in the United
States about decades-dominant platforms, but those platforms aren’t actually
dominant in most of the world.
If you go to China, you will not find Google and Facebook at all, and you
will not find Apple as a dominant player. The sites that dominate the Chinese
3
4
See, e.g., Morrison (2020, “Section 230, the law that is often credited as the reason why the
internet as we know it exists, could be facing its greatest threat yet.”); Palmer (2017, “‘If net
neutrality is repealed, the internet will die!’ I’m paraphrasing, of course, but this is what
many proponents of net neutrality believe. My issue with this line of thinking is that the idea
presupposes the internet was previously alive and well. It was not.”)
(stressing that in 2011 two congressional bills posed serious threats to the internet).
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200
LEMLEY, Mark A. The splinternet
internet ecosystem are WeChat, Baidu, and Tencent.5 If you go to Russia, you’ll
find Yandex, not Google, as the dominant internet company.6
And I think, increasingly, this is going to turn out to be true in Europe,
which is a bit of a special case. Europe is targeting and restricting U.S.
companies on the internet for both policy and mercantilist reasons (REDA,
2019).7 And I think they will end up either moving European consumers to
separate European internet companies and internet technologies or, perhaps,
co-opting U.S. companies in ways that still end up dividing the U.S. experience
from the European experience.
If you look at the rest of the world, what you see is actually an ongoing
nation-by-nation competition for who gets the internet. And that competition is
not one that the United States is necessarily going to win. To date, countries like
Brazil and India have been primarily adopting U.S. technology companies and
U.S. technology platforms (CAPALA, 2018; WORLD, 2020), though there’s reason
to think that’s about to change (HUSSAIN; SAALIQ, 2020, at A5; GETTLEMAN;
GOEL; ABI-HABIB, 2019, at A5; SCOLA, 2014; KEMENY, 2020).
But if you look at Vietnam, Thailand, Indonesia, Malaysia, and others,
those countries are buying into the Chinese model.8 And the companies that
end up running the internet in those countries will increasingly be the Baidus
and WeChats of the world, not the Googles and Facebooks.
That’s also true in many countries in Africa and even Latin America, where
China is building the physical infrastructure (NANTULYA, 2019; ZHANG, 2019),
and it’s increasingly easy for them to also build the software and technological
infrastructure. So, while many countries have dominant private internet players,
they’re not the same private player.
The competition is not just for what company runs large aspects of your
life. Instead, I think it reflects competition between regulatory models that are
going to determine whether the internet as we know it will continue to exist in
any given country.
China’s Top 10 Internet Companies in 2019. In: China Daily (Aug. 27, 2019, 6:40 AM). Available
at: <https://www.chinadaily.com.cn/a/201908/27/WS5d645fc1a310cf3e35567f97.html>.
6
With 56% of Market Share, Yandex Is Confirmed as the Leading Search Engine in Russia –
Gargiullo: “The Key To Selling in Europe’s Biggest Market,” PR.com (Oct. 10, 2019). Available
at: <https://www.pr.com/press-release/796700>.
7
For further discussion of EU regulations, see Satariano (2020); Bradford (2020, p. xii-xix and
accompanying text of note 15).
8
Chen; Lee (2019, noting that “Vietnam and Thailand are among the Southeast Asian nations
warming to” China’s restrictive internet governance model); Das (2019, noting Malaysia’s
adoption of Chinese 5G technology); Jingjing (2018, noting Chinese investment in tech in
Indonesia).
5
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
201
LEMLEY, Mark A. The splinternet
In the United States, we largely listened to Barlow, at least in the 1990s
and at least where the sacred cow of intellectual property (“IP”) wasn’t at issue.
We let the technology companies get largely free rein. They ended up controlling
your data, and that’s a potential problem for many people (SCHECHNER, 2019).
But by and large, people have been free to post what they want, and they’ve
been free to share it on whatever platform they want. There’s reason to think
that’s going to change in the current political climate. The U.S. internet is under
a lot of pressure from a variety of sources.9 But if it does change, it’s as likely to
be in the direction of less private filtering of content and more First Amendment
protection for hate speech as the reverse.10 So, I think the freedom of the U.S.
internet, with its good and bad aspects, is and will remain the U.S. model.
IP is a big exception. U.S. copyright industries have tried for some time
to shut down as much of the internet as possible (for discussion of this history,
see, for example, LEMLEY, 2011, p. 125, and LEMLEY; REESE, 2004, p. 1.345).
I think they’ve given up trying to shut it down altogether, but they would like to
lock it down to the extent possible.11 One way they accomplish that is through
geoblocking12. And increasingly, their efforts are being accommodated by U.S.
tech companies who are coming to deals with the copyright companies to engage
in various kinds of filtering.13 But outside IP, the U.S. approach to the internet
has been fairly laissez-faire.
In Europe, by contrast, the content industries and the government get
more, and more effective, control over the internet than they do in the United
States. IP is once again a big driver. The copyright industries in Europe are quite
influential, and the political leverage that U.S. tech companies have had, at least
until recently, in the United States is not present in Europe. There is also a kind
of nationalistic bias or Eurocentric bias against U.S. tech companies (KANTER,
2016; WATERS; FLEMING, 2017). And there’s much greater concern with privacy
in Europe than there has been historically in the United States, a concern that
recently manifested itself in a European court order blocking transfers of data to
9
Both the left and the right have attacked § 230, the core law that preserves internet freedom
from legal liability. Morrison (2020). On the importance of § 230, see generally Koseff (2019) and
Chander (2014).
10
See Mark A. Lemley, The Contradictions of Platform Regulation (forthcoming 2021) (on file with
author).
11
Copyright owners are now trying to replace the DMCA’s notice-and-takedown regime with
“notice and stay down,” which requires internet intermediaries to find and filter out any content
copyright owners consider infringing. See, e.g., Bailey (2016). Europe recently adopted such a
system. See European Union (2019, p. 92-95); United (2020). For criticism of these proposals,
see, for example, Lemley; Sprigman, 2016.
12
See generally Yu (2019, discussing “the copyright industries’ increasing demands for the use of
geoblocking”).
13
Google, for instance, processes more than 2 million copyright takedown notices every day (HALL,
2016). And that is despite having spent hundreds of millions of dollars to build ContentID, a
screening system for YouTube that proactively finds copyrighted content and blocks it or helps
the copyright owner monetize it. YouTube has paid billions of dollars to rights owners through
the system. (HALE, 2018, reporting over $3 billion in payouts as of 2018).
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LEMLEY, Mark A. The splinternet
the United States because of concerns about U.S. surveillance.14 And all of that
means the European Union is increasingly seeking, and increasingly getting,
control over what goes out on the internet there (BRADFORD, 2020, p. xii–xix).
European governments use that control primarily, but not exclusively, for
commercial or mercantilist ends. They want their newspapers to be paid more.
They want control over copyrighted works. They want privacy, for both good and
bad purposes (BRADFORD, 2020, p. xii-xix at 248-249). Europe demands that
companies not collect information about citizens, but it also wants its citizens
to be able to hide bad public facts about them so that people can’t find out bad
things that they’ve done in the past.15 Europe is also more likely than the United
States to control various kinds of hate speech, whether it’s Nazi memorabilia
or other information that they find offensive (see, e.g., SATARIANO, 2020). But
by and large, Europe doesn’t look radically different than the United States. It’s
just that the various forces who want commercial or personal restrictions on the
internet have more power there than they do here.
In China and Russia, the internet is effectively controlled by the political
arm of the state, and those states are both surveilling and locking down speech
they don’t like. You can’t talk about democracy, Falun Gong, Tiananmen Square,
or more recently, Hong Kong elections on WeChat (SCHIFFER, 2019) or you’ll
just get shut down. That works because China has built a censorship system
that works with the Chinese apps and software that almost everyone uses in
those countries (ECONOMY, 2018). And it has blocked or driven out many of the
software programs that might challenge that censorship system.16
India is an interesting example of a country that has traditionally
had a relatively open internet but which seems to be moving very heavily in
the direction of locking it down. They shut down the internet altogether in
Kashmir for several months as part of a political attack and crackdown on
the Muslim population there (HUSSAIN; SAALIQ, 2020, at A5; GETTLEMAN;
GOEL; ABI-HABIB, 2019, at A5). And that model, I think, is increasingly
likely to be used in India.
It’s also increasingly likely to be used by authoritarian regimes around
the world or authoritarian wannabes. These countries learned from Arab Spring
the power of technology to potentially foment a revolution (LYNCH, 2016). And if
you’re an authoritarian government, you don’t want a revolution. So, they want
14
15
16
A preliminary order has been issued. Schechner; Glazer (2020). The order is implementing
a recent decision holding that where data is transferred to third countries, those countries
must comply with EU standards. Case C-311/18, Data Prot. Comm’r v. Facebook Ireland Ltd.,
Maximillian Schrems, ECLI:EU:C:2020:559, ¶ 203 (July 16, 2020).
For a discussion of the European “right to be forgotten” and its abuse, see Keller (2018).
Cohen (2020); Daskal; Ohm (2018, “China, Russia, Bahrain, and Saudi Arabia, for many years,
have engineered central points of control and failure into communications networks.”).
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LEMLEY, Mark A. The splinternet
to be able to control – to lock down – the means of communication (DASKAL;
OHM, 2018). And they’ve learned from various other examples, such as China,
Russia, and India, that they can shut down either individual companies –
blocking Facebook until they take down posts they don’t like, for instance,
or blocking Google until they do various things – or even that they can block
the internet altogether to prevent dissidents from organizing. Iran (ETEHAD;
MOSTAGHIM, 2019), Turkey,17 Malaysia (MALCOLM, 2016), Brazil (JUDGE,
2016), Pakistan (GOEL; MASOOD, 2020), and various Arab countries have all
blocked large parts of the internet at one time or another.18 Brazil has been most
explicit. It has announced its intention to create a national, walled-off internet
on the China model (SCOLA, 2014; KEMENY, 2020).
It’s not just differences in local regulations that are leading to different
software in different countries. Rather, it’s increasingly hard for foreign internet
programs to penetrate local markets as a structural matter. Russia, for instance,
has blocked LinkedIn (RAINSFORD, 2016), is requiring local Russian apps to
be loaded on all smartphones (PUTIN, 2019), and is indeed writing its own
version of Wikipedia (TANGERMANN, 2019). Russia doesn’t like the fact that on
Wikipedia just anybody could share information with the world. They want their
citizens to see their government-vetted and approved information. China hasn’t
written its own Wikipedia, but it has effectively achieved much the same result
by banning Facebook and Google unless they complied with local censorship
laws, which effectively kept them out of the country. China also encouraged the
development of alternatives like Baidu and Tencent, which are, because they
are Chinese, ultimately beholden to the Chinese government.
It’s not just China and Russia banning foreign software, though. TikTok
is the most popular social media app among young people.19 But they may not
be using it for long, at least in America, because the United States is on an
active campaign to shut down TikTok because it is owned by a Chinese parent
company.20 And if it’s owned by a Chinese parent company, the U.S. government
fears they must secretly be spying on us (see VIGDOR, 2020). Now, I don’t know
whether TikTok is, in fact, secretly spying on us.21 But I also don’t know that
Bilgic (2019, discussing Turkey’s ban on Wikipedia because the Turkish government didn’t like
how its policies were described there, and noting previous Turkish bans on Twitter, YouTube,
and Facebook for political reasons).
18
For a discussion of internet shutdowns worldwide, see generally Gregorio; Stremlau (2020).
19
TikTok has been downloaded over two billion times. See Panday (2020).
20
Harwell; Romm (2019, noting censorship concerns but also pointing out that TikTok itself is
based in the United States and doesn’t use Chinese moderators for its platform); Fung; Disis
(2020, noting the Trump administration “appealed a decision handed down by a federal judge
[...] that prevented authorities from fully implementing its restrictions against” TikTok).
21
Many of these claims come from political rather than expert sources. See, e.g., Sebenius (2019).
The actual technical evidence of TikTok collecting data from phones was consistent with
collecting data in order to block spam, and the report found that virtually every large app was
doing the same thing. See Bakry; Mysk (2020). And TikTok, unlike many U.S. apps, fixed the
privacy bug when it was identified publicly. Id.
17
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LEMLEY, Mark A. The splinternet
we should care. I’m not sure that if foreign intelligence agents actually saw
everything Americans were doing on TikTok, they would gain much of great
social value. Or perhaps the national-security apparatus cares more about our
personal lives than we think. After all, the United States also barred Chinese
ownership of the gay dating app Grindr on national-security grounds (PETERS,
2020).
TikTok and Grindr illustrate a broader point – It’s not just authoritarian
governments that are using balkanization to lock down the internet. The
United States is responding in a number of cases by saying, “We don’t want
foreign apps on our soil.” And it’s not just TikTok; the United States has also
banned WeChat, the leading Chinese communications platform and one many
Americans use to conduct business with China (SWANSON; McCABE; NICAS,
2020). It has prevented a Chinese company from acquiring a hotel management
software company on “national security grounds.” (McLAUGHLIN, 2020). And
the FBI has taken the position that any mobile app from Russia is a “potential
counterintelligence threat.” (BRODY, 2019).
Europe is in an interesting middle position because it doesn’t really have its
own software companies,22 in part because of its less permissive attitude toward
internet freedom.23 Most of the technology companies that developed did so in
the United States. But Europe is the largest market in the world (BRADFORD,
2020, at 26-30). And as the United States increasingly abandons any pretense
of global leadership, Europe increasingly controls the way U.S. companies work
(BRADFORD, 2020, at xiii-xiv, 99-101), in several different ways. Sometimes it
does so by setting a standard that others follow – passing something like the
General Data Protection Regulation (“GDPR”) on privacy, which then California
copied in its new Privacy Act.24 Sometimes Europe prompts balkanization within
a company, demanding geoblocking – in effect saying, “We don’t care what your
U.S. consumers experience. Here is what everyone in Europe has to see.” (see
generally YU, 2019).25 Most problematic, sometimes it does so by insisting on
imposing its rules worldwide. The GDPR rules, for instance, apply not just to
European citizens, not just to transactions in Europe, but to any company that
does any business with customers in Europe, which is almost any company (see
KELLER, 2018, at 290).
Anu Bradford has gone so far as to say the European Union rules the
world at this point, not because it is the most powerful – although it does
That may be changing. In response to the Trump administration and U.S. nationalism, Europe
has “embarked on a generational project toward ‘digital sovereignty,’ mixing tougher rules against
foreign tech companies with efforts to boost local innovation.” (ERLANGER; SATARIANO, 2020).
23
Cf. Lerner; Rafert (2015, showing that investment in tech innovation increased in the United
States and declined in Europe because of stricter European IP rules); Hall (2016).
24
California Consumer Privacy Act of 2018, Cal. Civ. Code §§ 1798.100–1798.199 (2018).
25
(discussing geoblocking).
22
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LEMLEY, Mark A. The splinternet
currently have the largest economy – but because it has the regulatory will to
use that economic power to try to tell other people what they have to do, at least
in Europe (BRADFORD, 2020, at 25-65).
Not only do people increasingly use different software and have different
experiences in different countries, but even when they use the same software,
it is often customized for location. And what that means increasingly is that
the promise of the internet – that we get to communicate with people, we get to
share information and experiences with people all around the world – is being
cut short. The news you see, the facts you see, and even the maps you see
change depending on where you are (YANOFSKY, 2014). That may be because
they’re being produced by different companies. Or it may be that the same
global company is giving different information to different people in different
countries because their governments demand it.26
2.b National Hardware Networks
But it’s not just software. Increasingly, hardware is itself being nationalized.
Now, some of this is market division. The iPhone is the dominant device in the
United States, the United Kingdom, Canada, Australia, New Zealand, Denmark,
Norway, Belgium, Switzerland, and Japan. But those are the only countries in
which the iPhone is the dominant phone. In the rest of the world, some phone
from the Android ecosystem is the dominant phone, and iPhone shares are
actually quite small. Indeed, the iPhone has less than one-third of the overall
market.27
That could be consumer choice – iPhones cost more than a lot of Android
phones, so maybe they’re more likely to be purchased in rich countries. But
that’s not all of it. In most of Europe, the iPhone is not dominant.28
The fact that different countries use different phone hardware is going to
become an increasingly significant problem. The United States is currently in
the process of banning Chinese phones from the market. The government views
26
27
28
Facebook engages in geotargeting, for instance. About Location Targeting, Business Help Center,
Facebook for Bus. Available at: <https://www.facebook.com/business/help/202297959811696>.
See Android v iOS Market Share 2019, DeviceAtlas (Sept. 9, 2019), https://deviceatlas.
com/blog/android-v-ios-market-share [https://perma.cc/QVR7-3B23] (finding that most
countries prefer Android); Samsung Reclaims the Top Spot as Smartphone Market Performs
Better Than Expected with 353.6 Million Device Shipments in 3Q20, According to IDC, IDC (Oct.
29, 2020). Available at: <https://www.idc.com/getdoc.jsp?containerId=prUS46974920>.
Id. The United Kingdom is no longer in the European Union, unfortunately. U.K. Leaves E.U.,
Embarking on an Uncertain Future, New York Times (Jan. 31, 2020). Available at: <https://nyti.
ms/2OggOCT>.
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206
LEMLEY, Mark A. The splinternet
Huawei and ZTE phone technology as a security risk, much like TikTok (see
COLLINS, 2018; SHIELDS, 2020). The U.S. government is trying to keep them
out of the U.S. market altogether (SHIELDS, 2020). And it is pushing Europe – so
far, unsuccessfully – to ban Chinese phone technology as well (ROGERS, 2019).
The United States won’t even let Huawei use American technology to build its
phones (SWANSON, 2020). It grounded its entire fleet of drones because they
had Chinese parts in them.29 It has even objected to the presence of Huawei
router equipment on private land sufficiently near a U.S. military base. We
not only don’t want Huawei phones or technology in the United States or on
U.S. military bases, but we don’t want them within a certain geographic range
around a U.S. military base (SHIELDS; SEBENIUS; MORITZ, 2019). The U.S.
attorney general has even proposed nationalizing (foreign) cell-phone makers to
create a U.S. counterweight to Huawei (HOSENBALL; BRUNNSTROM, 2020).
There may be legitimate security concerns with Huawei phones, though there is
disagreement on that score.30 But this reaction seems quite extreme.
It’s not just cell-phone makers. As part of this policy, the United States
is affirmatively engaged in a mercantilist battle to try to promote Qualcomm
and Qualcomm’s chips over alternatives. The U.S. government filed a brief
challenging the Federal Trade Commission – a different branch of the U.S.
government – essentially saying, “We have to let Qualcomm hold on to a
monopoly on chips, even though they’re violating the antitrust laws, because to
do otherwise would violate national security.”31 If we let anybody but Qualcomm
build the chips, the Justice Department reasoned, who knows what’s going to be
in those chips? They could have spyware or back doors built in that would give
the Chinese government access to information passed through the chips.32 The
U.S. government has sought to block other semiconductor mergers on “national
security” grounds (MOSHIN; McLAUGHLIN; LEONARD, 2020).
This isn’t just an objection to Chinese technology. The Trump
administration also refused to allow Broadcom to buy Qualcomm because
Broadcom is based in Singapore (LEITER; SCHLAGER; VIEIRA, 2018). Again,
the reasoning was nationalistic. Right now, the theory seems to be, the United
States would have ultimate control over Qualcomm because they’re based in the
United States (LIBERTO, 2019). But if they’re based in Singapore, who knows
29
30
31
32
Well, the civilian government drones, anyway. Friedman; McCabe (2020). Apparently, U.S.
killer drones with Chinese parts are still OK.
Compare Rascouet; Henning; Ahmed; Pfeiffer (2020, quoting executives from Verizon and
Ericsson who assert 5G is more secure than its 4G and 3G predecessors), with Donahue
(2019, noting a lack of trust due to Huawei’s dependence on the Communist Party and China’s
intelligence apparatus).
See Brief of the United States of America as Amicus Curiae in Support of Appellant and Vacatur
at 32–34, Fed. Trade Comm’n v. Qualcomm Inc., 935 F.3d 752 (9th Cir. 2019) (n.º 19-16122).
See id.; see also Benner (2020, “The White House and American national security experts have
said that companies including Huawei are too closely tied to the Chinese government, and that
their equipment could give Chinese officials unlawful access to data and communications if
networks across the world decide to use it.”).
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what could happen? The Singaporean government could impose restrictions
or requirements on what the merged company does. Conversely, and not
incidentally, the United States would be less able to insert its own back doors
into the chips or impose requirements.
Nor is nationalization limited to the United States and China. India
has barred a variety of Chinese mobile apps, including TikTok (ABI-HABIB,
2020). The United States has been lobbying Europe to do the same thing, even
threatening to cut off data sharing with Europe if they don’t cut off Chinese
companies (ROGERS, 2019), and it has persuaded the United Kingdom to ban
Huawei (DONALDSON; SEAL, 2020).
This isn’t something that’s going to go unanswered. If the United States
says to China, “Sorry, none of your companies can participate in building phones
for the next generation,” or if we say to Singapore, “Sorry, none of your companies
can participate in building chips to go in those phones,” other countries will do
something similar in response.33
It’s not at all clear the United States would win such a competition. China
is building a 5G network, and it’s not just building it in China. Through the Belt
and Road Initiative, it’s building that network in Africa, Latin America, and Asia
as well (FENG, 2019; NANTULYA, 2019; ZHANG, 2019). Those countries will use
a 5G network that may well be incompatible with the U.S. 5G network because
we are building different hardware systems that don’t necessarily talk to each
other.34 And even if data can pass between the networks, it will increasingly
be on software platforms that are nation specific. The United States may ban
TikTok, but that doesn’t mean the rest of the world will; relatively few of those
two billion downloads are American teenagers (see IQBAL, 2020).35
This incompatibility is something we used to have in the early days of
cell phones – GSM versus CDMA technologies.36 It’s something we used to have
in the early days of software. You couldn’t actually read files from an Apple
if you were on a Windows computer and vice versa. Technical incompatibility
is something we’ve gotten away from, to everyone’s benefit. It looks like we’re
moving back to a world where what you can see and who you can talk to is a
function of what software and hardware you use. And that, in turn, increasingly
will depend on where you live.
33
34
35
36
I don’t mean to suggest that the United States is the only or the worst offender. China has been
discouraging U.S. tech companies from doing business in China for many years. (LESKIN, 2019).
Benner (2020); Fildes (2020, “One of the biggest issues for the telecoms industry is the
dominance of giants like Huawei, whose technology is very hardware-centric and incompatible
with other vendors’ technology.”).
TikTok has 500 to 800 million active users (IQBAL, 2020). “Only 9% of US internet users have
used TikTok, with 5% more interested in using it; this rises to 49% for teenage users.” (IQBAL,
2020).
GSM refers to “global system for mobile communications,” while CDMA refers to “code-division
multiple access technology.”.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
208
LEMLEY, Mark A. The splinternet
Some of this nationalism is justified by worries about foreign spying, but
I think it’s at least as much justified – both in the United States and in China
– by a desire for domestic spying (see CHANDER; LE, 2015). While we rightly
worry about China, the United States has a pretty comprehensive electronic
surveillance infrastructure in place (see FARRELL, 2013; GALLAGHER;
MOLTKE, 2018). Anybody remember Ed Snowden? We’ve had sufficient shocks
in the world in the past five years that we kind of forgot about that one. But
the United States has built and is trying to expand quite a significant electronic
surveillance mechanism. The Federal Bureau of Investigation (“FBI”) has, on
several occasions – including, most recently, this year (see BRODKIN, 2020)
– tried to prevent private companies within the United States from engaging
in effective encryption. They’ve tried to block Facebook from doing end-to-end
encryption on WhatsApp (see DOFFMAN, 2019). They have tried to force Apple
to put a back door into its phone so that when something bad happens, the FBI
has the ability to unlock that phone (ZETTER, 2016). That’s a battle that has
been going on for a long time. The few people in the room as old as me might
remember the Clipper chip of 1995, which was the last time the U.S. government
said, “We need to build a back door in the internet so that the FBI can see and
read everything you’re doing.” (MATTHEWS, 2019).37
So if we are worried about foreign surveillance of our citizens on the
internet, I think at most what we could say is not that we don’t do it, or that
we do it less, but that historically, pervasive U.S. communication software
surveillance has been used in the service of a less repressive agenda here than
it has elsewhere. I hope that will remain true, but I’m not sure that it will.
And at a minimum, even if you still trust your government to always do
the right thing, the rest of the world doesn’t. And that means that if we’re going
to insist on U.S. chips with U.S. surveillance built in, and China is going to
insist on Chinese chips with Chinese surveillance built in, other companies and
countries are not automatically going to choose the United States as the lesser
of two evils.
The software differences are bad enough. But once internet hardware is
country specific, this becomes harder and harder to undo. And mobile devices
are built to operate with their national networks. Chinese phones work with
Chinese software apps in China; U.S. phones work with U.S. software apps in
the United States. It’s easier. It’s more logical to optimize the software for that
hardware – that is, to run different, incompatible software systems because
they work best with others in the same country, which is, after all, who we
communicate with most of the time. So we’re not just experiencing different
things on the same network. Increasingly, our devices may not be capable of
interoperating or even seeing the same things.
37
For a discussion of these proposed “exceptional-access mandates,” see Rozenshtein (2019).
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
209
LEMLEY, Mark A. The splinternet
2.c Nationalizing the Network Itself
Even the backbone of the internet itself is not immune from balkanization.
There are increasing moves by companies and internet service providers (“ISPs”)
to filter malicious sites at the domain-name-system (“DNS”) level so that they
are never accessible at all, even on your server system.38 Not that you just don’t
see them on your device. Your corporate server never sees them either. The DNS
routing system pretends that site on the internet simply doesn’t exist. If you try
to send a message to it, you will not get a response.
Preventing malicious sites seems like a good idea. But the definition
of “malicious sites” depends on your perspective. It could be and often is
cybersecurity hacking, phishing scams, and the like. But porn, or democracy
in Hong Kong, or sites that encourage voting by mail, could all be viewed as
malicious sites, depending on who is deciding which parts of the internet you
get to see.
Other ISPs insert their own advertising for nonexistent pages. If I try to
search for a page that doesn’t exist, the ISP pretends there’s a page there and
fills it with advertising.39 They may do the same for pages filtered off the internet.
The U.S. government did the same thing when it “seized” internet domain names
for alleged IP infringement, changing the pointer in the routing system to the
Justice Department web site.40 And of course, hackers try to attack the internet
routing system altogether, substituting a malicious page for the one the system
expects to find. All these efforts fragment the reality we see, so that what I see
at rojadirecta.com is not what you see there.
Even the very backbone of the internet – this DNS routing system – is
fragile and potentially subject to government manipulation. The DNS system
that makes it work is literally controlled by fourteen people who hold seven
sets of keys (BORT, 2014). They’re sort of the early blockchain. If they all agree,
this must be a canonical DNS router. If someone can change that – if those
computers change their DNS entry or even if they start to disagree – we no
longer see the same things on the internet. That’s different than blocking a
website. Someone with control over a DNS server can literally create their own
version of the internet that everyone who relies on that server will assume is the
canonical one (see LEMLEY; LEVINE; POST, 2011, p. 34).
38
39
40
See How Does DNS Filtering Work?, WebTitan (Aug. 30, 2019). Available at: <https://www.
spamtitan.com/web-filtering/how-does-dns-filtering-work>.
Cf. Advertising Policies Help: AdSense for Domains Trademark Complaint, Google. Available at:
<https://support.google.com/adspolicy/answer/50003?hl=en>. (demonstrating that Google
can display ads on pages with inactive domain names).
See Anderson (2012, discussing examples of government IP-related domain-name seizures).
Full disclosure: I represented Rojadirecta in this case.
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210
LEMLEY, Mark A. The splinternet
The internet has always been international and global. In part, though,
that’s an accident of history. The United States was the de facto custodian of the
internet because the companies that administered the backbone happened to
be located here, because it was first built here (see generally LEINER, 1997).41
And we have traditionally been the laissez-faire country when it comes to the
internet. But that effective freedom is changing. The DNS system is not officially
a U.S. phenomenon. And even unofficially, our de facto control over the DNS
system is shrinking. We passed control from the U.S. government to a private,
nonprofit organization called the Internet Corporation for Assigned Names and
Numbers (“ICANN”) a couple of decades ago.
ICANN is based in the United States, so it is nominally subject to U.S.
law. ICANN is a dubious custodian of DNS.42 Most recently, it considered (and
thankfully rejected) selling “.org,” the nonprofit top-level domain, for $1 billion
to for-profit companies who will presumably then not do anything profit making
with it (see LEE, 2020).
But even if you thought ICANN was fine, many countries are pushing to
take control of the backbone away from the United States altogether, putting it in
the hands of the United Nations through the International Telecommunications
Union or, more likely, giving each country control of its own top-level domain
(LYNN, 2016; SOME, 2012). Under this approach, the U.K. government would
have control over the parts of the DNS server that point to “.uk” and the like.
Doing that would make political shutdowns or diversions to alternate realities a
lot easier. And indeed, various countries – including, unfortunately, the United
States – have made efforts to interfere with DNS routing for political purposes.
Internet shutdowns in Iran and Turkey were done by basically rerouting or
turning off the outside world’s access to the country’s top-level domain (DIGITAL,
2019; INTERNET, 2016).
In the United States, nearly a decade ago, we proposed the Stop Online
Piracy Act (“SOPA”) and the PROTECT IP Act (“PIPA”) that would have enforced
U.S. copyright law by literally making the sites that infringe invisible to the
world (LEMLEY; LEVINE; POST, 2011, p. 34). The DNS servers simply would not
return a result, and any ISP would be forced to pretend to you that those sites
didn’t exist – not tell you they’re infringing, not take down the sites, but pretend
that they did not exist at all (LEMLEY; LEVINE; POST, 2011, p. 34).
SOPA and PIPA died because an unprecedented number of internet users
rose up against it en masse to protect the internet (FITZPATRICK, 2012). But I’m
not sure that people have the same love for the internet in 2020 that they did in
2011. The next time a government (perhaps ours) decides to divert people away
41
42
(summarizing the development of the early stages of the internet).
For an older but detailed analysis, see generally Froomkin; Lemley (2003).
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211
LEMLEY, Mark A. The splinternet
from the site they tried to visit to one the government thinks they should visit,
the public might not be there to stop them. And the U.S. risk comes not just
from copyright owners, but from an increasingly authoritarian – and desperate
– Trump administration (see WHEELER, 2020).
3 THE INTERNET IS WORTH SAVING
The result, I think, is that we’re losing the internet. We’re replacing it
with “the splinternet,” a balkanized set of computer protocols that increasingly
differs by company and by country. That’s not a good thing.
Now, you might not like some aspects of the internet. Some aspects of
the internet are pretty horrible. Different countries may disagree about what’s
wrong with it. They may want to regulate it in different ways; they may want
it to do different things (see generally CHANDER, 2013).43 But the internet
has improved the world in all kinds of ways. Some of those are economic. The
internet access industry alone generates a trillion dollars a year (THE GLOBAL,
2017), and that doesn’t account for the commerce the internet makes possible.
The internet has also changed our lives for the better. Our phones improve
our lives in ways we don’t think about because we’re not lost in a foreign country
where we don’t speak the language. We have a map that will get us where we want
to go. We’re not stuck on the highway with a flat tire and no way to communicate
to anyone about that fact. We’re not sitting in a restaurant waiting for a friend
who canceled or debating some arcane fact with our friends without a device in
our pocket capable of accessing all of the world’s information.
For most of my lifetime, you did not take those things for granted. These
are things that became available because we have access to this intersecting
universe of information. Many of those benefits involve connection. They depend
on the ability of systems to work together across multiple countries, across
multiple languages. That’s why the internet, and not a walled garden like Prodigy
or CompuServe, is the thing we use today.
Balkanization means it’s harder for people to share experiences across
countries. Paul Ohm and Jack Goldsmith have argued that’s a good thing,
because we want different countries to have different rules, and those countries
should be able to regulate the internet, just as they should be able to regulate
any other part of their world (see GOLDSMITH; WU, 2008, p. viii; DASKAL;
43
(arguing for harmonization wherever possible but acceptance of different regional rules
governing internet behavior).
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LEMLEY, Mark A. The splinternet
OHM, 2018, p. 21). But I think we lose something real when we splinter the
internet. Doing so takes away the ability to see what the rest of the world has,
how the rest of the world thinks, and that’s a loss. I think it’s a loss for everyone,
but it’s a particular loss for people in repressive regimes who can look to the
outside world for hope, for inspiration to demand change, and for the means of
facilitating that change. If we take that away by allowing repressive governments
to control how their citizens see the internet, we take away the prospect of
freedom for a substantial number of people.
The internet famously enabled democratic uprisings in the Arab Spring
(CHANDER, 2011, p. 3).44 But splintering the internet also means it’s easier for
repressive governments to shut down outside access altogether – as Belarus
(see GALLAGHER, 2020), Iran, and Turkey have done recently, and as India
has done in Kashmir during its crackdown on minority groups. And even if they
don’t shut down the internet altogether, those countries will end up with much
more significant control over the companies who are providing the information
to you if those companies are local (CHANDER; LE, 2015, p. 735).45
The global nature of internet companies has mitigated that risk to some
extent. If China wants to censor Google, Google can tell China to pound sand,
and it did (WADDELL, 2016).46 Medium can tell Malaysia to pound sand, and
it did when it was told to censor content that Malaysia didn’t like (WHY, 2016).
Baidu can’t do the same with China because Baidu is in China. And an Iranianbased internet company or a Russian version of Wikipedia shouldn’t be expected
to offer much resistance to the demands of the nations where they are based.47
Nationalized surveillance-enabled systems aren’t just enabling
government repression. They’re also a cyber-security nightmare. Collect all of
the sensitive data about what people are saying, what they’re doing, what their
accounts look like in a government system, and that government system will
be hacked. I guarantee it. The more valuable the data the government collects,
the bigger the target its database will be. And we’ve built not just our political
and our social polity and conversation into the internet, we’ve built many of
our most important systems around the internet backbone. Your banks, your
power companies, various things that we depend on for the infrastructure of
modern civilization are built into a network that we are increasingly making a
nationalized, hackable, surveilled system. And the idea that governments – U.S.
or foreign – will have more control over them is troubling.
44
45
46
47
(“Across the world, dissidents have used the web to circulate information, relying on offshore
servers to avoid local repression.”).
(“The end result of data localization is to bring information increasingly under the control of the
local authorities [...]”).
(discussing Google’s decision to withdraw from China in 2010).
Some, but not all, U.S. companies pushed back against unlawful surveillance by the U.S.
government during the Bush and Obama administrations. (GROLL, 2016). But the United
States is (hopefully still) not a repressive government.
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LEMLEY, Mark A. The splinternet
The worst thing to me about the splintering of the internet is that I think
the way we’re losing the internet parallels the way we’re losing the project of
globalization. Globalization sometimes gets a bad rap (SHORT, 2016), but for me,
it is something valuable. And we are replacing globalization with a particularly
authoritarian form of tribalism in countries around the world: in the United
States, the United Kingdom, China, Russia, India, Brazil, Turkey, Hungary, and
the Philippines (see, e.g., WOLF, 2019). In country after country, the future
seems to lie not in reaching out and interacting with the world around you,
but in autarkies. Countries are drawing boundaries around their race, their
nationality, their religion, and so forth. The splintering of the internet reflects that
retreat from globalization, but it may also make it harder to undo. One possible
mechanism for unifying the internet – international law and international norms
– seems less promising than it would be in a world that was more committed
to cooperation. And the results may be catastrophic (see generally FRIEDEN,
2007).48
4 WHAT CAN WE DO?
That brings me to the last part of the speech, the part where I tell you
how to solve the problem. Unfortunately, I don’t have great ideas. Nonetheless,
here are four suggestions.
First, we should promote technologies that are resilient to government
censorship. End-to-end encryption of phones and messaging is a good start.
We ought to be building it into all of our systems, and we ought to be using
systems only if they are, in fact, encrypted. Encryption and blockchain-based
technologies can allow persistent pseudonymity, so that people can actually
interact with a verifiable person without having to identify them and know
who they are (BLOCK, 2019). VPNs – or “Virtual Private Networks” – can
allow tunneling through national firewalls to give you access to other people’s
internet experiences.49 We need to protect and promote these technologies, not
undermine them. People can use them to avoid censorship in countries that
engage in software filtering.50 That means we need to fight government efforts to
introduce back doors wherever we can, not just when China imposes them, but
when the United States tries to impose them on Apple phones as well.
48
49
50
(arguing that a populist retreat from global trade at the beginning of the twentieth century
eliminated the shared interests that otherwise staved off war, leading to World War I, World
War II, and the Cold War).
Paul Ohm refers to VPNs as a technology of balkanization (DASKAL; OHM, 2018, p. 20), but
I think, in practice, that has it backwards – it is a technology that allows many to evade
censorship by skirting geoblocking restrictions.
VPNs may have a harder time getting around a coming regime of hardware surveillance.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
214
LEMLEY, Mark A. The splinternet
Right now, many of these technologies are fringe. If you use blockchain – or
peer-to-peer networks, back in the day – the assumption is that there’s probably
something wrong with you. Maybe you’re a drug dealer or you’re engaged in
copyright piracy or something. We often associate these fringe technologies
with criminals, simply because we haven’t developed a mainstream tradition of
using them. And without widespread legitimate use, much of the early use of
these technologies is indeed by criminals (FOLEY; KARLSEN; PUTNIŅŠ, 2019,
p. 1.800).
But that conclusion isn’t inevitable. The same thing was once said of
secured-sockets-layer (“SSL”) encryption. Indeed, the United States tried to block
encryption from being built into the internet back in 1995.51 Now it’s standard.
You wouldn’t want to give your credit card number to somebody, much less
bank with them, if they didn’t actually have a secure transaction with robust
encryption. What was once considered a dangerous fringe technology that was
going to allow criminals to get away with all sorts of stuff is now something so
standard that we get nervous if a website doesn’t have it. The same could turn
out to be true of end-to-end encryption or blockchain if mainstream sites adopt
them widely enough.
Widespread adoption of these technologies of connection makes
balkanization harder. And at a minimum, countries that hope to protect the
internet shouldn’t be making them illegal, either directly or through regulation
via indirect devices like copyright anticircumvention.52 The law should resist the
inference that you’re facilitating a bad act by being anonymous or encrypted,
and so we need to stop you. Unfortunately, the U.S. government often takes that
position, and it has restricted the deployment of freedom-enhancing technologies
like end-to-end encryption (see BRODKIN, 2020).
Second, individuals ought to resist hyper-personalization in the private
market. We ought to be troubled by device and software specialization by private
companies for some of the same reasons we resist balkanization by countries.
Google, Tencent, Apple, and others want to keep you in their ecosystem (see
HOOFNAGLE; KESARI; PERZANOWSKI, 2019, p. 839-840).53 They want to send
you from their search engine to their pet systems, their apps, and their devices,
because the longer they can keep you in the ecosystem, the more information
they can learn about you and the more opportunities they have to sell you
51
52
53
See Levy (1994, discussing concerns about the effort to surveil communications online via the
Clipper Chip); Matthews (2019, discussing the Clipper Chip).
Cf. 17 U.S.C. § 1201 (2018) (establishing liability for circumventing access restrictions on
copyrighted works).
(noting that Amazon, Apple, and Google all offer exclusive access to products in their ecosystem
to those who use their home speaker products).
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215
LEMLEY, Mark A. The splinternet
things. So they are closing Applications Programming Interfaces (“APIs”) and
making it harder for independent companies to write software that works with
their ecosystems.54
Venture outside. Don’t use software only from your country. Don’t use
software all from the same company. Resisting the walled gardens at the private
level helps preserve the internet and prevents it from devolving back into AOL
or CompuServe.
Third, the law should promote interoperability across walled gardens.
One way to do this is to encourage open APIs both as a business and a legal
matter. Another way is open-source or free software. The law shouldn’t mandate
free software, but it should allow what Cory Doctorow calls “adversarial
interoperability.” (see DOCTOROW, 2019).
Companies want to create walled gardens. They want to regulate who
can see in over the wall, who can get access to that information. The law has
not traditionally let them,55 but a number of legal tools, including the Computer
Fraud and Abuse Act and copyright law, have been used increasingly to try
to prevent interoperability.56 Those laws threaten to prevent competitors from
making a software program that, say, allows Facebook users to share their data
across Facebook and other platforms. That preserves incumbents by making it
harder to build an alternative to Facebook. That is especially true in markets
with significant network effects.57
Now, there are arguably good reasons why you want to prevent some
sharing of data from incumbent platforms. One justification is privacy – people
54
55
56
57
Daskal; Ohm (2018, p. 20, “The Internet has been horribly Balkanized by corporations at the
app layer.”); Sharma (2019, “[Unfortunately, these] platforms have begun closing off access to
information and features by restricting APIs.”).
See, e.g., DSC Commc’ns Corp. v. DGI Tech. Inc., 81 F.3d 597, 601 (5th Cir. 1996); Bateman v.
Mnemonics, Inc., 79 F.3d 1532, 1539 n.18 (11th Cir. 1996); Lotus Dev. Corp. v. Borland Int’l,
Inc., 49 F.3d 807, 821 (1st Cir. 1995) (Boudin, J., concurring), aff’d, 516 U.S. 233 (1996); Sega
Enter. v. Accolade, Inc., 977 F.2d 1510, 1527–28 (9th Cir. 1992); Atari Games Corp. v. Nintendo
of Am. Inc., 975 F.2d 832, 843–44 (Fed. Cir. 1992); Vault Corp. v. Quaid Software Ltd., 847 F.2d
255, 270 (5th Cir. 1988); Mitel Inc. v. Iqtel Inc., 896 F. Supp. 1050, 1054–55 (D. Colo. 1995).
See generally Band; Katoh (1995, discussing the court fights over interoperability). See Cohen
(1995, p. 1.096); Samuelson (2017, p. 1.297); Gratz; Lemley (2018, p. 605, “Software copyright
law has long favored interoperability. In many cases it has done so by denying protection
altogether to elements of computer programs that exist only for purposes of interoperability,
like APIs.”). Still other courts have found interoperability to be fair use. See, e.g., Sega Enter.
v. Accolade, Inc., 977 F.2d 1510 (9th Cir. 1992), amended by 1993 U.S. App. LEXIS 78 (9th Cir.
Jan. 6, 1993); Sony Comput. Ent., Inc. v. Connectix Corp., 203 F.3d 596, 599 (9th Cir. 2000).
See generally Google v. Oracle, 886 F.3d 1179 (Fed. Cir. 2018) (adopting a broad reading of
copyright to prevent interoperability); United States v. Van Buren, 940 F.3d 1192 (11th Cir.
2019) (adopting a broad reading of CFAA); Mayer (2016, discussing the abuse of the CFAA). The
Supreme Court at this writing is set to consider the scope of the Computer Fraud and Abuse Act,
Van Buren v. United States, n.º 19-783 (U.S. 2020), and the permissibility of interoperability in
software copyright, Google v. Oracle, n.º 18-956 (U.S. 2019).
See Lemley; McCreary (2021, manuscript at 60-62); Kadri (2021, manuscript at 34).
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LEMLEY, Mark A. The splinternet
don’t necessarily want the data they share with Facebook passed on to other
companies without Facebook’s consent.58 Although I have to say that the idea
that Facebook is out there protecting your privacy by preventing you from using
a cross-platform app – which they successfully did in Facebook, Inc. v. Power
Ventures, Inc.59 – is a bit far-fetched to me.
But lack of open interfaces means concentration of private economic
power. It means we all end up having to choose a single system. And in a market
with strong network effects, that generally means all or most of us use the same
system. And that, in turn, creates a central choke point governments can target.
That leads me to my fourth recommendation, which is we ought to
be looking for mechanisms to promote vibrant competition in internet
platforms. As Andrew McCreary and I explain in our paper, “Exit Strategy,”
(LEMLEY; McCREARY, 2021, manuscript at 4) we no longer see the sort of
Schumpeterian competition that has driven the tech industry for the last
several years, in which one company comes out of nowhere and displaces the
dominant market company. That used to be a central feature of technology
markets, but it hasn’t happened for a long time. If you look at the dominant
companies – Google, Facebook, Apple, Amazon, Netflix – none of them are less
than fifteen years old (LEMLEY; McCREARY, 2021, manuscript at 4). Most of
them are more than twenty years old. That’s a long time to be dominant in the
notoriously fast-moving tech industry.
We argue in Exit Strategy that we can trace this stalled competition to
the venture-capital model we used to fund the tech industry. Venture capitalists
fund companies with the intention of cashing out sooner rather than later.
While thirty years ago that cash out generally involved an IPO that kept the
startup in the market, today most startup exits involve selling the company.
And increasingly those sales are to dominant incumbents. We are encouraging
founders not to build their company into the new Google killer, but to sell out
and to sell out to the incumbents – to Google itself (LEMLEY; McCREARY, 2021,
manuscript at 5-7). We argue that we need more robust antitrust law restricting
mergers. We also need to rethink the way we fund startups and reorient them
toward competition rather than selling out to incumbents (LEMLEY; McCREARY,
2021, manuscript at 8).
But whatever the reason we have lost it, we need competition in platforms.
Competition is a good thing in itself. It produces better and cheaper services.
But ironically, a more fragmented market may produce a more robust internet.
Without competition – without choice – it becomes much easier to think of your
58
59
For a sophisticated discussion of how to balance privacy and cybersecurity with data portability
and interoperability, see Swire (2020).
Facebook, Inc. v. Power Ventures, Inc., 844 F.3d 1058 (9th Cir. 2018).
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LEMLEY, Mark A. The splinternet
internet provider as your regulator, insisting that the government compel them
to control speech on their platform. Bigger, older companies may be more likely
to comply with even unlawful or unreasonable government requests; they have
more to lose by resisting the government. And it is easier for governments to
regulate a single, central platform than decentralized technologies.
5 CONCLUSION
The genius of the internet is that because it is global and decentralized,
there is more communication of information from more sources. The internet
has brought us far more creativity from far more sources than ever before.
And the reason is precisely because it wasn’t the information superhighway,
because it was not just canonical providers of information that the rest of us
passively consumed. On the internet, the providers of information are all of us.
It’s everybody who posts on YouTube. It’s everybody who posts on a blog. The
internet made all of us creators. That’s got some downsides. There’s a lot of
misinformation out there. There’s a lot of political polarization that arguably can
be traced to letting a bunch of people talk who were otherwise keeping quiet.
But the internet gives us more access to information, and it gives us the tools to
learn more and to try to figure out more easily what’s right and what’s not. It is
the world’s access to multiple different sources of information and content that
is at stake with the splintering of the internet.
I don’t think any of my suggestions are going to get us Barlow’s free and
independent internet. It probably never existed. But the internet took off in
the 1990s as an alternative to the official government-corporate information
superhighway. The idea of five hundred channels of TV is a push medium with
top-down control. The internet was an insurgent, decentralized, interoperable
network with no one in charge. And it was a runaway success. We got the five
hundred channels, but we got a lot more. I think we should fight hard not to
give up the internet for an information superhighway, particularly one that’s
controlled by our national governments.
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Submissão em: 8 de outubro de 2022
Último Parecer favorável em: 4 de novembro de 2022
Como citar este artigo científico
LEMLEY, Mark A. The splinternet. In: Revista Ultracontinental de Literatura
Jurídica, Montes Claros, Ed. Associação de Letras Jurídicas de Montes
Claros, v. 3, n. 3, p. 198-230, set.-dez. 2022.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
230
COVID-19, QUALITY OF GOVERNANCE AND INSTITUTIONAL
CORRUPTION1
NIKOS PASSAS2,3
ABSTRACT
C
orruption causes some crises, but others are inevitable. However, the
effects of all of them are made far worse by corruption. Social problems
and inequalities are thus exacerbated, justice and rule of law are
undermined, and all of this increases social turmoil and security risks. Systemic
corruption, fraud and mismanagement result in a lack of crisis preparedness
for the prevention of certain crises or mitigation of unavoidable disasters.
When natural disasters inevitably strike or other emergencies arise, inadequate
preparedness or responses result in government distrust and legitimacy
crises, which aggravate problems and cause further victimization. This paper
analyzes the COVID-19 crisis through the analytical lenses of “lawful but awful”
practices and of “institutional corruption”. In this way, it emphasizes the need
to pay attention to negative consequences some political, economic or other
activities have on society, even though they are allowed by the law or promoted
by governments. This form of analysis can guide debates on public policy and
reform: if something is not right, we need to fix it.
1
2
3
A Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica agradece a Urban Crime: An International
Journal (Kallithea, Athens, Greece, Ed. Laboratory of Urban Criminology of Panteion University of
Athens, v. 3, n. 2, p. 33-49, 2022) pela publicação simultânea deste estudo. The Ultracontinental
Journal of Legal Literature thanks Urban Crime: An International Journal (Kallithea, Athens,
Greece, Ed. Laboratory of Urban Criminology, Panteion University of Athens, v. 3, n. 2, p. 33-49,
2022) for simultanous publication of this study.
Professor of Northeastern University (Boston, Massachusetts, USA). PhD, Law, Sociology of
Deviance, The University of Edinburgh. DEA, Crimonology, Crime Policy, Panthéon-Assas
universitéPanthéon-Assas Université. LLB, Law. Ethinikon Kai Kaposistriakon Panepistimion.
Boston, Massachusetts, USA. e-mail: npassas@gmail.com or n.passas@northeastern.edu
O autor se mostra aberto para pessoas (inclusive estudantes) que desejam elaborar e fazer
pesquisas adicionais sobre este assunto. The author is open to people (including students) who
wish to elaborate and carry out further research on this subject.
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PASSAS, Nikos. COVID-19, quality of governance and institutional corruption
1 INTRODUCTION
Legal, policy and institutional developments over the last couple of
decades gave some reasons to think that global efforts would make a positive
different and to be optimistic about the future of corruption control and quality
of life around the world. Firstly, substantial resources were devoted to national,
regional and international anti-corruption efforts alone or in combination with
the agendas of economic development, democratization, support for civil society,
public procurement regulation, judicial independence, governance, human
rights and the fight against illicit financial frauds and serious transnational
crime. Secondly, we have witnessed the introduction of numerous binding, soft-law and good-practice international standards amounting to an extraordinary
body of conventions and other normative texts framing policy and practice in
both the public and private sector spheres. Thirdly, many institutional reforms
aiming at the creation or strengthening of independent regulatory, supervisory,
preventive and law enforcement bodies added to the hope and expectations that
we can do a lot better (PASSAS, 2014; PASSAS; VLASSIS, 2007).
However, the results have been underwhelming or downright disappointing,
as laws go unenforced or used discriminatorily, institutions get weakened or
fail, processes become over-bureaucratized, formality often trumps essential
objectives, and serious instances of corruption frequently get neglected or go
unpunished (BULLOUGH, 2022; CHAYES, 2020; JOHNSTON; FRITZEN, 2021;
MICHEL, 2021; MUNGIU-PIPPIDI, 2015; PASSAS, 2020; PERSSON; ROTHSTEIN;
TEORELL. 2012; VOGL, 2021).
Too much law, complexity, vested interests and lack of genuine political
will have led to temporary results, reversible successes, lower trust in institutions
and governments, waste of resources, demoralization, brain drain and growing
inequalities and inequity. Values, overall purposes, and ethics are misaligned
with compliance and anticorruption practice. The pandemic illustrated magnified
and added new challenges to this context. It became an important test in the
quality of governance at the local, national and international level for both public
and private entities.
This paper proposes a theoretical framework for the analysis of this and
other natural or human-made emergencies by drawing on the concepts of lawful
but awful practices, institutional corruption, and criminogenic asymmetries. To
illustrate this theoretical approach, it reviews some of COVID-19 challenges in
terms of preparedness, response and future potential effects of new measures.
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PASSAS, Nikos. COVID-19, quality of governance and institutional corruption
2 THEORETICAL FRAMEWORK
The concepts of corruption and governance are the subject of long
debates and controversies the review of which is beyond our scope here. In order
to address an unproductive overreliance on law and legal definitions, for our
purposes, corruption is the abuse of public or private power, office or authority
for private benefit. It occurs when people prioritize de facto their own interests
at the expense of the organizational or collective goals they are elected or
appointed to serve. Such disservice to the common good undermines the quality
of governance, gives rise to and exacerbates social problems, and undercuts
society’s capacity to deal with emergencies of all types, thereby adding to the
victimization especially of fragile and vulnerable communities.
Governance can be understood as the set of institutions, norms and
processes through which interests emerge, are acted out and conflicts between
them are resolved in a given social group. It encompasses laws, principles, rules,
processes and programs that frame and promote goals, demands and policies
as they shape social actors’ expectations, practices, interactions, conflicts
resolution in local, national and world affairs. So, the unit of analysis can be
an organization, corporation, industry, city, country, region or indeed the global
community.
A growing body of literature focuses on corporate and government
practices that constitute corruption as defined above, even though they may
be legal, encouraged or even subsidized by the state, many times signaling a
disparity between legality and legitimacy (PASSAS, 2005; PASSAS; GOODWIN,
2004; THOMPSON, 2018; WEDEL, 2009; WEDEL, 2014). Transcending the
intent or even knowledge of social actors, these works point to adverse social,
economic, security, health and environmental consequences. This social
harm or negative externalities are occasionally far worse than acts that are
in fact criminalized. In instances characterized as “institutional corruption”, a)
organizational or institutional purposes are undermined in practice by certain
influences, decisions, actions or activities, or b) the trust and confidence in a
given institution is damaged (AMIT et al, 2017; LESSIG, 20134). The governance
issues at the heart of this literature are that collective goals are frustrated, the
common good is not advanced, and those responsible get away with it.
4
Institutional corruption is manifest when there is a systemic and strategic influence which is
legal, or even currently ethical, that undermines the institution’s effectiveness by diverting its
purpose or weakening its ability achieve its purpose, including, to the extent relevant to its
purpose, weakening either the public’s trust in that institution or the institution’s inherent
trustworthiness (LESSING, 2013).
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233
PASSAS, Nikos. COVID-19, quality of governance and institutional corruption
The yardstick is not merely on what an individual or organizational actor
did, but also what they could and ought to have done, but they did not do. Positive
actions as well as omissions matter, because they have consequences (see for
example the debate on Donald Trump’s role and duties regarding the January
6, 2021 insurrection). They matter also because they affect collective objectives
and purposes, even when actors are not fully aware of the consequences of their
actions; that is, regardless of specific individual responsibility or knowledge.
The impact on public policy and interest is significant and goes beyond criminal
or other liability in courts. The point is that things are not going as desired,
planned or anticipated and need to be fixed; policy priorities are wrong and
must be rearranged. The collective or organizational goals people have been
appointed or elected to promote are undercut in tangible, observable, most
often measurable ways. In other words, the quality of governance leaves room
for improvement, and it is our duty a) to reveal and documents such adverse
consequences; b) to problematize what may be taken for granted or regarded
as positive due to some short-term benefits, c) to articulate the ways in which
different actors contribute and need to be held accountable (legally or socially)
and d) to actively seek a rethinking of priorities and redesign of public policy.
Health-related negative externalities preceding COVID-19 include
compromising legislative capacity to protect the public from unsafe drugs
(LIGHT; LEXCHIN; DARROW, 2013), the non-publication of adverse effects of
drugs on trial (GOLDACRE, 2013) or allowing the manufacture and export of
products banned domestically due to their known harm (CASHMAN, 1989).
These challenges can be analyzed through the concept of “criminogenic
asymmetries” (PASSAS, 1999; PASSAS, 2000, PASSAS, 2003), which refers
to structural discrepancies, mismatches and inequalities in the realms of the
economy, law, politics, and culture. Asymmetries are conducive to crime 1) by
fueling the demand for illegal goods and services; 2) by generating incentives for
people and organizations to engage in illegal practices; and 3) by reducing the
ability of authorities to control crime. Processes of globalization bring into contact
diverse systems and actors thereby multiplying, activating and intensifying the
criminogenic potential of these asymmetries. The criminogenic effect is that new
opportunities for crime and corruption are created, motives to avail of such
opportunities emerge or proliferate, while social controls are weakened.
This analytical approach has been applied fruitfully to the study of lawful
but awful and corrupt practices as well as of illegal markets, transnational
crime, cybercrime, and extremism (ARROYO-QUIROZ; WYATT, 2019; BRACCI
et al, 2021; DOLLIVER; LOVE, 2015; LOIBL, 2019; PASSAS, 1998; PONSHERNANDEZ; WYATT; HALL, 2022; TWYMAN-GHOSHAL, 2021; TWYMAN-GHOSHAL; PASSAS, 2015; ZABYELINA, 2014).
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PASSAS, Nikos. COVID-19, quality of governance and institutional corruption
3 EMERGENCIES, COVID AND CORRUPTION
Crises of all types and their effects are far less random than they may
first appear. Decisions, actions or inaction by government agencies and private
actors cause or contribute to crises by either worsening or alleviating their
effects. How societies fare in the context of emergencies of all types reflects
essentially the quality of their governance. Beyond the social construction of
crises, some argue that some disasters are welcome and deliberately taken
advantage of for political or business agendas (KLEIN, 2007). Others suggest
that “crisis” is a label, a claim of urgency employed by leaders, in order to
characterize a set of contingencies that pose a serious and immediate threat to
the public (SPECTOR, 2019).
Even COVID-19 needs to be examined critically, as it involves assertions
of power and the promotion of interests. Some may be widely shared, while
others are contradictory or disputed. Tensions and controversies have emerged
regarding the origin of the virus, the responsibility of different governments,
drastic measures need for no special measures, the need for focus on national
priorities or on global coordination and collaboration, concerns about lasting
effects – when programs acquire a life of their own and vested interests grow
roots. As with past responses to the 9/11 attacks or to the financial crisis of
2008, we can expect that claims of urgency may outlive particular contingencies
(SPECTOR, 2020).
Emergencies reveal and exacerbate some problems, while also furnishing
opportunities for fresh starts and reforms. They also test a system’s integrity
and accountability; they render clear the foresight or negligence of leaders.
COVID-19 did expose discord, fraud and corruption, which may be contrasted
by examples of compassionate, empathetic and effective leadership. Nonsensical
and self-serving willful blindness exhibited by some is juxtaposed by wisdom,
caring and genuine pursuit of the common good and human rights (ALHASHIMI,
2021; BYTTEBIER, 2022; KAHL; WRIGHT, 2021; KJAERUM, 2021; LUPTON,
2022; LUPTON; WILLIS, 2021; PIETERSEE, 2021).
Global emergencies, such as the climate crisis or the COVID-19 pandemic,
are thus opportunities to compare the quality of governance and leadership
at multiple levels: national and local government, companies, international
organizations, or NGOs.
The global spread of COVID-19 brought about a perfect storm of corruption,
crime and governance challenges converging at once: the effects of globalization
and neoliberalism, the context of emergency, uneven state interventions in
markets, some trends of -de-globalization, and anomie. The pandemic has
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PASSAS, Nikos. COVID-19, quality of governance and institutional corruption
exposed and exacerbated problems that we knew about and which relate to
preparedness, response and attention to future consequences of public or private
sector actions. Wanting governance, corruption, fraud and mismanagement
result in a lack of preparedness for the prevention of certain crises or mitigation
of [un]avoidable disasters. Ill-preparedness or inadequate responses may lead to
government distrust and legitimacy crises, which aggravate problems and cause
further victimization and harm.
3.1 Preparedness
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PASSAS, Nikos. COVID-19, quality of governance and institutional corruption
Public health is beyond dispute one of the top aims and duties in all
societies. Relevant queries to explore include for example
•
how comprehensive, accessible and equitable the overall public health
system was;
•
did governments allocate adequate resources for health infrastructure and
capacity?
•
did policies, laws and regulation incentivize innovation in medicine and
technology;
•
was adequate attention devoted to intrusions in nature and to trade in
endangered species to prevent viruses from jumping to humans;
•
was research/investment focused on coming coronaviruses and other
diseases;
•
did governments stock up personal protective equipment and medication.
Societies were quite diversely prepared to protect their citizens against
a pandemic in 2019 (see data from the Global Health Security Index 2019 in
graphic 1; website: https://www.ghsindex.org/). Both in particular countries
and on the global level, it appeared that we were more prepared on paper than
in reality. There were numerous warning and predictions about this and other
pandemics, evidence from previous diseases, as well as scientific reports, but
they went largely unheeded (GARRETT, 1994; MacKENZIE, 2021; HENIG, 2020;
QUAMMEN, 2012).
In Europe, a proposal to fund research and develop vaccines preventively
was defeated by lobbyists (BOFFEY, 2020). Even in the USA, the country at the
top of the global health security index, the grades for preparedness and response
have been disastrous. For example, a Lancet Commission found that in the years
preceding Trump, neoliberal policies led to lower life expectancy, rising mortality
and inequality between white and minority populations, substance abuse deaths
rose, welfare benefits for millions were removed, health care costs rose, public
health workforce was cut down, while tens of millions are uninsured and many
more underinsured (WOOLHANDLER et al, 2021). The shortage of masks and
ventilators at the start of the pandemic, the demand-supply asymmetry due
lack of proper planning, resulted in a market for fakes, price-gouging and fraud
(CLARK, 2020; see also on N95s, the SHELLEY et al, paper in this issue5).
5
Nota do Editor: o autor se refere à Revista “Urban Crime: An International Journal”.
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PASSAS, Nikos. COVID-19, quality of governance and institutional corruption
An area one could explore in depth is the apparent failure of market
mechanisms to set priorities for research, development and allocation of human
and financial resources on the basis of scientific knowledge, proper risk analysis
mindful of the thoughtfully considered public health, political and economic
interests.
3.2 Response
When the pandemic exploded, societies responded in different ways,
ranging from denial, neglect and anti-scientism to mask mandates, lockdowns,
government interventions in markets etc. There are many more research
questions to explore here; for instance:
•
did we do our best to detect and control of substandard and falsified medical
products?
•
did we shelter adequately fragile communities and vulnerable groups?
•
did we share data fast and openly?
•
did we guide the public on proper conduct?
•
did we seek to boost confidence in institutions and science?
•
did we coordinate treatments/vaccines meaningfully and globally?
•
did we consider ratifying the Council of Europe Medicrime convention and the
application of UN instruments such as the conventions against transnational
organized crime and against corruption?
Government and other actor responses included misinformation,
populisms, vaccine and other nationalisms, and controls or interference with
domestic and international trade in critical products stemming from and
contributing to health asymmetries and inequalities, blocked access to needed
materials, demand-supply mismatches, abuse of market power, substandard,
illicit and falsified medical products as well as fraudulent documentation on tests
and vaccinations, extraordinary enrichment of the top 1% globally, economic
dislocation and disruption, and rule of law problems as criminal groups took
advantage of new opportunities for illicit gain (DAVIS, 2021; McSWANE, 2022;
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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PASSAS, Nikos. COVID-19, quality of governance and institutional corruption
OECD & European Union Intellectual Property Office, 2022; OXFAM, 2022).
These are some opportunities for research on the adequacy and effectiveness
of policies while focusing on consequences and results, rather than just which
acts or activities violated the law.
Again, the USA’s approach left a great deal to be desired, as millions
of people contracted the disease, were hospitalized, suffered long-term
consequences and over a million died. A Lancet Commission took a detailed
look at the Trump administration response to COVID-19; its critique was
straightforward, carefully documented and devastating. It found that it:
•
politicised and repudiated science, leaving the USA unprepared and exposed
to the COVID-19 pandemic;
•
eviscerated environmental regulation, hastening global warming;
•
incited racial, nativist, and religious hatred, provoking vigilante and police
violence;
•
denied refuge to migrants fleeing violence and oppression, and abused
immigrant detainees;
•
undermined health coverage;
•
weakened food assistance programmes;
•
curtailed reproductive rights;
•
undermined global cooperation for health, and triggered trade wars ;
•
Shifted resources from social programmes to military spending and tax
windfalls for corporations and the wealthy.
•
Subverted democracy both nationally and internationally (WOOLHANDLER
et al, 2021).
Another study at Columbia University concluded that the inadequate
pandemic response resulted in 130,000-210,000 avoidable deaths only up
to the summer of 2020 (NATIONAL, 2020). In short, we faced a predictable,
predicted and confirmed emergency with specific information on good practices
to prevent and mitigate individual and collective harms. In a country with the
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239
PASSAS, Nikos. COVID-19, quality of governance and institutional corruption
technology, infrastructure, human capital, financial resources and infrastructure
of the United States, there is no excuse for the disproportionate death toll,
hospitalization and morbidity that was worse than developing countries and
regions. An additional research question to be explored is how a society more
reliant on prescription and other drugs in general ended up with high rates of
vaccine hesitancy and resistance.
A more general field of study is how the combination of unprecedented
use of public funds for the support of companies, industries and individuals
with the relaxed control typical of emergency situations have given rise to a
wide range of crimes, corruption, abuses and malfunctions from unemployment
fraud to small-business claims to benefits big and powerful organizations were
not qualified to receive.
As almost everyone is under stress, and pressure to take measures, make
decisions and do something about a crisis mounts on politicians, the usual anti-corruption controls and procurement procedures are adapted or temporarily
bypassed. Yet, it is precisely when crime opportunities, motives and control
weaknesses grow that when control, integrity, transparency and accountability
mechanisms are most needed. Especially so, when trillions of dollars are spent
in short periods of time.
3.3 Attention to future effects of emergency responses and measures
As policy makers push buttons, take actions, apply technologies and
introduce law or new institutions, it is vital that we keep an eye on the future,
that we do not create precedents and vested interest with a life of their own
and lasting consequences affecting future generations. Big questions in this
respect include whether we are paving the ground for readiness against the next
pandemic. Do we investigate and act on some human-made causes of this and
potentially future pandemics. Many viruses exist in nature but do not affect
humans until they jump (QUAMMEN, 2012). Jumps are caused by our invasion
of the space/territory of different species, which then are forced to shift habitat,
come into closer contact with humans and thus enable viruses to jump. In
other words, rather than a “foreign” problem or “invasion” from other countries,
we have opted or certain lifestyles, crossed lines and produced these effects.
Identifying those responsible and holding them accountable is essential, but a
key and hopeful consideration is also the following: if we have contributed to
the problem, it means it is not out of our control. We have handles to deal with
this type of challenge. To a large extent, we are in charge and should act on the
basis of information, knowledge and science.
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240
PASSAS, Nikos. COVID-19, quality of governance and institutional corruption
More broadly, questions to be explored revolve around whether we
thoughtfully plan for the future and consider the long-term effects of responses
to ongoing health and economic crisis. For example, the arguments around new
technologies, human rights and surveillance capitalism (JØRGENSEN, 2019;
ZUBOFF, 2020) point to privacy and control issues into the foreseeable future.
We can also inquire into the tendency of some emergency laws or approaches to
grow roots and acquire a long life without appropriate supervision, regulation or
transparency. Another issue to examine is the financial impact of our approaches.
The world had reached a record high debt level before the pandemic for
governments, corporations and households. This debt mountain grew immensely
during COVID-19 as trillions of dollars were created out of thin air by central
banks or borrowed by public and private entities (CAMPOS, 2020; for updates,
see https://www.iif.com/Products/Global-Debt-Monitor) . How will this debt be
managed and what effects might it have on local and global economies? Another
critical matter is the role and responsibility of private sector, government and
civil society – markets and neoliberal approaches failed us, should we go back to
the drawing board and rethink the division of labor and distribution of powers?
As the “disaster capitalism” literature argues, the legacy of wars, natural and
human-made disasters, economic crises, COVID-19, etc. is often characterized
by calculated, market-based exploitative ‘solutions’ that exacerbate problems
and inequalities, which is why markets are not the answer! (FRANCK, 2018;
IMPERIALE; VANCLAY, 2020; KLEIN, 2020; LOWENSTEIN, 2017).
There are many parallels and thus lessons to learn from past emergencies,
which were also accompanied by rule of law breakdowns, security problems,
fraud, corruption and serious crime: tsunamis (Indonesia/Thailand/S. Asia);
earthquakes (Pakistan, Haiti, Mexico); floods/hurricanes (Katrina, Sandy);
famine/conflict (Somalia and other parts of Africa); wars/reconstructions (Iraq/
Afghanistan); embargo and sanctions regimes (S. Africa-Israel-Iraq-Iran-DPRK).
The corrupt and the desperate among us always take advantage of emergency
situations, where speedy actions and time constraints tend to make us lower
our guard. In the COVID-19 context, some controls were further weakened by
physical distancing, lockdowns and supply chain disruptions.
As we strive to improve our governance and strategies, several risks have
become clear and warrant serious attention.
The role of central banks engaging in the so called “quantitative easing”,
low or even negative interest rates and intervention in the financial markets
can also be researched for the extent to which it contributed to financial asset
bubbles, inflation, misallocation of resources, “neo-socialist” support for big and
powerful industries saving them from economic trouble at the time that others
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241
PASSAS, Nikos. COVID-19, quality of governance and institutional corruption
lost income, jobs or capacity to operate, and growing inequalities (EL-ERIAN,
2021; EL-ERIAN, 2022; EL-ERIAN; SPENCE, 2020).
Following the 2008 financial crisis, trillions of dollars of taxpayer-backed
funds were deployed to support the banking sector without much accountability
for excessive risk taking and even frauds. A disconnect between Wall Street
and Main Street has been growing since “emergency measures” have been
normalized and routinized: 13 years on from that crisis, a decade marked by
austerity and quantitative easing depending on the country we examine, we
observe persistent inequality. Central bank interventions with trillions of dollars
drove financial markets to record highs while hundreds of millions suffer; some
have been speaking of zombie markets and junk economics leading to market
dislocation, inefficient capital allocation, pricing corruption, hyper-inflation
risks and potential losses for ordinary investors (CNBC, 2020; HUDSON, 2015),
when asset bubbles eventually burst (as they always do and as we witness in
2022).
Instead of the proverbial tide that lifts all boats, this has been a tsunami
that lifts well placed yachts but overturned small vessels. As COVID-19
spread, the 10 richest persons made enough money to pay for the vaccination
of the entire earth population. $1 trillion was made by the top earners made
during the pandemic. At the same time, the World Food Organisation and the
International Labour Office warned about massive hunger and job losses, the
WHO cautioned against vaccine nationalism (while other observers employed
terms like biological warfare, modern piracy or protectionism). This when, as
mentioned earlier, public and private debt have reached all-time records, which
should serve as alarm warning that we are borrowing too much from the future
and our children will have to pay for this eventually. In the end, a marked over-emphasis on short-term objectives produces medium and long-term stability,
economic growth and security risks.
And then, we have de-globalization risks: trade may shrink due to the
extreme debt, export bans, movement restrictions, nationalisms, and populisms
in several countries. We see reactive crisis management rather than strategies
guided by principles, values and concern about the common future. Added
deglobalization factors include lobbying from inefficient industries conducive
to favoritism; higher cost of compliance with new rules and regulations; lower
productivity; economic slowdown, an explosion of inflation, smaller profit
margins, supply chain and food disruptions, and social unrest. With big firms
often becoming more dominant and governments oversized, one can anticipate
more corruption and graft in this context.
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PASSAS, Nikos. COVID-19, quality of governance and institutional corruption
The above factors create strain on governments reducing capacity and
efficiency, they place pressure on companies profit or threatens their survival,
and they multiply motives to turn to corrupt criminal practices as a solution.
Aid programs become more vulnerable to abuse, fraud and mismanagement.
Budget cuts, labor force reduction and austerity measures in attempts to deal
with financial troubles and debt, conflict and geopolitical troubles contribute
to an environment where the guiding power and effectiveness of international
norms and institutions is weakened (i.e. global and national anomie; PASSAS,
2000) leading to further deviance, dysfunctional and problematic governance
and serious crime, unless corrective action and controls are put into place to
stop this misconduct amplification dynamic. The question then becomes: How
effectively will we address such concerns and risks? In some countries, trust
in government will be enhanced. In others, we will see turmoil, chaos, protests,
and general unrest.
4 CONCLUSION
Even a cursory review of the mounting evidence shows up how a pandemic
renders clear the foresight or negligence of leaders, how it exposes fraud and
corruption, as it also produces examples of compassionate, empathetic and
effective leadership. It is not hard to find examples of willful blindness juxtaposed
by wisdom, caring and a genuine pursuit of the common good.
The theoretical framework recommended here serves to emphasize the
significance and importance of corruptive effects of legal practices even when
actors do not intend or even aren’t aware of adverse consequences. Whether
allowed or prohibited, consistent or inconsistent with an entity’s own particular
formal goals, certain processes and activities affect entire societies or large social
groups. We must learn from the lessons of the past and from warnings from
specialists and science. The economic, physical, social, cultural and normative
cost is staggering and signals the urgent need to reconsider our approaches and
to redefine priorities, public policy and the law.
As the focus on outcomes of social actions helps transcend national or
international law, we are reminded that our interests, core values and purpose
of organizations, communities, societies or the global community are de facto
undercut. Criminal, civil and other responsibilities must always be pursued,
but this is not enough. This form of analysis removes any defense of lack of
awareness or plausible deniability on the part of those who could and should
have done something to prevent a disaster or mitigate its effects. It therefore
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243
PASSAS, Nikos. COVID-19, quality of governance and institutional corruption
facilitates efforts toward accountability and justice. Hopefully, this will help
guide critical debates and a redesign of public policy, a reordering of priorities
and a focus on ways in which the common good is better served.
Like other crises, COVID-19 is an opportunity for grand corruption and
abuse as well as for groundbreaking change. Lessons must be learned. Next
time we may not be so lucky to have a solid health system as in Italy or lower
hospitalizations as in India and Africa. Younger people may be more affected.
So, preparedness, response and attention to future effects are vital.
These challenges to governments, businesses, civil society, international
organizations, donors, academia and individuals were produced by the old
normality. We all have a responsibility to contribute to positive social change.
Resilience must mean not mere system capacity to absorb disturbance and
maintain integrity; it should not be regarded as preservation of the status quo or
return to some old normality, but rather the capacity to create a new and better
world for our children.
In many ways, this is a dress rehearsal for the climate crisis that we face
in common. The best way forward is by identifying and working on common
interests, where everyone has a stake in participation and success. For example,
we can point to logical limits and unsustainability of short-term self interest
adding to growing inequality: a point will come when people cannot afford goods
and services we sell.
We cannot designate a corner of the swimming pool as a toilet and expect
that we can swim cleanly in the rest of the pool. Same with the climate crisis: we
cannot have pockets of clean environment and regions that are polluted or suffer
droughts, fires, sea surge or extreme temperatures. Similarly, pandemics are
everyone’s concern; we are safe when everyone is safe: else new virus variants,
economic disruptions and shrinking markets will victimize ourselves too.
In sum, we must develop consensual knowledge, acollective wisdom
and conscience to counter misinformation, disinformation, self-defeating
isolationism and populism.
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Submissão em: 4 de outubro de 2022
Último Parecer favorável em: 21 de novembro de 2022
Como citar este artigo científico
PASSAS, Nikos. COVID-19, quality of governance and institutional corruption.
In: Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica, Montes Claros, Ed.
Associação de Letras Jurídicas de Montes Claros, v. 3, n. 3, p. 231-250, set.dez. 2022.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
250
O CONSTITUCIONALISMO DO FUTURO OU DOS FUTUROS DO
CONSTITUCIONALISMO1
PAULO FERREIRA DA CUNHA2
“[...] É pra ver o meu futuro
Em função do meu passado
É pra ver o caminho
E é pra ver o que calco
Que eu não ando nas nuvens
A pisar pó de talco [...]”
Sérgio Godinho
RESUMO
A
qui se procura, muito cautelosa e modestamente e sem intuitos sensacionalistas ou esotéricos, indagar, a partir do processo histórico e especificamente da análise da conjuntura atual, jurídico-política, quais os possíveis cenários que poderão vir a emergir no futuro na realidade constitucional.
Assim, olhar-se-á muito para o passado para tentar não prever mas sobretudo
acautelar possíveis futuros.
1
2
Artigo inspirado na nossa conferência magna “O Constitucionalismo do Futuro”, proferida
em 30 de agosto de 2022, na Universidade Federal da Bahia (por videoconferência), com os
agradecimentos aos respetivos organizadores (desta instituição e da Associação de Letras
Jurídicas de Montes Claros) nas pessoas, respetivamente, dos responsáveis Prof. Doutor Daniel
Oitaven, Prof. Doutor Ricardo Maurício Freire Soares, e Prof. Doutor Waldir de Pinho Veloso,
Diretor desta publicação, a quem se agradece o convite para a presente edição. Publicado, com
ligeiras variações, também em “Jurismat”, em Portugal.
Juiz Conselheiro do Supremo Tribunal de Justiça, Portugal. Catedrático da Faculdade de
Direito da Universidade do Porto (funções suspensas para exercício da Magistratura). e-mail:
lusofilias@gmail.com
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251
CUNHA, Paulo Ferreira da. O Constitucionalismo do futuro ou dos futuros do constitucionalismo
Palavras-chave: Constituição, Constitucionalismo, Estado Constitucional,
Constitucionalismo moderno, futuro, prospetiva
1 CONSTITUCIONALISMO & FUTURO
Os títulos devem ser, sobretudo nos tempos que passam (para acordar
os adormecidos), impressivos, apelativos, até em alguns aspetos provocadores.
A avalanche de oferta cultural e académica (são coisas diferentes) é tanta que,
para um evento ou um produto poder fazer-se notar, tem de se colocar em
bicos de pés e afirmar-se, por vezes com humor, trocadilhos, surpresa, etc. Ou
atrevimento.
O caso presente é o do atrevimento. Não possuo uma bola de cristal nem
consulto as cartas nem os espíritos para poder perscrutar o futuro.
Aliás, a tentação de convidar alguém a falar sobre o futuro (ingenuidade,
provocação, sabe-se lá o que mais) não é infrequente, em todas as áreas, e
mesmo em geral: como será o futuro? O que nos espera?
Duas obras nos ocorrem (certamente estamos a esquecer muitas... mas o
esquecimento é uma forma de seleção: é, como o tempo, um grande escultor) de
particular interesse, e não adianta dizer que foram proféticas, porque quando
se colocam algumas possibilidades, é difícil não se acertar. Mas o importante
não é acertar (em geral, prever desgraças é prudente e compensa quanto à fama
de se ser vidente), é equacionar bem os problemas e ser capaz de pelo menos ir
sugerindo soluções. Duas obras, pois, parecem especialmente importantes: Der
waldgang, de Ernst Junger (1980; 1995), e The human situation, de Aldous Huxley
(1977; 1992). Particularmente esta última, no capítulo “o futuro do mundo”
(HUXLEY, 1992, p. 98 ss.), acaba por falar com eloquência das possibilidades
da nossa encruzilhada diante do futuro. Brevitatis causa, para aí remetemos
os interessados numa contextualização de “futurologia” conjetural, dentro dos
padrões de seriedade admitidos pela academia e a ciência, pois há proliferação
(na Internet, então... nem se fala) de cenários (normalmente apocalípticos)
baseados em puro subjetivismo, sensacionalismo, certamente, até, em gosto
sádico de atormentar as almas impressionáveis.
Falaremos, então, apenas, do constitucionalismo que no futuro haverá,
partindo do princípio de que sempre haverá algum constitucionalismo,
conquanto exista, ou subsista, a Humanidade – aplicação, assim, do conceito
histórico-universal de Constituição.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
252
CUNHA, Paulo Ferreira da. O Constitucionalismo do futuro ou dos futuros do constitucionalismo
O Constitucionalismo do futuro é um título pretensioso, em teoria. Só
não o é na prática, na medida em que no pacto autoral com o público, que se
pressupõe inteligente, culto, com sensibilidade e finesse, se pressupõe que ele
comporta ironia. O mais que se pode fazer é supor, e, de algum modo, exercer o
trabalho das presunções (ilidíveis, claro, no caso): de factos conhecidos tentar
estabelecer, em conjetura, factos desconhecidos. Tanto mais que factos futuros.
Igualmente arriscado, embora todos compreendamos que um pouco
menos que o título anteriormente comentado, seria uma variante, que o é
apenas: O futuro do Constitucionalismo.
Analisemos por um instante as diferenças.
Enquanto O Constitucionalismo do Futuro nos remete para o domínio da
utopia (boa ou má, eutópica ou distópica – depende da conjetura do observador),
fixando uma “cidade ideal” futura (que, para o bem e para o mal, pode ser muito
diversa do que hoje existe – assim implicando um dinamismo e a possibilidade
de rutura). Já em O Futuro do Constitucionalismo, parte-se de algum modo de
uma perspetiva de maior continuidade. Ou seja, enquanto no primeiro título
se está no domínio utópico (mito da cidade ideal – ou anti-ideal) neste último
parece ecoar uma ideia de continuidade, embora em mudança, ou seja, o solo
em que se funda a discussão é o do mito tout court: como narrativa de origens,
ideia-força, e, eventualmente, também, com os seus elementos de mistificação...
O Futuro do Constitucionalismo trata de saber a continuidade (na
verdade, a continuação) da História que já vivemos. Trata-se de indagar, sondar,
conjeturar do futuro do Constitucionalismo moderno. O Constitucionalismo do
Futuro deixa-nos, em pano de fundo ao menos, a suspeita de que tudo poderá
ser bem diferente. E, portanto, a grande questão, neste caso, é a de saber se
o Constitucionalismo tem futuro. Naturalmente, o nosso Constitucionalismo
moderno atual, mas, mais radicalmente, todo o constitucionalismo. Colocandose até um pouco em causa a tese de Lassalle, da existência histórico-universal
da Constituição...
O que preferimos?
O pensamento não deve temer questões radicais. Se é certo que gostaríamos
de uma evolução na continuidade do atual Constitucionalismo moderno, não
podemos, não devemos mesmo, furtar-nos ao desafio de indagar, radicalmente,
se haverá constitucionalismo no futuro, ou se tal constitucionalismo será ainda
do mesmo timbre, tipo ou família do atual.
A uma opção avisada, prudente, com algo de conservador (mas num
sentido de razoabilidade, não de reacionarismo) se opõe uma outra mais
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
253
CUNHA, Paulo Ferreira da. O Constitucionalismo do futuro ou dos futuros do constitucionalismo
ousada, indagadora, não propriamente revolucionária nem progressista, mas
aberta a novas soluções... Ainda que essas novas soluções, do nosso ponto
de vista, não possam, não devam, dar passos atrás no legado adquirido do
Constitucionalismo moderno. Mas terá que admitir-se que, uma vez, adotada
essa via, empreendido esse caminho, se terá que admitir que possam ocorrer
modificações jurídico-políticas de tomo, as quais, no limite, poderão acabar de
vez com o constitucionalismo moderno...
2 CONSTITUCIONALISMO MODERNO E CONSTITUCIONALISMO HISTÓRICO
Ainda somos do tempo em que havia uma espécie de esquizofrenia
doutrinal. Não era coisa de que o estudante ou sequer o docente comum
pudessem aperceber-se. Mas queria e quer parecer que havia dois pesos e duas
medidas na análise dos momentos constitucionais, numa perspectiva histórico-teórica.
Assim, por um lado não deixava de se aderir, ao menos implicitamente,
à tese histórico-universal de Constituição proclamada na palestra de Ferdinand
Lassale sobre o “ser” da Constituição. Considerava-se, pois, sem dificuldade,
que sempre, em todos os tempos e lugares, haveria uma trama normativizada
de poderes, ou seja, sempre haveria “Constituição”.
Mas, por outro lado, na medida talvez até em que nesses tempos não
havia o nefasto peso de teorias antirrevolucionárias, anti vetero liberais, etc.,
e, portanto, vigorava um consenso de base (só imperfeito em margens do
sistema, muito laterais e pouco visíveis na comunicação social) no valor da
Revolução Francesa e do Constitucionalismo emergente dela e de revoluções
afins (o chamado Constitucionalismo moderno). Nessa medida, havia então
uma tendência para identificar Constituição tout court com a Constituição em
sentido moderno. Ou seja, em termos latos, aderia-se univocamente ao sentido
já determinado pelo artigo 16.º da primeira Declaração dos Direitos do Homem
e do Cidadão francesa: Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est
pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution.
Por outras palavras, num contexto de constitucionalismo escrito, codificado,
e com alguma rigidez (o que permitirá depois o controlo da constitucionalidade,
como bem frisaria no Brasil Manoel Gonçalves Ferreira Filho), o referido artigo
dessa clássica Declaração fazia sobressair dos elementos que avultam ainda
hoje como traços sine qua non da existência de uma Constituição em sentido
moderno: a separação dos poderes e os direitos fundamentais (evoluindo depois
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
254
CUNHA, Paulo Ferreira da. O Constitucionalismo do futuro ou dos futuros do constitucionalismo
para a categoria também de Direitos Humanos). Embora o texto do Mestre
de São Paulo seja um pouco longo, é importante tê-lo presente, até para o
futuro, porque pode haver pessoas esquecidas (“olvidadiças”, dir-se-ia com um
neologismo, imitando o castelhano) que podem querer constituições flexíveis
doravante, mutáveis ao sabor dos detentores efémeros do poder, e para mais
dizendo (como já se disse – hélas!) que a rigidez constitucional seriam “os mortos
a mandar nos vivos”, e que as cláusulas pétreas (ou limites materiais de revisão
constitucional) seriam antidemocráticas. Recordemos, pois, Ferreira Filho:
A distinção entre Constituição rígida e Constituição flexível, entre Poder
Constituinte originário e Poder Constituinte derivado, implica a existência de
um controle de constitucionalidade. De fato, onde este não foi previsto pelo
constituinte, não pode haver realmente rigidez constitucional ou diferença
entre o Poder constituinte originário e o derivado.
Em todo Estado onde faltar controle de constitucionalidade, a Constituição
é flexível: por mais que a Constituição se queira rígida, o Poder Constituinte
perdura ilimitado nas mãos do legislador. Este, na verdade, poderá modificar
a seu talante as regras constitucionais, se não houver órgão destinado a
resguardar a superioridade desta sobre as ordinárias. Mais ainda, órgão com
força bastante para fazê-lo (FERREIRA FILHO, 1989, p. 29-30).
Pois bem. Voltemos ao Constitucionalismo moderno. É evidente que,
por muito que se aprecie e louve e adira ao projeto do Constitucionalismo
moderno, não se pode olvidar que, pela teoria de Lassalle (e ainda que ela não
existisse) houve um outro constitucionalismo antes desse. E a prova disso
mais simples e impressiva será a ponte histórica que para tal é lançada pelos
próprios preâmbulos de três das mais significativas constituições iniciais do
Constitucionalismo moderno: a francesa de 1791, a espanhola de 1812 e a
portuguesa de 1822. Em todas elas há uma referência a um tempo mais ou
menos idílico que não é uma mera alusão ao mito da Idade do Oiro, mas a
reminiscência de que houve alguma liberdade antiga, antes da que agora se
recuperava, com Cortes modernas. Houve o interregno do Absolutismo, mas
existiram velhas liberdades.
Importa recordar que há sempre narrativas sobre o passado no discurso
constitucional. Elas podem fazer parte dos preâmbulos das Constituições, ou
andar nos ares dos livros de História e das conversas dos políticos e das peças da
comunicação social. Por essas e por outras é que o Preâmbulo da Constituição
portuguesa (que explicitamente remete para a queda do regime fascista) foi
considerado por Gomes Canotilho como o RG (em Portugal dizia-se bilhete de
identidade, hoje cartão do cidadão) da Constituição vigente.
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255
CUNHA, Paulo Ferreira da. O Constitucionalismo do futuro ou dos futuros do constitucionalismo
É interessante advertir que enquanto a Constituição portuguesa faz uma
ponte entre o passado e o futuro, a Constituição Federal brasileira coloca a
tónica toda no futuro, no tipo de sociedade que pretende construir. Digamos
que a primeira é mítico-utópica, e a segunda apenas utópica. No sentido nobre
e nada crítico da expressão, evidentemente. Com “utópico” não se quer designar
o quimérico, o impossível de realizar. Apenas o que remete para o mito da cidade
ideal, aliás magnificamente retratado por Roger Mucchielli (1960).
Ora as narrativas sobre o passado constitucional são também instrumentos de intervenção no presente e formas de projetar o futuro.
3 ALGUMAS NARRATIVAS CONSTITUCIONAIS. PORTUGAL
Será útil e instrutivo atentar em algumas narrativas, brevemente e apenas
a título exemplificativo.
Desde os alvores do Constitucionalismo moderno, foi posta a correr
em Portugal – e se procurarmos (e nem precisamos de procurar muito) ainda
tem posteridade atualmente no Brasil – uma narrativa diabolizadora do
Constitucionalismo moderno.
Segundo ela, o Constitucionalismo moderno era uma importação
estrangeira, alheia à alma nacional. Os absolutistas e os seus filhos e netos
ideológicos (não já, obviamente, os vetero liberais, profundamente identificados
com os valores e princípios das Constituições) insistiram sempre que a nova
ordem instituída pelas constituintes e depois pela Carta Constitucional
(dada pelo rei Dom Pedro IV de Portugal e Imperador D. Pedro I do Brasil)
era um corpo estranho na alma nacional, no espírito lusitano, etc... E, como
sempre, os poderes chauvinistas e autoritários insistem no dogma de que só o
nacional é bom e o estrangeiro e o internacional são maus (durante o Estado
Novo português, por exemplo, insistia a propaganda do governo no perigo do
“comunismo internacional”, não se sabendo o que seria mais terrível, se o
primeiro se o segundo termo da expressão), obviamente a solução seria voltar
atrás, a uma mítica idade do oiro, perdida algures. Acresce que esse criticado
estrangeiramento da Constituição se associa ao facto de ser alegadamente obra
de forças consideradas ocultas, conspirativas e antirreligiosas. Tudo se pode ver
neste poemeto de medíocre rima (mas muito certeira intenção), que circulava
nesses tempos:
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CUNHA, Paulo Ferreira da. O Constitucionalismo do futuro ou dos futuros do constitucionalismo
Eu, Dona Constituição
Que fui nascida na França,
E sendo ainda criança
Jurei a Revolução [...]
Viajei terras e mares
Fui à Itália e à Prucia
Porem da Espanha e Russia
Me fizeram mal os ares.
Nunca me dei a vagares,
Com presteza sem igual,
Vim á pouco a Portugal
Pelos Pedreiros chamada [...]”3
Foi complicado, por exemplo, encontrar um padre que dissesse a missa
de celebração da Constituição portuguesa de 1822. E mesmo a rainha, a tão
conhecida no Brasil D. Carlota Joaquina, alegaria (pasme-se!) o seu direito
natural à preservação da saúde para não se dar ao trabalho (e desonra, crê-se)
de sair do palácio com tempo chuvoso e ir jurar a Constituição.
Mesmo um escritor liberal como Alexandre Herculano é citado por
outro liberal como Oliveira Martins a propósito do grande peso da influência
estrangeira, designadamente francesa ou inglesa, sobre os primeiros políticos
do constitucionalismo luso.
E por isso, por vezes, irrompe um grito de autonomia, um desatar de laços,
um proclamar da independência de pensamento. Na Assembleia Constituinte,
Fernandes Tomás insurge-se: “Eu sou português e estou aqui para fazer uma
Constituição portuguesa e não espanhola.” (CARVALHO, 1934, p. 101-102).
O contra-ataque teórico, em toda a sua extensão, demorará. E
provavelmente, com a fortuna caprichosa da difusão das ideias, a muitos poderá
ter passado ao largo.
O que vai ocorrer é que, primeiro, se vai ter de insistir que o Constitucionalismo
é dual: antigo e moderno, e em ambos os casos é constitucionalismo de parte
inteira. Não é uma tese fácil de aceitar por tradicionalistas que só pensam nas
velhas leis fundamentais do reino, nem por constitucionalistas dos nossos
tempos, que pouco delas saibam.
Depois, vai ser necessário explicar que a oposição de um a outro dos
constitucionalismos, à luz do estudo concreto e no terreno histórico, é mais de
cor local, verbal (e nem sempre), e sobretudo ideológica. No plano da Filosofia
e da Metodologia não há uma verdadeira ruptura. E finalmente, se não há
3
“Testamento da Constituição”, p. 304.
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257
CUNHA, Paulo Ferreira da. O Constitucionalismo do futuro ou dos futuros do constitucionalismo
ruptura, pode-se, na Península Ibérica (e naturalmente nas suas extensões que
foram um dia coloniais ou afins, pelo mundo – desde logo nas Américas, em
África, etc.), muito legitimamente invocar uma prevalência, até cronológica, face
aos constitucionalismos modernos classicamente invocados: inglês, americano
e francês.
Teixeira de Pascoaes (1991), na sua Arte de ser português, reflete essa
prevalência histórica até portuguesa:
Temos ainda os forais e os princípios de direito político estabelecidos nas
antigas cortes, revelando o espírito de independência e liberdade que animou
sempre a alma popular. Intervinha no governo do País, na sucessão do trono,
em todos os actos de interesse geral que o Rei praticasse: a guerra e a paz,
lançamento de impostos, etc. E exercia ainda uma esperta vigilância sobre
o procedimento dos homens de Estado, alguns dos quais foram acusados e
condenados! Em plena Idade Média, enquanto outros Povos gemiam sob o
peso do poder absoluto, impúnhamos à nossa Monarquia a forma condicional:
o Rei governará se for digno de governar, e governará de acordo com a nossa
vontade, expressa em cortes gerais reunidas anualmente.
Claro que um tradicionalista à outrance poderá sempre dizer que isso é
justificativo do seu próprio discurso, porquanto do que o vate do Marão fala é
do excelente constitucionalismo antigo, que ele exalta, tanto quanto execraria
o moderno. Porém, como vimos, a questão é que eles se não opõem, antes são
complementares. O radicalismo do tradicionalista (ou o do modernista, por
razões simétricas) é que não o permitem ver.
Seja como for, não é pequena a força propulsiva, de futuro, do discurso
legitimador da autonomia do constitucionalismo nacional, em alternativa à
muito martelada narrativa de a Constituição e o Constitucionalismo em geral
serem corpos estranhos, de origem estrangeira. Note-se que esta acusação
começou com a primeira Constituição nos inícios do século XIX e ainda não se
cansou. Ainda hoje alguns não mudaram de argumentos críticos.
4 ALGUMAS NARRATIVAS CONSTITUCIONAIS. ALEMANHA
Durante a República de Weimar, que tantas lições nos pode dar para os
nossos dias [vejam-se as eloquentes obras de Claude Klein (1968) e de Jacobson
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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CUNHA, Paulo Ferreira da. O Constitucionalismo do futuro ou dos futuros do constitucionalismo
e Schlink (2000)], a narrativa dominante era muito semelhante a esta, nos seus
traços mais profundos.
Também as forças antidemocráticas, reacionárias, eram explicitamente
anticonstitucionais, invocando alguns argumentos paralelos aos que haviam
sido esgrimidos noutros países, como Portugal: e em especial o argumento do
estrangeiramento desta fórmula político-jurídica.
Sendo a questão identitária uma das mais mobilizadoras, é natural
que as opções políticas extremistas desfraldem bandeiras desse teor, para
coesão, arregimentamento e mobilização de sequazes. E um dos identitarismos
mais tradicionais e mais perigosos, do mesmo modo que mais confusos, é o
nacionalista (por exemplo, os judeus que governavam a clausura dos judeus e
organizavam a discriminação, se não mesmo pior; os antigos migrantes que uma
vez naturalizados alinham ferozmente com os xenófobos, etc.). Não se confunda,
nunca, nacionalismo com patriotismo. Este é legítimo e com janelas e portas
abertas; aquele é uma clausura, de fronteiras e de mentes.
Ora, também na Alemanha teve de haver um contra-ataque às ideias
retrógradas nascendo à sombra da democracia de Weimar, o qual valerá a
pena cotejar com o ocorrido em Portugal. Não poderemos aqui, contudo, senão
sumariar um pouco a questão, como incitamento a ulteriores estudos e reflexões.
Weimar não teve só “gigantes” juristas (e um gigante jurista do lado que
viria a liquidá-la, como se sabe: Carl Schmitt). Teve também gigantes filósofos
(também com um que colaborou com o nazismo, no mínimo: Martin Heiddeger).
Um dos mais denodados defensores da democracia (e, por sinal, decerto, um
daqueles que conseguiu harmonizar a celebridade, o estudo profundo e o
equilíbrio pessoal), foi Ernst Cassirer.
Contra a doutrina e a vox populi dominantes, ele vai buscar a Leibniz a
génese dos direitos fundamentais. O clássico autor setecentista teria mesmo
escrito sobre os direitos dos escravos e dos servos, o que aparentemente ninguém
tinha notado, e sobretudo interpretado até ao momento. E mesmo para nós, hoje,
é ainda surpreendente. Porquanto, do mesmo modo que os lusófonos não têm
sabido enfatizar as liberdades ibéricas (em que são partícipes), que recuam pelo
menos a Isidoro e Leandro de Sevilha, e que se limitam a algumas referências,
nem sempre diretas, de Pascoaes, Agostinho da Silva, Jaime Cortesão, e, no
Brasil, Sérgio Buarque de Holanda, que nos recordemos, também os Alemães
não deram aparentemente posteridade em divulgação a estas ideias pioneiras,
que resgatavam uma origem, um legado, bem ao arrepio dos lugares comuns.
Mesmo historiograficamente há uma hipótese muito grande de triunfarem os
lugares comuns.
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259
CUNHA, Paulo Ferreira da. O Constitucionalismo do futuro ou dos futuros do constitucionalismo
Para Cassirer, as ideias político-jurídicas de Leibniz influenciariam o
célebre jusnaturalista Wolff, o qual, havendo sido fonte de Blackstone, é que
acabaria por dar origem à Declaração da Independência dos EUA de 1776 e daí
viria a ser inspiração do constitucionalismo francês, etc.
Mas decerto que o peso pesado da argumentação acaba por ser outro
ainda: Kant. O filósofo de Conisberga, ao ter redigido, antes de mais, cinco anos
antes da Revolução Francesa, o seu opúsculo sobre o Cosmopolitismo, não pode
deixar de ser um precursor. E obviamente depois o corroborará na sua Paz
Perpétua.
Em 15 de agosto de 1928, Cassirer proclama estas ideias em que Alemanha
e Democracia (ou pensamento vetero liberal tout court) se fundem. Contudo, a
esposa de Cassirer anota nas suas memórias (apesar dos grandes aplausos que
recompensaram o orador) que o discurso não comoveu, nem persuadiu. Apenas
terá reconfortado quem já esperava sê-lo4.
5 MAIS NARRATIVAS CONSTITUCIONAIS. DE VOLTA À LÍNGUA PORTUGUESA
Há vários lugares paralelos de influências e origens. Diz-se que na
Suíça se foi desencantar um autor alemão para ser apresentado como grande
inspirador do seu constitucionalismo, porque seria impopular reconhecer-se
a influência do “big brother” francês. Diz-se que em Portugal acabaria por se
querer fazer uma Constituição “mais liberal que a espanhola”, para com esta
perífrase não dizer que se desejava a influência francesa. Estava ainda muito
recente e dolorosa a memória das três invasões francesas.
E assim se vão criando ideias-feitas, que passam até para malhas retóricas
do discurso mais savant: o reputado historiador Victor de Sá (1964, p. 71), para
citar um exemplo apenas que nos veio à mão, não deixa, en passant, de referir
um “sofisma constitucional”, pelo qual teria sobrevivido o regime monárquico
português. Cremos entender onde queria chegar. O constitucionalismo, visto
a certa luz (enquanto, por exemplo, simples molde jurídico ou institucional
da chamada “democracia burguesa” – mas não garantimos ao certo a opinião
do autor), seria um sofisma. Ou então... tratar-se-ia de um simulacro. Tal é o
título de uma obra de Luiz Moreira, editada no Rio de Janeiro, A Constituição
como simulacro, em 2007, colocando sobretudo em causa o entendimento
corrente sobre o poder constituinte originário. Mas vale obviamente a pena ler o
empenhado e original escrito.
4
Todo este passo se inspira no interessantíssimo livro de Eilenberger (2022, p. 280 ss.), que
convém ler e reler, sobre esta questão.
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260
CUNHA, Paulo Ferreira da. O Constitucionalismo do futuro ou dos futuros do constitucionalismo
6 A ADVERTÊNCIA DO IMPERADOR
Onde queremos chegar com tanto passado? Poderá ele elucidar o futuro?
Sem dúvida, e a muitos títulos.
Insistamos apenas no óbvio: as narrativas sobre a Constituição não
são relatos simples, decalcados meramente em pontos do real, como num
desenho sem mão livre. As narrativas constitucionais são (tal como as próprias
constituições) discursos legitimadores5. E mitos! Mitos de narrativa das origens,
mitos fundadores, mitos dadores de sentido, mitos de legitimação (insista-se);
ideias-força, mitos propulsivos. E por vezes cortinas de fumo, mistificações...
Assim, ao vermos com mais distanciamento o passado, poderemos
estar precavidos e cientes de que, muito provavelmente, no futuro haverá a
preocupação de que as Constituições assumam essas funções que sempre
tiveram, e que, na sua mescla de aspetos excelentes e menos recomendáveis,
alcançam padrões de humanidade e eficácia muito razoáveis.
Assim, antes de mais, as Constituições futuras naturalmente terão que
fundar, legitimar, dotar as comunidades políticas de sentido, na sua existência,
na sua continuidade. Deverão remeter para os grandes mitos do nascimento e
da renovação da Cidade.
Em seguida, as Constituições terão que traçar horizontes de esperança,
como desenhos, pelo menos utopistas, que atualizem o princípio esperança de
que falava Bloch (1959; 1979; 1976; 1991). Terão que gizar um programa dos
Estados.
Finalmente, e subsidiariamente, poderão ter que entrar em alguns
sofismas, por vezes da maior subtileza, para fazer passar ideias de forma segura.
O que pode ser desmascarado; e nem sempre isso será mal, desde que não
faça perigar o edifício e o espírito constitucional. Por exemplo, como quando
Nietzsche denuncia que o Estado se faz passar por Povo. Não são a mesma
coisa, evidentemente. Mas sabê-lo não faz mal ao Estado. E quando o Estado
se diz Povo, muitas vezes, ajuda ao princípio institucional de integração, sem
o qual tudo pode vir a desmoronar-se. É como as colunas no Pártenon: foram
feitas tortas para que não as vejamos assim...
Como serão, pois, as Constituições no futuro?
Em concreto, como é evidente, ninguém o sabe.
5
Cf., entre nós, o clássico Machado (1985).
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261
CUNHA, Paulo Ferreira da. O Constitucionalismo do futuro ou dos futuros do constitucionalismo
Mas sabemos que três vias alternativas são possíveis, e entre elas, e na
sua mescla, certamente se acertará na previsão.
Numa metáfora tirada da ópera Otello, de Verdi, diremos que as
possibilidades para a Constituição são duas, como para a nave do “Mouro”: ou
se afunda, ou vai aos céus.
Analisando um pouco mais de perto, consideraríamos três situações-tipo:
•
mar plácido. Uma possibilidade é a de continuidade cinzenta, pura e simples.
Com mais ou menos pequenas crises, as constituições do mainstream
constitucionalista continuarão o seu caminho, no pressuposto de que não
haverá, como profetizava Tocqueville, grandes revoluções que precisem de
um discurso legitimador novo. Ou, se dele necessitarem, talvez não passe de
uma glosa do texto passado, talvez, necessariamente, polvilhado de algumas
modas do momento;
•
oceano revolto. Outra possibilidade é a de profundas crises em permanência,
o que dará uma erosão grave da própria ideia constitucional. O paradigma
constitucional deixará de ser predominante. Governantes tirânicos não
necessitarão sequer de uma veneração hipócrita dessa “folha de papel”. Seja
pelo poder ter caído na rua, seja pela mão dura de ditadores, a Constituição
será, então, “sobrevivência” escassa, talvez mais “templo alegórico habitado
por sombras”. É o pior cenário, evidentemente;
•
das águas inferiores às superiores. A possibilidade otimista é que o
constitucionalismo moderno não simplesmente continue, mas se aprofunde.
Continue a ser o melhor amigo das democracias vetero liberais, portanto
sem exageros de “marxismo branco”. Assim, que ela seja o manto protetor
e o instrumento concretizador do Estado de direito, democrático, social,
ecológico, sem preconceitos, etc. E que se revele capaz de descobrir novos
bons direitos, verdadeiros, e não simulacros ou fantasmas, que, como a má
moeda expulsa a boa, farão perigar os reais direitos, liberdades e garantias.
Ou seja, o Constitucionalismo do futuro, numa perspetiva progressiva,
terá de ser ao mesmo tempo raiz e asa, mito e utopismo (utopia não,
porque é excessivamente geométrica e tende para o totalitarismo). Será
um Constitucionalismo multinível, em rede, em diálogo, com instituições
protetoras internacionais, como as já existentes, funcionalizadas, melhoradas,
articuladas, e com um futuro Tribunal Constitucional Internacional6,
por exemplo. Sobretudo não deverá confundir a nuvem com Juno, e não
embandeirar em arco com reformas e revoluções constitucionais que
objetivamente viessem a ser ablativas de direitos fundamentais e humanos.
Terá que ser um constitucionalismo audacioso, mas, ao mesmo tempo, muito
6
Cf., por todos, Ben Achour; Cunha (2017).
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
262
CUNHA, Paulo Ferreira da. O Constitucionalismo do futuro ou dos futuros do constitucionalismo
prudente. Sem ufanismos, triunfalismos e experimentalismos, não correndo
atrás de quimeras, mas com os pés bem solidamente assentes na realidade
da vida, pela experiência e pela História.
O que nos preocupa, deveras, não são as dificuldades de governos em
cumprir constituições mais exigentes ou audaciosas. São os sonhos dos políticos
e dos constituintes, talvez ajudados por constitucionalistas (as fronteiras por
vezes são ténues), quantas vezes com o inconfessável fito de inscreverem o
seu nome nos Anais das glórias e das vaidades. E ao ver certas medidas, com
implicações constitucionais evidentes, infelizmente nem sempre apercebidas,
fica-se com a impressão de que, algumas vezes, pelo menos, na montra de
novidades em que se tornaram as ações dos executivos e das assembleias,
agigantadas e muitas vezes deturpadas pelos media, parece com frequência
compreender-se que algumas são de impacto, mas não afetam o orçamento, e,
por isso, se preferirão quiçá às medidas mais discretas, mais necessárias, mas
que custam dinheiro. Por vezes muito dinheiro.
Temos para nós que o combate à pobreza, à fome, à escassez de recursos
naturais, à crise energética, à implosão ecológica, terão de ser prioridades.
E prioridades das prioridades. Mas sem folclorismos e medidas apenas para
inglês ver. Então, inserir em textos constitucionais minudências folcloristas
para agradar a Gregos ou Troianos, isso seria uma demagogia que equivaleria
também a um verdadeiro sucateamento das Constituições. Seja como for, elas
devem manter a sua dignidade.
Evidentemente, para conseguir atingir objetivos como os enunciados,
é necessário enorme investimento (e também, e desde logo, vontade política)
na Educação e na Cultura, na Saúde, na Justiça, nos Equipamentos sociais
ambientais... Dir-se-á que, tudo somado, é quase tudo. Na verdade, é quase
tudo o que mais interessa. Mas é lógico que não se pode descurar, por exemplo,
e antes de mais, a proteção no seu mais cortante e elementar aspeto: da guerra
e da paz. E por isso as relações exteriores, a cooperação internacional e a
diplomacia, assim como a defesa, não podem esquecer-se.
Mas Constituição não é política pura. É apenas estatuto jurídico do
político. Há que não misturar as coisas, e tendo conhecimento do político, não
derivar ou derrapar para ele. A ausência de cortes epistémicos claros é sempre
princípio de muito mal.
Em suma: há três cenários possíveis, e a escolha é do complexíssimo
paralelogramo de forças que fará a História.
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263
CUNHA, Paulo Ferreira da. O Constitucionalismo do futuro ou dos futuros do constitucionalismo
É interessante regressar a Napoleão, que tinha um sentido jurídico
apurado (como decerto todas as pessoas com sentido da medida, ainda que
desmedidas, e da prudência, ainda que por vezes audaciosas ao ponto de
roçarem a temeridade). Ele sabia, antes de mais (e nunca será demais repeti-lo),
que “o andamento de uma constituição está sempre subordinado aos homens e
às circunstâncias.”. Não pode haver constituição bem-sucedida se ignorar quem
serão os seus destinatários e protagonistas, e o tempo em que deverá viver.
Napoleão, homem de Estado, preocupa-se com a efetividade da
Constituição. Mas entende que precisa de alguma latitude. É verdade, mas
não completa, não tanto que se torne uma constituição hiperflexível. Diz ele
(apud FERRERO, 2009, p. 25) que a Constituição “tem de ser feita de modo a
não estorvar a ação do governo, de modo a não o obrigar a violá-la”. Algo nos
faz lembrar a sabedoria do rei do Principezinho ou Pequeno Príncipe... (SAINT-EXUPÉRY, S.d.]), hoje sabemos que a violação pode ser por ação ou omissão.
Não diríamos totalmente como o Corso, embora compreendamos as suas
razões. O problema não é tanto o valor sacrossanto de uma Constituição tão
pouco exigente que não seja difícil a um governo qualquer não a cumprir. O
problema é encontrar governos competentes e amigos de uma Constituição tão
adaptada às pessoas e às circunstâncias que nem sequer exija ou peça demais.
Mas exatamente o necessário e o justo. É, aliás, o que de algum modo parece
pensar Saramago (2018, p. 81), que não era jurista: “As constituições estão aí
e à luz delas, penso eu, que deveria ser julgada a gestão dos nossos governos.”.
Sempre se alega com a falta de recursos para satisfazer as necessidades
e os clamores reivindicativos. Talvez a chave do problema esteja a montante.
Por um lado, há que combater eficazmente a corrupção, em todas as suas
modalidades, o que dará ao erário público uma fortuna. Mais nuns países do
que noutros, mas sem dúvida muito.
Por outro lado, é necessário (e esta perspectiva é impopular, mas seja-nos
permitida, enquanto opinião) uma educação para alguma frugalidade. Os
tempos de guerra e de esgotamento dos recursos vão necessariamente impor
restrições. E custarão muito menos se não aspirarmos todos a nadar em mar de
contentamentos... A forma como educamos os nossos filhos e netos para a vida
é a de um luna parque permanente, afora os excluídos da civilização, que, esses,
penam do lado obscuro da vida, sem sequer terem direito à infância. De um
lado, a alienação, que começa nas classes médias baixas e sobe por aí acima; e,
do outro, a miséria. Não há Constituição moderna (de um Estado Constitucional
democrático, de direito e social) que possa ser cumprida com esta dicotomia
gritante, em que, para mais, todos perdem.
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264
CUNHA, Paulo Ferreira da. O Constitucionalismo do futuro ou dos futuros do constitucionalismo
A justiça social (com esse ou outro nome), com todo o equilíbrio e
sem prejudicar as liberdades políticas, como é óbvio e já adquirido histórico
civilizacional7, tem de ser imperativo constitucional e também político. E
nele se inclui (e tal pressupõe) a educação integral não consumista e não
infodependente, que são fenómenos de profunda alienação, a que o mundo
constitucional não pode ser alheio. Eventualmente sob pretexto de uma ideia
anarquista e laxista de falsa “liberdade”. Um laissez faire que pode chegar a ser
“criminoso”, até. Porquanto, desde logo, o vidrado no celular ou no computador,
e o comprador compulsivo, como o bulímico, ou o acumulador, não podem ser
bons cidadãos. Não têm tempo, nem disponibilidade mental e anímica para a
participação na res publica. A cidadania implica alguma frugalidade voluntária,
inteligente, e, digamos, ecológica lato sensu. Implica discernimento, identidade,
dignidade não apenas exteriormente reconhecida, mas pessoalmente assumida
e protagonizada.
Há assim um vasto trabalho a empreender, porque o projeto constitucional
vale a pena. É uma bandeira de que nos devemos orgulhar. E será parte da
solução dos problemas no futuro, já próximo.
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7
Já em 1971, entre nós, se sintetizavam alguns novos rumos da Justiça Social, entendida
latamente como proteção dos menos favorecidos (sem que, dizemos nós, se deva cair com tal
num simples assistencialismo), ultrapassando as bipolaridades iniciais a que o conceito se
associava, e alguns ainda associam, de forma exaltante ou crítica: Xavier (1973, máx. p. 435
ss.). Desde então, muitas versões tem havido a favor e contra. Um dos mais encarniçados
adversários dela é o neoliberalismo. Cf., v.g., Azevedo (2000). V. ainda Tanon; Moreira (2000, p.
24 ss.). A nossa perspetiva da Justiça social é a plasmada nas constituições, nomeadamente as
de Portugal e do Brasil. É o programa socioeconómico, ou constituição socioeconómica dessas
Magnas Cartas. E é já plenamente Direito, não é mera aspiração nem ideologia.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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XAVIER, Alberto P. Economia de mercado e justiça social. Lisboa: Anuário
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Submissão em: 5 de dezembro de 2022
Último Parecer favorável em: 17 de dezembro de 2022
Como citar este artigo científico
CUNHA, Paulo Ferreira da. O Constitucionalismo do futuro ou dos futuros do
constitucionalismo. In: Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica,
Montes Claros, Ed. Associação de Letras Jurídicas de Montes Claros, v. 3, n.
3, p. 251-267, set.-dez. 2022.
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I DIRITTI FONDAMENTALI COME LIMITE ALLA POLITICA CRIMINALE:
CONSIDERAZIONI SULL’INCIDENZA DELL’ORDINAMENTO EUROPEO SUL
DIRITTO SANZIONATORIO ITALIANO1
PIETRO SORBELLO2
ABSTRACT
E
uropean Directive 2014/57/EU on criminal sanctions for market abuse
and the “Grande Stevens” case of the European Court of Human Rights
draws attention to the need to respect the fundamental right of double
jeopardy (ne bis in idem). The foundation of fundamental rights inevitably affects
the choices of criminal policy at all levels with the need, for the domestic law, to
eliminate the duplication of sanctions and adapt the guarantees in proceedings
for the imposition of sanctions formally administrative but criminal in
substance, according to the Engel criteria. The direct applicability of the Charter
of Fundamental Rights of the European Union provides advanced protection
mechanisms directing the conduct of any legal practitioner.
1 L’EUROPEIZZAZIONE DEL DIRITTO PENALE NAZIONALE
Prima del Trattato di Lisbona il diritto penale non rientrava nelle
competenze della Comunità europea perché era manifestazione irriducibile
della sovranità degli Stati membri3. L’espressione diritto penale europeo non
descriveva ancora l’odierno significato di un sistema di norme a rilevanza penale
adottato in sede europea, ma identificava soltanto la letteratura interessata al
1
2
3
Il presente contributo è stato pubblicato sulla Rivista della Guardia di Finanza 6/2014.
PhD in criminal law. Dottore di ricerca in Diritto Penale. Docente ai Corsi di Diritto Penale
dell’Economia presso l’Accademia della Guardia di Finanza. Colonnello nella Guardia di Finanza.
e-mail: pietrosorbello@hotmail.com
Per l’approfondimento si rinvia a Grasso (2007a, p. 1 ss.)
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SORBELLO, Pietro. I diritti fondamentali come limite alla politica criminale
rapporto tra diritto europeo e legge penale nazionale alla luce della riconosciuta
supremazia del primo sulla seconda e dell’obbligo d’interpretazione conforme4.
Tralasciando gli atti adottati nell’ambito del terzo pilastro dell’Unione
europea caratterizzato dal tradizionale metodo intergovernativo5, tale rapporto è
stato spiegato nel senso che il diritto comunitario produce effetti riflessi definibili
come
interferenze sui sistemi penali nazionali, non direttamente prese di mira
dal legislatore comunitario, ma che si producono in seguito alla normale
penetrazione delle disposizioni comunitarie negli ordinamenti degli Stati
membri. Il carattere riflesso di tali effetti è da porre in relazione alla circostanza
che essi non costituiscono l’obiettivo dell’intervento delle previsioni o
dei principi sovrannazionali, ma si realizzano per l’ordinario operare dei
meccanismi giuridici che sovraintendono ai rapporti tra ordinamento
comunitario e ordinamento degli Stati membri (GRASSO, 2007a, p. 7).
Sul piano del diritto penale tali effetti possono restringere6 o ampliare
4
5
6
È stato osservato che “la storia del rapporto tra diritto penale ed integrazione europea è
segnata dalle contraddizioni. Il diritto penale europeo è caratterizzato, infatti, dall’incontro tra
il principio di prevalenza del diritto comunitario e quello di riserva di legge del diritto penale,
che determina un universo giuridico paradossale, composto per un verso da norme - quelle
comunitarie - prevalenti, ma incompetenti e per altro verso da altre norme - quelle penali
nazionali - competenti in via esclusiva, ma subordinate alle prime”. Così Sotis (2013, p. 34). Si
veda altresì Grasso (Napoli, 2011, p. 2.326), nonché Manes; Sgubbi (2007).
Il riferimento è alla Convenzione sulla tutela degli interessi finanziari di cui all’Atto del
Consiglio, del 26 luglio 1995, ratificata in Italia con la legge 29 settembre 2000, n. 300. Per
l’approfondimento si rinvia a Grasso (2007b, p. 93); nonché a Mariella-Pezzuto (1997, p. 2.381);
Nuzzolo-Toschi (2001, p. 1.195); Picotti (2006, p. 615).
Precisando che alla diretta applicabilità dei regolamenti consegue che la loro applicazione nei
confronti dei singoli non abbisogna di alcun atto di ricezione nel diritto interno, nella sentenza
02.02.1977, causa 50/76 (Amsterdam Bulb), la Corte di giustizia affermò che “dal punto di
vista del diritto comunitario, la sorte della disposizione penale interna dipende da quella delle
disposizioni il cui rispetto essa è intesa a garantire. In altre parole, la disposizione penale è
compatibile con il diritto comunitario qualora la norma primaria cui è collegata sia essa stessa
compatibile con tale diritto”. Ed ancora, quanto alle direttive c.d. self executing, nella sentenza
05.04.1979, causa 148/78 (Ratti), la Corte stabilì che “il giudice nazionale, cui il singolo
amministrato che si sia conformato alle disposizioni di una direttiva chieda di disapplicare una
norma interna incompatibile con detta direttiva non recepita nell’ordinamento interno dello
Stato inadempiente, deve accogliere tale richiesta se l’obbligo di cui trattasi è incondizionato
e sufficientemente preciso [...] dopo la scadenza del termine stabilito per l’attuazione di una
direttiva, gli Stati membri non possono applicare la propria normativa nazionale non ancora
adeguata a quest’ultima - neppure se vengano contemplate sanzioni penali - a chi si sia
conformato alle disposizioni della direttiva stessa”. In senso conforme operano i diritti riconosciuti
dall’ordinamento europeo, ad esempio le libertà fondamentali in materia di circolazione, che
integrano la causa di giustificazione di cui all’art. 51 c.p. Sul tema si segnalano le sentenze
22.11.1983, causa 271/82 (Auer), in cui la Corte di giustizia affermò che “il singolo può far valere
di fronte al giudice nazionale le disposizioni di una direttiva comunitaria non attuata o attuata
in modo incompleto dallo Stato membro interessato”; 30.11.1995, causa 55/94 (Gebhard),
in cui la Corte ribadì che le libertà fondamentali possono essere ostacolate o scoraggiate da
provvedimenti nazionali solo se applicati “in modo non discriminatorio, giustificati da motivi
imperiosi di interesse pubblico, idonei a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e
non andare oltre quanto necessario per il raggiungimento”; 06.03.2007, cause riunite 338/04,
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
269
SORBELLO, Pietro. I diritti fondamentali come limite alla politica criminale
l’area del penalmente rilevante, fermo in quest’ultimo caso il necessario rispetto
del principio di legalità che costituisce un limite all’espansione del diritto penale
in assenza di un’espressa copertura lega7.
Ancor prima dei mutamenti istituzionali apportati dal Trattato di Lisbona,
fu la Corte di giustizia a scardinare gradualmente l’idea che per la tutela dei beni
giuridici “nati dall’attività normativa in relazione soprattutto alla creazione del
mercato unico e all’affermazione delle libertà fondamentali” (GRASSO, 2007a,
p. 55) la Comunità europea non potesse richiedere l’adozione di sanzioni penali
per la protezione degli interessi comunitari. La tappa fondamentale di tale
processo si ebbe con la sentenza 13.09.2005, causa 176/03 (Commissione c.
Consiglio dell’Unione Europea) pronunciata dalla Corte di giustizia investita dalla
Commissione per l’annullamento della decisione quadro 2003/80/GAI del 27
gennaio 2003, relativa alla protezione dell’ambiente attraverso il diritto penale8.
Nel decidere la questione, la Corte applicò la teoria dei poteri impliciti: sebbene
in via di principio la legislazione penale non rientra nella competenza della
Comunità, quest’ultima constatazione non può tuttavia impedire al legislatore
comunitario, allorché l’applicazione di sanzioni penali effettive, proporzionate
e dissuasive da parte delle competenti autorità nazionali costituisce una
misura indispensabile di lotta contro violazioni ambientali gravi, di adottare
provvedimenti in relazione al diritto penale degli Stati membri e che esso
ritiene necessari a garantire la piena efficacia delle norme in materia di tutela
dell’ambiente.
359/04 e 360/04 (Placanica) e, da ultimo, 16.02.2012, cause riunite 72/10 e 77/10 (Costa e
Cifone) nell’ambito delle quali la Corte di giustizia è più volte ritornata sull’incompatibilità della
normativa italiana in materia di scommesse sportive e le libertà fondamentali di stabilimento e
prestazione di servizi.
7
Nell’ambito di un procedimento penale una direttiva invocata nei confronti di un soggetto dalle
autorità di uno Stato non può avere come effetto di determinare o aggravare la responsabilità
penale indipendentemente da una legge interna adottata per la sua attuazione In particolare,
nella sentenza 05.07.2007, causa 321/05 (Kofoed) la Corte di giustizia ribadì che “il principio
della certezza del diritto osta a che le direttive possano, di per se stesse, creare obblighi in
capo ai singoli. Le direttive non possono quindi essere fatte valere in quanto tali dallo Stato
membro contro singoli”. Sul punto, la giurisprudenza di legittimità ha recentemente affermato
che l’obbligo di interpretazione conforme del diritto nazionale non può legittimare l’integrazione
della norma penale interna quando una simile operazione si traduca in una interpretazione in
malam partem. Così Cass. pen., Sez. unite, 25.06.2009, n. 394, in Dir. pen. proc., 4/2010, pag.
433, con nota di Maiello, La confisca per equivalente non si applica al profitto del peculato.
8 La Commissione contestò qui la base normativa scelta dal Consiglio per imporre agli Stati
membri l’adozione di sanzioni penali a carico degli autori di reati contro l’ambiente, ritenendo
che anziché al metodo intergovernativo del terzo pilastro il corretto fondamento normativo di
tale obbligo dovesse individuarsi, nell’ambito del primo pilastro, all’art. 175, primo comma, del
Trattato, sulla base del quale la Commissione aveva già presentato una proposta di direttiva il
cui scopo, ai sensi dell’art. 1, era quello di “garantire un’applicazione più efficace della normativa
comunitaria in materia di tutela dell’ambiente attraverso la fissazione di una serie minima di
fattispecie di reato comuni a tutta la Comunità”.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
270
SORBELLO, Pietro. I diritti fondamentali come limite alla politica criminale
Il quadro giuridico definito dal Trattato di Lisbona offre diverse basi legali
per sviluppare una normativa penale europea nei termini di seguito sintetizzati.
Ai sensi dell’art. 4, secondo comma, lett. j) del TFUE, l’Unione ha una
competenza concorrente con quella degli Stati membri nel settore dello spazio
di libertà, sicurezza e giustizia la cui disciplina è prevista al successivo Titolo V.
Tra le disposizioni generali ivi contenute, secondo l’art. 67 “l’Unione realizza uno
spazio di libertà, sicurezza e giustizia nel rispetto dei diritti fondamentali nonché
dei diversi ordinamenti giuridici e delle diverse tradizioni giuridiche degli Stati
membri”. A tal fine essa “si adopera per garantire un livello elevato di sicurezza
attraverso misure di prevenzione e di lotta contro la criminalità [...] attraverso
[...] se necessario, il ravvicinamento delle legislazioni penali”. Conformemente
all’art. 69 l’intervento sul diritto penale sostanziale degli Stati membri deve,
infatti, essere necessario e le iniziative legislative in materia devono rispettare
il principio di sussidiarietà9. Altre disposizioni sono poi contenute al successivo
Capo IV, relativo alla cooperazione giudiziaria in materia penale fondata, ai sensi
dell’art. 82, “sul principio di riconoscimento reciproco delle sentenze e delle
decisioni giudiziarie [nonché sul] ravvicinamento delle disposizioni legislative e
regolamentari degli Stati membri nei settori di cui [...] all’art. 83”.
La prima ipotesi di competenza penale dell’Unione europea è disciplinata
proprio all’art. 83, primo comma, a norma del quale
il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando mediante direttive secondo
la procedura legislativa ordinaria, possono stabilire norme minime relative
alla definizione dei reati e delle sanzioni in sfere di criminalità particolarmente
grave che presentano una dimensione transnazionale derivante dal carattere
o dalle implicazioni di tali reati o da una particolare necessità di combatterli
su basi comuni. Dette sfere di criminalità sono: terrorismo, tratta degli esseri
umani e sfruttamento sessuale delle donne e dei minori, traffico illecito
di stupefacenti, traffico illecito di armi, riciclaggio di denaro, corruzione,
contraffazione di mezzi di pagamento, criminalità informatica e criminalità
organizzata.
Si tratta delle forme più gravi di criminalità che non costituiscono
un numero chiuso perché il medesimo articolo prevede che “in funzione
dell’evoluzione della criminalità, il Consiglio può adottare una decisione che
individua altre sfere di criminalità che rispondono ai criteri di cui al presente
9
In maniera opportuna è stato segnalato che l’indispensabilità dell’intervento in materia penale
non si riferisce alla tutela di un bene giuridico bensì all’attuazione efficace di una politica
dell’Unione in applicazione di un “paradigma del diritto penale normativista”. In questi termini
Mannozzi e Consulich (2006, p. 899).
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271
SORBELLO, Pietro. I diritti fondamentali come limite alla politica criminale
paragrafo. Esso delibera all’unanimità previa approvazione del Parlamento
europeo”.
La seconda ipotesi è quella prevista all’art. 83, comma due, in forza del
quale
allorché il ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari
degli Stati membri in materia penale si rivela indispensabile per garantire
l’attuazione efficace di una politica dell’Unione in un settore che è stato
oggetto di misure di armonizzazione, norme minime relative alla definizione
dei reati e delle sanzioni nel settore in questione possono essere stabilite
tramite direttive. Tali direttive sono adottate secondo la stessa procedura
legislativa ordinaria o speciale utilizzata per l’adozione delle misure di
armonizzazione in questione [...].
Proprio perché non elenca reati specifici, ma pone precisi criteri giuridici
come prerequisito per l’adozione di misure, il secondo comma dell’art. 83
rappresenta la più significativa previsione di competenza penale dell’Unione
europea10. Anche in questo caso, analogamente al primo comma, la competenza
penale è però esercitata indirettamente, attraverso direttive che vincolano lo
Stato membro “per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando
la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi” 11. Tale
circostanza esclude ancora la configurabilità di un sistema penale europeo
nella misura in cui l’assenza della diretta applicabilità connaturata alle direttive
richiede l’intermediazione dei sistemi penali nazionali12.
La terza ipotesi è infine contemplata al successivo art. 86, commi primo
e secondo, in base al quale
10
Sulla base giuridica dell’art. 83, secondo comma, è stata adottata la Direttiva 2014/57/UE del
16 aprile 2014, relativa alle sanzioni penali in caso di abusi di mercato, efficace a far data dal 3
luglio 2016.
11
Quanto alle modalità di esercizio di tale competenza si veda Bernardi (2013, p. 69 ss.).
12
In questi termini Grasso (2011, p. 2348 ss). L’art. 83 attribuisce quindi all’Unione europea una
competenza penale autonoma ed indiretta nella misura in cui sono determinati “contenuti e
forme delle scelte di penalizzazione concretamente effettuate dal legislatore interno, attraverso
la previsione di obblighi di penalizzazione e indicazioni vincolanti circa la tipologia e la
misura della pena”. Così Sicurella (2011, p. 2.571). È stato poi evidenziato che tali obblighi di
criminalizzazione non soltanto limitano “la discrezionalità del legislatore nella selezione delle
condotte punibili e nella determinazione delle relative sanzioni” ma esproprierebbero altresì il
legislatore “anche delle sue prerogative di non esercitare il potere punitivo” o di rivedere la scelta
della pena. Così Viganò (2011, p. 2.650). In senso contrario, in applicazione della c.d. teoria dei
controlimiti, si veda Sotis (2013, p. 51).
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
272
SORBELLO, Pietro. I diritti fondamentali come limite alla politica criminale
per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, il
Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo una procedura
legislativa speciale, può istituire una Procura europea a partire da Eurojust[13].
Il Consiglio delibera all’unanimità, previa approvazione del Parlamento
europeo. [...]. La Procura europea è competente per individuare, perseguire
e rinviare a giudizio, eventualmente in collegamento con Europol, gli autori
di reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, quali definiti dal
regolamento previsto nel paragrafo 1, e i loro complici. Essa esercita l’azione
penale per tali reati dinanzi agli organi giurisdizionali competenti degli Stati
membri.
Per essere “obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile
in ciascuno degli Stati membri” la scelta del regolamento suggerisce che,
limitatamente alla tutela degli interessi finanziari, l’Unione europea disponga
di una competenza penale da esercitare direttamente, anche mediante la
definizione delle fattispecie penalmente rilevanti14.
Nonostante il dato letterale (reati “quali definiti dal regolamento”), la
dottrina non è però concorde nel ritenere che l’art. 86 legittimi una competenza
penale diretta in materia di tutela degli interessi finanziari. A fronte di un
orientamento possibilista (in merito si veda PICOTTI, 2004, p. 80) si registrano,
infatti, posizioni diametralmente opposte15, intermedie16 e di chi segnala come
“allo stato le fattispecie penali siano oggetto soltanto di progetti di riavvicinamento
e non di unificazione”17, circostanza confermata dalla diversa base giuridica
Sul punto si segnala la proposta di regolamento del Consiglio n. COM(2013) 534 finale, che
istituisce la Procura europea, presentata dalla Commissione europea il 17.07.2013. Per
l’approfondimento si rinvia a Kostoris (2013, p. 4.738).
14
I più importanti sviluppi del diritto penale europeo si ebbero proprio nell’ambito della tutela degli
interessi finanziari, a partire dalla sentenza c.d. del “mais greco” del 21.09.1989, causa 68-88
(Commissione c. Repubblica Ellenica) con la quale la Corte di giustizia, stabilì che le violazioni del
diritto comunitario devono essere punite nei Paesi membri con sanzioni analoghe a quelle previste
per le violazioni del diritto interno simili per natura e gravità e comunque effettive, adeguate alla
gravità del fatto e dissuasive. Fu qui applicato il principio di assimilazione attualmente previsto,
con specifico riferimento alla frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari
dell’Unione, all’art. 325, secondo comma, del Trattato. Nel medesimo ambito si segnala inoltre
l’adozione del Regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio del 18 dicembre 1995 relativo
alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità. Significativo è il considerando n. 10 al
Regolamento in base al quale “alla luce del principio ne bis in idem occorre prevedere, nel rispetto
dell’acquis comunitario e delle disposizioni previste dalle normative comunitarie specifiche
esistenti [...] adeguate disposizioni per evitare il cumulo delle sanzioni pecuniarie comunitarie e
delle sanzioni penali nazionali irrogate per gli stessi fatti alla stessa persona”.
15
Su tutti Grasso (2011, p. 2.344), per il quale “la previsione di un intervento diretto in materia
penale risulterebbe eversiva degli attuali rapporti tra diritto dell’Unione europea e diritti penale
e richiederebbe una base giuridica chiara e non ambigua che non può essere certamente
costituita dall’art. 86”.
16
Si riferisce ad una competenza penale “quasi diretta” Sotis (2013, p. 54).
17
Così Manacorda (2014), il quale rileva che l’art. 2 della citata proposta di Regolamento per
l’istituzione della Procura europea COM(2013) 534 final del 17.07.2013 “sembra propendere
per tale ultima soluzione”, laddove precisa che per “reati che ledono gli interessi finanziari
dell’Unione” si intendono “i reati previsti dalla direttiva2013/xx/UE [in corso di adozione], quale
attuata dalla legislazione nazionale”.
13
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273
SORBELLO, Pietro. I diritti fondamentali come limite alla politica criminale
dell’art. 325, prescelta nella proposta di Direttiva relativa alla lotta contro la
frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale
dell’11.07.201218.
A dispetto delle diverse posizioni, è unanimemente condiviso che i
mutamenti istituzionali e la giurisprudenza eurounitaria hanno ormai scardinato
la concezione di un diritto penale impermeabile al processo d’integrazione
europea che condiziona le scelte di politica criminale19. L’allocazione della pena,
tuttavia, non è condizionata soltanto dagli obblighi europei20 perché deve altresì
rispettare i diritti fondamentali21, come ricorda la sentenza “Grande Stevens”
della Corte europea dei diritti dell’uomo che ha recentemente condannato l’Italia
perché la disciplina nazionale in materia di abusi di mercato, caratterizzata da
una duplice sanzione per il medesimo fatto, viola, tra l’altro, l’art. 4 del Protocollo
n. 7 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti e delle libertà
fondamentali (di seguito CEDU)22.
2 I DIRITTI FONDAMENTALI QUALI BENE DA TUTELARE E LIMITE DA
RISPETTARE. I MECCANISMI DI GARANZIA
Sebbene ragioni di brevità non consentano una riflessione sul fondamento
teorico dei diritti fondamentali23 basti accennare che le sue radici sono collegate
A conferma del ruolo particolare riconosciuto alla tutela degli interessi finanziari, l’art. 325
consente “una armonizzazione delle disposizioni penali in materia di protezione degli interessi
finanziari svincolata da quei limiti posti dall’art. 83”. In questi termini Grasso (2011, p. 2.347).
Si segnala, tuttavia, che nella Risoluzione legislativa del 16 aprile 2014 sulla medesima proposta
di direttiva, il Parlamento europeo ha approvato un emendamento che individua invece la base
normativa nel citato art. 83, secondo comma.
19
Intesa quale insieme delle valutazioni e misure aventi lo scopo di abbassare il numero
delle offese all’ordinamento giuridico-penale, che si sviluppa verso un piano di razionalità
strumentale ed i cui principi attengono alla scelta ed alla strutturazione di mezzi appropriati
per fini predeterminati. Così Pulitanò (1985, 1985, p. 3 ss.).
20
Sul punto si rinvia a S. Manacorda, “Dovere di punire”? Gli obblighi di tutela penale nell’era della
internazionalizzazione del diritto, in Riv. it. dir. proc. pen., 4/2012, pag. 1364.
21
Il considerando n. 27 della direttiva 2014/57/UE del 16 aprile 2014, relativa alle sanzioni
penali in caso di abusi di mercato, prevede che “la direttiva rispetta i diritti fondamentali
e osserva i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali, quali riconosciuti nel TUE.
In particolare, dovrebbe essere applicata con il dovuto rispetto del [...] diritto di non essere
giudicato o punito due volte in procedimenti penali e per lo stesso reato [art. 50]”. Adottata in
forza del citato art. 83, secondo comma, al considerando n. 5 essa riconosce che “l’adozione di
sanzioni amministrative da parte degli Stati membri si è finora rivelata insufficiente a garantire
il rispetto delle norme intese a prevenire e combattere gli abusi di mercato” e, pertanto, si
impone agli Stati membri il ricorso alla pena per le forme più gravi di abuso di mercato. Sul
punto è stato rilevato che la direttiva “può oggi essere a buon diritto assunta al rango di
vero e proprio paradigma del processo di europeizzazione della disciplina penale del sistema
finanziario”. (FOFFANI, 2013, p. 305).
22
Sia qui consentito rinviare a Sorbello (2015), Atti del Convegno “Le sanzioni penali per le persone
fisiche e giuridiche nella prospettiva interna, europea ed internazionale”.
23
Sulla questione si rinvia a Bobbio (1965, p. 302), nonché a Ferrajoli (2010, p. 11 ss.).
18
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SORBELLO, Pietro. I diritti fondamentali come limite alla politica criminale
alla dottrina del giusnaturalismo in base alla quale, a prescindere dall’autorità
che emana la singola legge e le conferisce una determinata configurazione storica
o positiva, il diritto ha un fondamento naturale e agli individui sono connaturati
diritti inalienabili24.
Nonostante il diverso approccio giuspositivista individui il “fondamento
dei diritti fondamentali” nella loro fonte interna o internazionale, la protezione
dei diritti fondamentali rimase per lungo tempo relegata tra le Costituzioni dei
singoli ordinamenti statali, rappresentando al tempo stesso vincolo e limite alla
legislazione ordinaria25. In particolare, i principi fondamentali iscritti agli articoli
da 1 a 12 della nostra Costituzione e nella parte prima sui diritti e doveri dei
cittadini
caratterizzano l’ordinamento costituzionale [e] i valori elencati assumono in
tal modo una valenza giuridica di tale essenzialità, da poter affermare che
la stessa organizzazione dei pubblici poteri sia prevalentemente funzionale
al loro svolgimento ed alla loro attuazione. La persona, nel suo patrimonio
identificativo irretrattabile, costituisce il soggetto attorno al quale si
incentrano diritti e doveri26
24
25
26
Significativo il mito greco della giovane Antigone che sfida il potere fino alla morte pur di
assicurare al corpo del fratello Polinice la sepoltura che Creonte, il re di Tebe, non vuole
concedere per motivi politici: “i tuoi bandi io non credei che tanta forza avessero da far sí
che le leggi dei Celesti, non scritte, ed incrollabili, potesse soverchiare un mortal: ché non
adesso furon sancite, o ieri: eterne vivono esse; e niuno conosce il dí che nacquero”, richiamato
in Fassò (1964, p. 6). Nello stesso solco si collocano la Dichiarazione di indipendenza delle
colonie americane del 4 luglio 1776, che chiama il popolo a “prendere, tra le potenze della
terra, il posto separato ed eguale al quale le leggi della natura e divine gli danno diritto”, e la
Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino del 26 agosto 1789, recante l’affermazione
dei “diritti naturali, inalienabili e sacri dell’uomo”, richiamate in Ardesi (1999, p. 83 ss.). Per
esprimere appieno il significato dei diritti fondamentali occorre rinviare a Kant per il quale “in
fatto di associazione di popoli della terra si è progressivamente pervenuti a tal segno, che la
violazione del diritto avvenuta in un punto della terra è avvertita in tutti i punti, così l’idea di un
diritto cosmopolitico non è una rappresentazione fantastica di menti esaltate, ma il necessario
coronamento del codice non scritto”. Così Kant (1991, p. 53 ss.).
Secondo Ferrajoli (2010, p. 15 ss.), “nelle democrazie dotate di costituzione rigida e del controllo
giurisdizionale di costituzionalità, perché le norme siano valide non basta il rispetto delle forme
della loro produzione. E’ necessaria altresì, per la loro validità sostanziale, la compatibilità
dei loro significati con quelli espressi dalle norme costituzionali. Queste norme, con le quali
vengono positivizzati diritti fondamentali e principi di giustizia, investendo la sostanza delle
norme prodotte, possono ben essere chiamate norme sostanziali sulla produzione. Ed esprimono
quella che possiamo chiamare la dimensione sostanziale o costituzionale della democrazia,
dato che dettano limiti e vincoli di contenuto ai poteri altrimenti illimitati della maggioranza”.
Dalla relazione I diritti fondamentali nella giurisprudenza della Corte costituzionale, predisposta in
occasione dell’incontro della delegazione della Corte costituzionale con il Tribunale costituzionale
della Repubblica di Polonia, Varsavia, 30-31 marzo 2006, in <www.cortecostituzionale.it>, nella
quale si rileva che “nell’uso corrente diritti umani, diritti inviolabili, diritti costituzionali e diritti
fondamentali sono termini utilizzati in modo promiscuo ma equivalente, e stanno di indicare
diritti che dovrebbero essere riconosciuti ad ogni individuo in quanto tale”.
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SORBELLO, Pietro. I diritti fondamentali come limite alla politica criminale
Questo, secondo il bilanciamento previsto all’art. 2 della Costituzione27.
Il rispetto dei diritti fondamentali è assicurato anche da successive disposizioni
costituzionali che ne garantiscono la prevalenza rispetto alla legislazione ordinaria
quali il meccanismo di adeguamento automatico al diritto internazionale
generalmente riconosciuto, previsto dall’art. 10 che attribuisce alla consuetudine
internazionale lo stesso rango di una legge costituzionale28, nonché l’obbligo di
conformità della legislazione ai “vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario
e dagli obblighi internazionali” di cui all’art. 117, primo comma29.
Soltanto dopo il secondo conflitto mondiale i diritti fondamentali
si affermarono anche livello internazionale. In particolare a partire dalla
Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, adottata dalle Nazioni Unite il 10
dicembre 1948, giuridicamente non vincolante, ma dai contenuti30 (divenuti)
vincolanti perché trasformati nel tempo in diritto consuetudinario o richiamati
in Trattati a livello universale o regionale. Tra questi si segnalano la Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali,
adottata dal Consiglio d’Europa il 4 novembre 195031, i due Patti sui diritti civili
e politici e sui diritti economici, sociali e culturali delle Nazioni Unite del 16
dicembre 1966 e, da ultimo, la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea
27
28
29
30
31
In forza di tale articolo “la Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come
singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l’adempimento dei
doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale”. Accanto ad una concezione di
tipicità dei diritti inviolabili, tale articolo “implicitamente convalida una concezione di categoria
aperta dei diritti inviolabili che, superando gli steccati del diritto positivo, fungerebbe da valvola
di costante adeguamento giurisprudenziale dell’ordinamento vigente alle sopravvenute esigenze
reali della società ed ai correlati mutamenti della coscienza sociale”. Così Risi (2014, p. 387 ss.).
Sull’istituto si rinvia a Conforti (2006, p. 286 ss.).
Come sostituito dall’art. 2 della legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3.
La Dichiarazione elenca i diritti alla vita, alla libertà e alla sicurezza della persona; la libertà
dalla schiavitù e dalla servitù; dalla tortura e da trattamenti o punizioni crudeli, inumani e
degradanti; il diritto ad essere riconosciuto come persona di fronte alla legge; all’eguaglianza
di fronte alla legge e all’eguale protezione di ogni individuo da parte della legge; il diritto a una
tutela giuridica in caso di violazione dei diritti fondamentali; il diritto a non subire arresto,
detenzione ed esilio arbitrari; il diritto ad un processo pubblico ed equo per gli imputati di un
reato, il diritto alla difesa, alla presunzione d’innocenza, e a non essere condannati in base a
leggi penali retroattive; il diritto alla riservatezza, ossia la libertà da ingerenze arbitrarie nella
sfera privata e alla tutela giuridica contro tali ingerenze; la libertà di movimento e di residenza
all’interno di un paese e il diritto di poter uscire da qualsiasi nazione e quello di tornare nel
proprio paese d’origine; il diritto d’asilo; il diritto ad avere una nazionalità, a non esserne
arbitrariamente privati e a cambiarla; il diritto di sposarsi e di formare una famiglia; il diritto
all’eguaglianza tra uomo e donna nel matrimonio e nello scioglimento del matrimonio; il diritto
alla proprietà e a non esserne arbitrariamente privati; alla libertà di pensiero, di coscienza e
di religione; alla libertà di opinione, di espressione, di associazione (e non associazione). Essa
comprende anche diritti economici e sociali quali il diritto alla sicurezza sociale, al lavoro, alla
libera scelta di un impiego e alla tutela contro la disoccupazione, ad una retribuzione equa e
proporzionata alla quantità e alla qualità del lavoro svolto, il diritto di associazione sindacale e
quello al riposo e al tempo libero, ad un tenore di vita atto a garantire la salute e il benessere
dell’individuo e della sua famiglia, il diritto all’istruzione e alla libera partecipazione alla vita
culturale. Per questa ricognizione si rinvia a Henkin (1993).
Per l’approfondimento si rinvia a Bartole; Sena; Zagrebelsky (2012); Manes (2011), Viganò
(2007a, p. 42); Villani (2012).
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SORBELLO, Pietro. I diritti fondamentali come limite alla politica criminale
del 18 dicembre 200032, ciascuno dei quali prevede meccanismi di garanzia
del rispetto dei diritti fondamentali, ma “quelli esistenti a livello regionale
sono talora più avanzati rispetto a quelli tendenzialmente universali[33] [per la]
maggiore omogeneità di carattere politico, culturale e sociale degli Stati, che
favorisce una loro concezione comune dei diritti umani” (MAZZESCHI, 2013)34.
Benché i contenuti convergano35, le Carte europee promanano da ordinamenti
giuridici diversi che prevedono meccanismi differenti per ottenere il rispetto dei
diritti fondamentali da parte degli Stati: mentre all’attuazione della CEDU e dei
relativi protocolli aggiuntivi36 è preposta la Corte europea per i diritti umani,
l’interpretazione della Carta dei diritti fondamentali è rimessa alla Corte di
giustizia.
La prima caratteristica del meccanismo di garanzia previsto dalla CEDU
è che, ai sensi del combinato disposto degli artt. 34 e 35, la Corte può essere
adita oltre che agli Stati contraenti anche “da parte di una persona fisica,
un’organizzazione non governativa o un gruppo di privati che sostenga d’essere
vittima di una violazione da parte di una delle Alte Parti contraenti dei diritti
riconosciuti nella Convenzione o nei suoi protocolli [previo] esaurimento delle
vie di ricorso interne [...]”37 e quindi dopo che si è formato il giudicato. Una volta
pronunciata, la sentenza vincola gli Stati membri perché ai sensi dell’art. 46,
primo comma, della CEDU “le Alte Parti contraenti si impegnano a conformarsi
32
33
34
35
36
37
La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea fu proclamata solennemente a Nizza
nel 2000. Dopo essere stata modificata, fu nuovamente proclamata nel 2007 senza ancora
assumere carattere vincolante. L’adozione del progetto di Costituzione per l’Europa, sottoscritto
nel 2004, avrebbe conferito alla Carta un carattere vincolante, ma il fallimento del processo
di ratifica ha fatto sì che rimanesse una mera dichiarazione di diritti sino all’entrata in vigore,
il primo dicembre 2009, del Trattato di Lisbona a seguito del quale è diventata vincolante.
Ancor prima del riconoscimento di tale vincolatività, tuttavia, nella sentenza 06.03.2001, causa
C-274/99 (P. Connolly c. Commissione), la Corte di giustizia affermò che “i diritti fondamentali
sono parte integrante dei principi giuridici generali dei quali la Corte garantisce l’osservanza.
A tal fine, quest’ultima si ispira alle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri oltre che
alle indicazioni fornite dai trattati internazionali relativi alla tutela dei diritti dell’uomo a cui gli
Stati membri hanno cooperato o aderito” (punto 37).
Ad esempio l’art. 41 del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici incentra il
meccanismo di controllo sul Comitato dei diritti umani, la cui procedura si conclude con una
constatazione che ha una mera efficacia di raccomandazione rivolta allo Stato.
Per l’approfondimento si veda anche Butturini (2009).
Ai sensi dell’art. 53, terzo comma, della Carta dei diritti fondamentali “laddove la presente Carta
contenga diritti corrispondenti a quelli garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, il significato e la portata degli stessi sono
uguali a quelli conferiti dalla suddetta convenzione [...]”.
Alla CEDU seguirono 14 Protocolli aggiuntivi che hanno ampliato la gamma dei diritti tutelati.
Tra questi si segnala il Protocollo n. 7, adottato il 22.11.1984, il cui art. 4 ha introdotto il diritto
di non essere giudicato o punito due volte.
Parte della dottrina ritiene che il ricorso alla Corte rappresenti “un mezzo di impugnazione
ordinaria” costituendo così un quarto grado di giudizio. Così Caianello (2011, p. 567). In senso
conforme si veda Giunchedi (2013, p. 113); Iacoviello (2011, p. 795). In senso contrario Callari
(2012, p. 303), secondo il quale tale giudizio “non viene a rappresentare l’ultimo gradino delle
impugnazioni nazionali, né si può in alcun modo configurare come un’ulteriore fase o istanza
del precedente processo penale. Esso costituisce, semmai, un ricorso diretto individuale ad una
giurisdizione internazionale, volto a far valere un diritto fondamentale, leso da una sentenza”.
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SORBELLO, Pietro. I diritti fondamentali come limite alla politica criminale
alle sentenze definitive della Corte sulle controversie nelle quali sono parti” ed il
rispetto di tale impegno trova una copertura nel citato art. 117, primo comma,
della Costituzione così forte da rimettere in discussione lo stesso giudicato38. Le
previsioni della CEDU integrano quindi norme interposte nella valutazione della
legittimità costituzionale secondo il parametro del citato art. 117, primo comma,
ma l’eventuale eccezione è subordinata all’impossibilità di un’interpretazione in
senso convenzionalmente conforme39.
Originariamente introdotto dalla Corte costituzionale per orientare
i giudici comuni nel sollevare l’eccezione di legittimità costituzionale di una
legge40, il criterio dell’interpretazione conforme fu in seguito applicazione anche
alle norme della CEDU41 ed alle disposizioni dell’Unione europea, potendosi
quindi affermare l’esistenza di una pluralità di parametri di verifica della
conformità di una legge, quali la Costituzione, il diritto internazionale (nel caso
38
39
40
41
Quanto alle ipotesi di revisione la Corte costituzionale ha ritenuto illegittimo l’art. 630 c.p.p.
“per la violazione dell’art. 117, primo comma, e dell’art. 46 della CEDU, nella parte in cui
non prevede un diverso caso di revisione della sentenza o del decreto penale di condanna per
la riapertura del processo, quando ciò sia necessario, ai sensi dell’art. 46 della CEDU, per
conformarsi ad una sentenza definitiva della Corte europea”. Secondo il Giudice delle leggi,
“l’obbligo di conformarsi alle sentenze definitive della CEDU comporta infatti anche l’impegno
degli Stati contraenti a permettere la riapertura dei processi, su richiesta dell’interessato,
quante volte essa appaia necessaria ai fini della restitutio in integrum in favore del medesimo,
nel caso di violazione delle garanzie riconosciute dalla Convenzione, particolarmente in tema
di equo processo. Pur nella indubbia rilevanza dei valori della certezza e della stabilità della
cosa giudicata, non può ritenersi contraria a Costituzione la previsione del venir meno dei
relativi effetti preclusivi in presenza di compromissioni di particolare pregnanza, accertate dalla
Corte di Strasburgo, delle garanzie attinenti a diritti fondamentali della persona: garanzie che,
con particolare riguardo alle previsioni dell’art. 6 della CEDU, trovano ampio riscontro nel
vigente testo dell’art. 111 della Costituzione”. Così Corte cost., 07.04.2011, n. 113, con nota di
Pustorino (2011, p. 2.646).
In caso di dubbi relativi all’interpretazione o all’applicazione dei diritti definiti dalla Cedu o dai
suoi Protocolli, analogamente alla disciplina di cui all’art. 267 del TFUE sul rinvio pregiudiziale
alla Corte di giustizia, con l’entrata in vigore del Protocollo XVI “le più alte giurisdizioni di un
alta Parte [potranno] presentare alla Corte [EDU] delle richieste di pareri consultivi”. Siglato
a Strasburgo in data 2 ottobre 2013, con entrata in vigore al deposito del decimo strumento
di ratifica, il Protocollo XVI riconosce che “l’effettività dei diritti e delle libertà sanciti dalla
Cedu sussiste nella misura in cui vi sia un concreto dialogo fra la Corte di Strasburgo e i
giudici nazionali; nella stessa ottica, la più proficua tutela si attua attraverso lo strumento della
sussidiarietà, secondo la logica per cui il giudice domestico è il primario garante dei diritti in
commento. Al contempo, la deflazione del contenzioso avanti alla Corte europea ha cagionato
la necessità ‘pratica’ di affiancare ad una giurisdizione contenziosa tout court una di carattere
consultivo” (AGOSTINI; CENTAMORE, 2014).
Se la medesima legge è interpretabile in modi diversi, deve scegliere l’interpretazione “conforme
a Costituzione”, ossia ricavarne la norma compatibile con la Costituzione medesima. In buona
sostanza, come è stato evidenziato, le leggi non si dichiarano costituzionalmente illegittime
perché è possibile darne interpretazioni incostituzionali, ma perché è impossibile darne
interpretazioni costituzionali. Per l’approfondimento si veda Ruotolo (2012, p. 2.469 ss.),
nonché Sorrenti (2006).
Recentemente la Corte europea ha ricordato che “grava in prima istanza sulle autorità
nazionali, e in particolare, alle Corti e ai Tribunali, l’onere e la responsabilità di interpretare il
diritto interno, ed afferma che non è competente a sostituire la propria interpretazione a quella
nazionale, salvo che in presenza di decisioni manifestamente arbitrarie”. Così Corte europea,
sentenza 04.02.2014, n. 29907/07 (Staibano ed Altri c. Italia).
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SORBELLO, Pietro. I diritti fondamentali come limite alla politica criminale
di specie la CEDU) ed il diritto dell’Unione europea, che rende l’idea dell’avvenuta
affermazione di un ordinamento multilivello42.
Nell’impossibilità di un’interpretazione convenzionalmente conforme
della legge interna, l’eccezione di legittimità costituzionale rappresenta l’unico
rimedio per garantire il rispetto dei diritti fondamentali riconosciuti dalla CEDU
e dai relativi Protocolli aggiuntivi43 non essendo consentite al giudice comune
altre forme di sindacato44. Diversa è però la situazione per i diritti fondamentali
riconosciuti dalla Carta dell’Unione europea per la semplice (e fondamentale)
circostanza che essa è direttamente applicabile45 ai sensi dell’art. 6, primo
comma, TUE46. In questo caso l’interpretazione conforme non è l’unico rimedio
disponibile perché il giudice può altresì rinviare pregiudizialmente la questione
alla Corte di giustizia47 e disapplicare la legge nazionale confliggente con la norma
europea direttamente applicabile48. Se è evidente la maggiore efficacia della
42
43
44
45
46
47
48
Sul punto si rinvia a Sorrentino (2005, p. 79); Cartabia (2007), nonché Pirrone (2004). Si
veda altresì Manes (2012, p. 80 ss.), il quale rileva che “lo sviluppo dei diritti fondamentali
in sede sovranazionale è oggi affidato alla sinergia di diversi strumenti di tutela [...] ed alla
contaminazione virtuosa che, nel network multilivello, tiene costantemente in contatto i
principi enunciati in disposizioni del Trattato UE e della Carta di Nizza, le disposizioni CEDU,
le rispettive declinazioni giurisprudenziali di Lussemburgo o di Strasburgo [...]”.
Se l’art. 117, primo comma, da una parte “rende inconfutabile la maggior forza di resistenza
delle norme CEDU rispetto a leggi ordinarie successive, dall’altra attrae le stesse nella sfera di
competenza della Corte costituzionale, poiché gli eventuali contrasti non generano [...] valutazioni
sulla rispettiva collocazione gerarchica delle norme in contrasto, ma questioni di legittimità
costituzionale, sicché il giudice comune non ha il potere di disapplicare la norma legislativa
ordinaria ritenuta in contrasto con una norma CEdu, presentandosi l’asserita incompatibilità tra
le due come una questione di legittimità costituzionale, per eventuale violazione dell’art. 117,
primo comma, Cost., di esclusiva competenza del giudice delle leggi”. Così Corte cost., sent.
24.10.2007, n. 348, in Giurisprudenza Italiana, UTET, n. 4, 2008, p. 831.
La Corte costituzionale ha infatti escluso che “dalla qualificazione [...] dei diritti fondamentali
oggetto di disposizioni della CEDU come principi generali del diritto comunitario possa farsi
discendere la riferibilità alla CEdu del parametro di cui all’art. 11 Cost. e, con essa, la spettanza
al giudice comune del potere-dovere di non applicare le norme interne contrastanti. [...] dal che
discende l’impossibilità, nelle materie cui non sia applicabile il diritto dell’Unione, di far derivare
la riferibilità alla CEDU dell’art. 11 Cost. dalla qualificazione dei diritti fondamentali in essa
riconosciuti come principi generali del diritto dell’Unione”. Così Corte cost., sent. 11.03.2011,
n. 80, con nota di Cerruti (2012, p. 777).
La diretta applicabilità fu affermata dalla Corte di giustizia nella sentenza del 05.02.1963,
causa 26/62 (Van Gend en Loos) che costituì la prima pronuncia in ordine ai rapporti con
il diritto degli Stati membri. Nell’occasione la Corte stabilì che il diritto europeo non solo
impone obblighi agli Stati membri, ma attribuisce anche diritti che i singoli possono invocare
direttamente a prescindere dall’avvenuto recepimento della norma europea nell’ordinamento
giuridico interno.
Ai sensi dell’art. 6, primo comma, “l’Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella
Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea [...] che ha lo stesso valore giuridico dei
Trattati”.
Secondo l’art. 267 TFUE quando una questione sull’interpretazione dei Trattati “è sollevata
dinanzi ad una giurisdizione di uno degli Stati membri, tale giurisdizione può, qualora reputi
necessaria per emanare la sua sentenza una decisione su questo punto, domandare alla Corte
di pronunciarsi sulla questione”. Il rinvio pregiudiziale è invece obbligatorio allorquando la
questione “è sollevata in un giudizio pendente davanti a una giurisdizione nazionale, avverso le
cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno”.
Sui rapporti tra diritto comunitario e diritto interno, nella sentenza 05.06.1984, n. 170 (Granital)
la Corte costituzionale si avvicinò alla Corte di giustizia: con la premessa che l’ordinamento
comunitario e quello interno, per quanto coordinati, sono distinti ed autonomi, essa affermò
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SORBELLO, Pietro. I diritti fondamentali come limite alla politica criminale
tutela riconosciuta dalla Carta dell’Unione europea, questa è poi amplificata
dal fatto che l’obbligo di disapplicare la norma interna contrastante grava nei
confronti di tutti gli organi dello Stato, in particolare quelli amministrativi49.
3 IL BIS IN IDEM NELL’ORDINAMENTO ITALIANO TRA PREVISIONE
LEGALE ED APPLICAZIONE GIURISPRUDENZIALE
Nell’ultimo anno la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo
e della Corte di giustizia dell’Unione europea ha mostrato profili di contrasto
dell’ordinamento italiano rispetto al diritto fondamentale a non essere puniti o
giudicati due volte per lo stesso fatto.
In primo luogo, la vicenda che ha richiamato l’attenzione è quella decisa
nella sentenza “Grande Stevens”50 della Corte europea dei diritti dell’uomo che
49
50
che la prevalenza della normativa comunitaria va intesa nel senso che la legge interna non
interferisce nella sfera occupata da tale normativa. Per tale ragione, nelle materie riservate alla
normazione comunitaria il giudice ordinario deve applicare direttamente la norma comunitaria
che prevale sulla legge nazionale incompatibile, anteriore o successiva, senza la necessità di
sollevare la questione di legittimità costituzionale e fatto comunque salvo il sindacato della
Corte a tutela dei principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale e dei diritti inalienabili
della persona umana. Per una disamina dei contrasti nella giurisprudenza della Corte di
giustizia e della Corte costituzionale si veda Berri (1984, p. 1.521); Marzanati (1995, p. 158),
nonché Tizzano (1984, p. 2.064).
Nella sentenza 22.06.1989, causa C-103/88 (Fratelli Costanzo), la Corte di giustizia rilevò che
“sarebbe contraddittorio statuire che i singoli possono invocare dinanzi ai giudici nazionali
le disposizioni di una direttiva [...] e al contempo ritenere che l’amministrazione non sia
tenuta ad applicare le disposizioni della direttiva disapplicando le norme nazionali ad esse
non conformi”: www.curia.eu. In senso conforme, nella sentenza 22.10.1999, n. 389, in Giur.
costit., 1999, pag. 3011, la Corte costituzionale affermò che “tutti i soggetti competenti nel
nostro ordinamento a dare esecuzione alle leggi (e agli atti aventi forza di legge) – tanto se
dotati di poteri di dichiarazione del diritto, come gli organi giurisdizionali, quanto se privi
di tali poteri, come gli organi amministrativi – sono giuridicamente tenuti a disapplicare le
norme interne incompatibili con le norme [...] del Trattato CEE nell’interpretazione datane
dalla Corte di giustizia europea”. In seguito la Corte di giustizia ribadì la propria posizione nelle
sentenze 13.01.2004, causa C-453/00 (Kühne & Heitz NV c. Produktschap voor Pluimvee en
Eieren) sostenendo che “l’interpretazione di una norma di diritto comunitario data dalla Corte
di giustizia nell’esercizio della competenza attribuitale dall’art. 234 TCE chiarisce e precisa,
quando ve ne sia bisogno, il significato e la portata di detta norma, quale deve o avrebbe dovuto
essere intesa e applicata dal momento della sua entrata in vigore [con la conseguenza] che una
norma di diritto comunitario così interpretata dev’essere applicata da un organo amministrativo
nell’ambito delle sue competenze anche a rapporti giuridici sorti e costituiti prima del momento
in cui è sopravvenuta la sentenza in cui la Corte si pronuncia sulla richiesta di interpretazione”.
In seguito ad una richiesta della Consob ai sensi dell’art. 114, quinto comma, del d.lgs. 58/1998,
in data 24 agosto 2005 Ifil Investiments S.p.A. e Giovanni Agnelli & C. S.a.p.a. (azionista di
controllo di Fiat S.p.A., in virtù del contemporaneo controllo azionario delle società Exor, Ifi e
in particolare Ifil, detentrice di una partecipazione in Fiat S.p.A. pari al 30,6 %) comunicarono
falsamente che nessuna iniziativa era stata intrapresa in vista della scadenza, nel prossimo
mese di settembre, del prestito di tre miliardi di euro contratto nel 2002 da Fiat S.p.A. con un
gruppo di banche, con l’accordo che in caso di mancato rimborso il debito si sarebbe convertito
in azioni ed il conseguente rischio che all’aumento del capitale Ifil Investiments S.p.A. perdesse
la posizione di azionista di riferimento. Accertata la falsità della notizia furono avviati due
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
280
SORBELLO, Pietro. I diritti fondamentali come limite alla politica criminale
ha recentemente condannato l’Italia perché la disciplina nazionale in materia di
abusi di mercato viola il citato art. 4 del Protocollo n. 7 della CEDU51.
Perché si percepisca l’incidenza dei diritti fondamentali sulle scelte di
politica criminale occorre accennare alcuni passaggi nell’evoluzione della
disciplina sugli abusi di mercato che l’ordinamento penale italiano conosceva
già a partire dalla legge 17 maggio 1991, n. 152. In attuazione della direttiva
6/2003/CE del 28 gennaio 2003 relativa all’abuso di informazioni privilegiate e
alla manipolazione del mercato, la legge 18 aprile 2005, n. 62 (legge comunitaria
2004) introdusse “una ricorrente replica di norme incriminatrici penali in identici
illeciti amministrativi, secondo una tecnica legislativa inconsueta, destinata a
creare sicuramente notevoli problemi applicativi”53. A fronte dell’obbligo previsto
all’art. 14 della direttiva di introdurre “opportune sanzioni amministrative
[...] efficaci, proporzionate e dissuasive”, non volendo rinunciare alla pena il
legislatore affiancò all’illecito penale un corrispondente (ed in alcune ipotesi
coincidente) illecito amministrativo disapplicando il principio di specialità di cui
all’art. 9 della legge 689/1981 ed ignorando del tutto quello di sussidiarietà54: da
qui il doppio binario e l’applicazione della sanzione amministrativa e della pena
per il medesimo fatto55, in ordine ai quali la Suprema Corte ha recentemente
51
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54
55
procedimenti per il delitto di manipolazione informativa di cui all’art. 185 e per il corrispondente
illecito amministrativo di cui all’art. 187-ter d.lgs. 58/1998: mentre le sanzioni amministrative
divennero definitive nel 2009, il processo penale si è concluso nel 2013 con l’estinzione del
reato per intervenuta prescrizione.
Secondo la Corte europea dei diritti dell’uomo, Sez. II, sentenza 4 marzo 2014, la disciplina
italiana in materia di abusi di mercato viola anche il diritto ad un equo processo previsto all’art.
6 § 1 della Cedu: in www.echr.coe.int.
Per l’evoluzione della disciplina ed il relativo approfondimento si rinvia a Zannotti (2008, p.
400). Sia altresì consentito rinviare a Sorbello (2008, p. 565 ss.).
In questi lungimiranti termini Cass. pen., Sez. V, 03.05.2006, n. 15199, con nota di Magro
(2007, p. 61 ss.).
A prescindere dalla meritevolezza del bene giuridico il ricorso alla pena è subordinato
all’inadeguatezza delle misure extrapenali, senza il preconcetto che la sanzione amministrativa
sia meno deterrente e quindi meno efficiente rispetto all’obiettivo della prevenzione generale. Il
rispetto del principio di sussidiarietà, mediante il disimpegno della pena e la presenza della mera
sanzione amministrativa avrebbe garantito il rispetto del ne bis in idem senza l’indebolimento
della prevenzione generale. A titolo esemplificativo basti considerare che “nei sei anni precedenti
all’introduzione della direttiva 6/2003 (2000-2005) a fronte di 86 casi individuati dalla Consob,
l’autorità giudiziaria aveva condannato complessivamente 7 persone ed emesso sentenze di
patteggiamento nei confronti di altre 6 persone. Nei sei anni successivi (2006-2011), a fronte
di 55 casi individuati, mentre la Consob ha irrogato sanzioni amministrative nei confronti di
75 soggetti, nello stesso periodo l’autorità giudiziaria ha condannato 9 persone ed ha emesso
sentenze di patteggiamento nei confronti di altre 13 persone. L’ammontare complessivo delle
sanzioni amministrative pecuniarie applicate e dei provvedimenti di confisca adottati dalla
Consob è stato pari, rispettivamente, a € 53 mln e € 69 mln”. Così Salini, La riforma europea
della disciplina degli abusi di mercato: la posizione della CONSOB. Intervento del Segretario
Generale della CONSOB presso la VI Commissione finanze e tesoro del Senato della Repubblica,
13 giugno 2012: www.consob.it
Risulta pertinente il dubbio se la politica criminale del doppio binario non nascondesse la
speranza che almeno una sanzione, amministrativa o penale che sia, andasse a segno sull’idea
che punire due volte sia maggiormente dissuasivo. In senso conforme Alessandri (2006, p.
257). Tali riflessioni consentono di ricordare che l’efficacia intimidativa di una norma penale
dipende più che dal livello di severità delle sanzioni minacciate, dalla certezza e prontezza della
loro effettiva applicazione, trovando così conferma l’adeguatezza della sanzione amministrativa,
come dimostrano i dati sugli esiti dei procedimenti, in particolare quelli della stessa vicenda
“Grande Stevens”.
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281
SORBELLO, Pietro. I diritti fondamentali come limite alla politica criminale
sollevato un’eccezione di legittimità costituzionale56.
In verità, il principio del doppio binario ebbe un primo avallo da parte
della stessa Corte di giustizia la quale, nella sentenza “Spector Photo Group
Nv” del 2009, stabilì che “la valutazione del carattere efficace, proporzionato
e dissuasivo delle sanzioni amministrative previste dalla direttiva 2003/6 non
può dipendere da un’ipotetica sanzione penale ulteriore”57: anche in presenza
di sanzioni penali, quelle amministrative devono comunque esserci ed essere
“efficaci, proporzionate e dissuasive”.
Una seconda conferma si è recentemente avuta con il Regolamento UE n.
596/2014 del 16 aprile 201458, relativo agli abusi di mercato, il quale ammette
il doppio binario e la possibilità di mantenere le sanzioni penali in luogo di
quelle amministrative59. È lecito a questo punto interrogarsi sulla correttezza
di una simile previsione tenuto conto, da una parte, che tale Regolamento e
la citata Direttiva 2014/57/UE si dichiarano conformi alla Carta dei diritti
fondamentali60 e, dall’altra, che il cumulo di sanzioni sullo stesso fatto lede un
diritto fondamentale. L’apparente inconciliabilità è superabile nella misura in
cui le sanzioni amministrative, comminate unitamente a quelle penali, siano
anche sostanzialmente amministrative ovvero non presentino un tale livello
di afflittività da sconfinare nella materia penale, secondo i criteri sostanziali
d’interpretazione impiegati dalle Corti europee.
L’eco della sentenza “Grande Stevens” ha poi destato l’attenzione su un
secondo profilo di contrasto individuato nella materia tributaria dalla dottrina
sensibile alla tutela dei diritti fondamentali61. In verità, sul piano del diritto
56
57
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59
60
61
La Suprema corte ha sollevato la questione, in via principale, se l’art. 187-bis, primo comma,
del d.lgs. 58/1998, violi l’art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione all’art. 4 del
Protocollo n. 7 della CEDU, nella parte in cui prevede “salve le sanzioni penali quando il fatto
costituisce reato” anziché “salvo che il fatto costituisca reato”; in via subordinata, se l’art.
649 c.p.p. violi il medesimo parametro “nella parte in cui non prevede l’applicabilità della
disciplina del divieto di un secondo giudizio al caso in cui l’imputato sia stato giudicato con
provvedimento irrevocabile, per il medesimo fatto nell’ambito di un procedimento amministrativo
per l’applicazione di una sanzione alla quale debba riconoscersi natura penale ai sensi della
CEDU”. Così Cass. pen., Sez. V, ordinanza 10.11.2014, n. 3333/14, inedita.
Dal punto 76 della sentenza della Corte (Terza Sezione) del 23.12.2009 (causa C-45/08), in
www.curia.eu.
A far data dal 3 luglio 2016 tale Regolamento abrogherà la direttiva 2003/6/CE.
Al considerando n. 72 risulta che “conformemente al diritto nazionale, gli Stati membri non
sono tenuti a imporre sanzioni sia amministrative che penali per lo stesso reato, ma possono
farlo se il loro diritto nazionale lo consente”. Si tratta di una posizione complementare rispetto
alla citata direttiva 2014/57/UE del 16 aprile 2014, il cui art. 7 obbliga gli Stati membri ad
adottare sanzioni penali.
Secondo giurisprudenza costante della Corte di giustizia “i diritti fondamentali fanno parte
integrante dei principi generali del diritto dei quali la Corte garantisce l’osservanza [ed] il
rispetto dei diritti dell’uomo rappresenta una condizione di legittimità degli atti comunitari e
che nella Comunità non possono essere consentite misure incompatibili con il rispetto di questi
ultimi”. Così il paragrafo 284 della sentenza 03.09.2008, cause riunite C-402/05 P e C-415/05
(P. Kadi e Al Barakaat International Foundation c. Consiglio e Commissione).
In merito si veda Viganò [s.d.].
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SORBELLO, Pietro. I diritti fondamentali come limite alla politica criminale
positivo l’ordinamento tributario non viola il ne bis in idem per due ordini di
ragioni: da una parte, per la presenza dell’art. 19 del d.lgs. 10 marzo 2000, n.
7462 che integra un’ipotesi speciale di principio di specialità (tra disposizioni
sanzionatorie penali ed amministrative) non soggetta alla limitazione prevista
invece negli abusi di mercato; dall’altra, una duplicazione di sanzioni per il
medesimo fatto in capo alla stessa persona sarebbe comunque evitata nei limiti
dell’art. 7 del D.L. 30 settembre 2003, n. 269 in base al quale “le sanzioni
amministrative relative al rapporto fiscale proprio di società o enti con personalità
giuridica sono esclusivamente a carico della persona giuridica”63.
A prescindere da quest’ultima norma una violazione del ne bis in idem
in materia tributaria sorgerebbe per effetto dell’applicazione giurisprudenziale.
Nelle ipotesi di omesso versamento delle ritenute o dell’Iva la duplicazione di
sanzioni è stata, infatti, ritenuta legittima per l’esistenza di un rapporto non già
di specialità bensì di progressione criminosa64. Riproposto anche in seguito alla
62
63
64
Quale corollario del principio di specialità, il successivo art. 21 dispone che “l’ufficio competente
irroga comunque le sanzioni amministrative relative alle violazioni tributarie fatte oggetto
di notizia di reato. [Tuttavia] tali sanzioni non sono eseguibili [...], salvo che il procedimento
penale sia definito con provvedimento di archiviazione o sentenza irrevocabile di assoluzione o
di proscioglimento con formula che esclude la rilevanza penale del fatto”. Da tale disposizione
si desume che il procedimento tributario giunge comunque al termine, con l’irrogazione della
sanzione, senza essere sospeso per la pendenza di quello penale, come espressamente previsto
all’art. 20 del medesimo decreto. Sul rapporto tra i due procedimenti si rinvia a Consiglio (2014,
p. 147).
Sul punto si vedano Lanzi; Aldrovandi (2014, p. 100 ss.), per i quali “non è scontato che
la riforma del 2003 sia priva d’incidenza sul principio generale di specialità; da un canto, è
discutibile che si possa parlare di identità del fatto previsto dalla fattispecie penale e da quella
amministrativa, giacché, mentre la prima contempla quali soggetti attivi persone fisiche, cui il
fatto deve risultare ascrivibile anche sotto il profilo soggettivo, la seconda vede quali soggetti
attivi enti, cui la sanzione è ascritta sulla base di una responsabilità oggettiva di posizione”.
In materia di omesso versamento delle ritenute “per stabilire se si è in presenza di un concorso
apparente o effettivo di norme, si tratta, dunque, di verificare se le norme sanzionatorie in
questione riguardino o meno lo stesso fatto. La risposta a tale quesito è negativa. Entrambi gli
illeciti in esame, invero, sono illeciti omissivi propri, integrati dal mero mancato compimento di
un’azione dovuta. [...] pur nella comunanza di una parte dei presupposti (erogazione di somme
comportanti l’obbligo di effettuazione delle ritenute alla fonte e di versamento delle stesse) e
della condotta (omissione di uno o più dei versamenti mensili dovuti), gli elementi costitutivi
dei due illeciti divergono in alcune componenti essenziali, rappresentate in particolare: dal
requisito della certificazione delle ritenute, richiesto per il solo illecito penale; dalla soglia minima
dell’omissione, richiesta per il solo illecito penale; dal termine di riferimento per l’assunzione
di rilevanza dell’omissione [...]. Le illustrate divergenze inducono a ricostruire il rapporto fra
i due illeciti in termini, non di specialità, ma piuttosto di progressione: la fattispecie penale
[...] costituisce una violazione molto più grave di quella amministrativa e, pur contenendo
necessariamente quest’ultima [...], la arricchisce di elementi essenziali (certificazione, soglia,
termine allungato) che non sono complessivamente riconducibili al paradigma della specialità
(che, ove operante, comporterebbe ovviamente l’applicazione del solo illecito penale), in quanto
recano decisivi segmenti comportamentali, che si collocano temporalmente in un momento
successivo al compimento dell’illecito amministrativo. Da quanto sopra discende che la presenza
della previsione dell’illecito amministrativo di cui al d.lgs. 471/1997, art. 13, primo comma, e
la consumazione in concreto di esso, non sono di ostacolo all’applicazione, in riferimento allo
stesso periodo d’imposta e nella ricorrenza di tutti gli specifici presupposti, della statuizione
relativa all’illecito penale di cui al d.lgs. 74/2000 art. 10-bis. [...]” Così Cass. pen., Sez. unite,
12.09.2013, n. 37425 (Favellato), con nota di Ciraulo (2014, p. 66). Si veda altresì Albano
(2014, p. 735 ss.).
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283
SORBELLO, Pietro. I diritti fondamentali come limite alla politica criminale
sentenza “Grande Stevens”65, un simile orientamento conferma l’avversione della
giurisprudenza di legittimità per i criteri sostanziali di soluzione del concorso
apparente di norme che trovano, al contrario, applicazione nella giurisprudenza
delle Corti europee66.
Sempre in ambito tributario residua un’ipotesi di bis in idem sostanziale
paradossalmente subordinata alla volontà del destinatario della sanzione (nello
stesso senso FLICK, 2014): ai sensi dell’art. 13 del d.lgs. 74/200067, qualora
l’imputato per reati tributari voglia conseguire uno sgravio di pena, la mancata
applicazione delle misure accessorie e l’accesso al patteggiamento oltre al debito
d’imposta dovrà altresì pagare le sanzioni comminate per l’illecito amministrativo
“sebbene non applicabili a norma del successivo art. 19, primo comma”68.
4 IL NE BIS IN IDEM NELLA GIURISPRUDENZA: L’APPROCCIO
“FORMALE” DELLA CORTE DI CASSAZIONE E QUELLO “SOSTANZIALE”
DELLA CORTE EUROPEA E DELLA CORTE DI GIUSTIZIA
Sull’applicazione del principio del ne bis in idem emerge la profonda
diversità dell’approccio della Cassazione rispetto a quello delle Corti europee69.
65
66
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68
69
Secondo la Suprema corte “le sanzioni tributarie, nel caso de quo – a differenza di quanto
ritenuto dalla Corte di Strasburgo per quelle ben più severe irrogate dalla CONSOB nell’invocato
caso Grande Stevens c. Italia – reggono al vaglio” della giurisprudenza della Corte europea dei
diritti dell’uomo. In questi termini con nota di Dova (2014).
In adesione a quest’ultimo orientamento, ai sensi del citato art. 267 del TFUE, con ordinanza
del 27 ottobre 2014 il Tribunale di Torino ha rinviato alla Corte di giustizia l’interpretazione
dell’art. 10-bis del d.lgs. 74/2000 nella parte in cui consente di procedere alla valutazione della
responsabilità penale di un soggetto che, per lo stesso fatto, sia già stato destinatario della
sanzione amministrativa irrevocabile di cui all’art. 13 del d.lgs. 471/1997. Si veda Iorio (2014,
p. 47).
Nella versione modificata dall’art. 2, comma 36-vicies semel, del D.L. 13 agosto 2011, n. 138. Il
medesimo decreto si segnala perché ridusse le soglie di punibilità, eliminò le ipotesi attenuate
di utilizzazione ed emissione di fatture per operazioni inesistenti, precluse la sospensione
condizionale al superamento di una duplice soglia (fissa e percentuale) di imposta evasa,
rese ad effetto comune l’attenuante che consentiva la diminuzione della pena fino alla metà,
così manifestando la volontà di applicare all’evasore fiscale il diritto penale del nemico. Per
l’approfondimento si rinvia a Jakobs (2006, p. 3); Insolera (2006, p. 895 ss.); Viganò (2008, p.
107 ss.).
Il rispetto del ne bis in idem dovrebbe qui suggerire al giudice nazionale di sollevare la questione
pregiudiziale alla Corte di giustizia oppure, con maggiore coraggio, disapplicare l’art. 13 nella
parte in cui subordina l’accesso al patteggiamento al pagamento della sanzione amministrativa
sullo stesso fatto per il quale irrogherà la sanzione penale.
Per una ricognizione delle posizioni salienti si veda Corte di Cassazione, Ufficio del massimario,
Considerazioni sul principio del ne bis in idem nella recente giurisprudenza europea: la sentenza
4 marzo 2014, Grande Stevens e Altri c. Italia, Relazione n. 35/2014, 8 maggio 2014: www.
cortedicassazione.it
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284
SORBELLO, Pietro. I diritti fondamentali come limite alla politica criminale
Sul piano nazionale, nel rapporto tra illeciti amministrativi e penali il
principio di specialità di cui all’art. 9 della legge 689/1981 è declinato nella
giurisprudenza di legittimità sulla base del confronto strutturale tra fattispecie
considerate in astratto70 e non in concreto a causa dell’avversione per criteri
sostanziali di soluzione del concorso di norme. Secondo un orientamento
consolidato
i giudizi di valore che i criteri di assorbimento e di consunzione richiederebbero
sono in contrasto con il principio di legalità, in particolare con il principio
di determinatezza e tassatività, perché fanno dipendere da incontrollabili
valutazioni intuitive del giudice l’applicazione di una norma penale71.
Se nella vicenda “Grande Stevens” il cumulo sanzionatorio si è prodotto
per la scelta di paralizzare il principio di specialità, attraverso la clausola “fatte
salve le sanzioni penali quando il fatto costituisce reato” di apertura degli artt.
187-bis e 187-ter del d.lgs. 58/1998, nella sentenza “Favellato” le Sezioni unite
eludono però l’applicazione del principio di specialità ritenendo che le due
fattispecie di omesso versamento delle ritenute non integrano il medesimo fatto
perché rispondono a un rapporto di progressione criminosa72.
Diversamente dall’approccio della Suprema corte, nella giurisprudenza
delle Corti europee il rispetto del ne bis in idem è verificato secondo un approccio
contenutistico che prescinde dalla qualificazione giuridica che lo Stato attribuisce
alla sanzione73 in quanto, a determinate condizioni, una sanzione formalmente
amministrativa può considerarsi sostanzialmente penale (come verificatosi per le
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73
“Per medesimo fatto deve intendersi identità degli elementi costitutivi del reato, con riferimento
alla condotta, all’evento e al nesso causale, nonchè alle circostanze di tempo e di luogo,
considerati non solo nella loro dimensione storico-naturalistica ma anche in quella giuridica,
potendo una medesima condotta violare contemporaneamente più disposizioni di legge”. Così
Cass. pen., Sez. II, 21.03.2013, n. 18376, in CED Cassazione, 2013.
Così Cass. pen., Sez. unite, 20.12.2005, n. 47164, con nota di Terracina (/2006, p. 143). In
senso conforme, 28.10.2010, n. 1235, con nota di Scarcella (2011, p. 567); 28.10.2010, n.
1963, con nota di Vallini (2011, p. 848); 27.02.2014, n. 25191, in Diritto Penale e Processo,
Milano, Ed. Ipsoa, fascicolo 9, p. 1.056, 2014. Segnala la necessità di ricorrere a criteri ulteriori
di soluzione del concorso apparente Romano (1995, p. 165).
In particolare, “la fattispecie penale [...] costituisce una violazione molto più grave di quella
amministrativa e, pur contenendo necessariamente quest’ultima [...], la arricchisce di elementi
essenziali (certificazione, soglia, termine allungato) che non sono complessivamente riconducibili
al paradigma della specialità (che, ove operante, comporterebbe ovviamente l’applicazione del
solo illecito penale), in quanto recano decisivi segmenti comportamentali, che si collocano
temporalmente in un momento successivo al compimento dell’illecito amministrativo”. Così
Cass. pen., Sez. unite, 12.09.2013, n. 37425 (Favellato), cit., pag. 66.
Secondo la Corte europea la qualificazione giuridica nazionale “non è tuttavia decisiva ai fini
dell’applicabilità del profilo penale dell’articolo 6 della CEDU, in quanto le indicazioni che
fornisce il diritto interno hanno un valore relativo”. Sul punto si rinvia al paragrafo 52 della
sentenza 21.02.1984, Öztürk c. Germania.
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SORBELLO, Pietro. I diritti fondamentali come limite alla politica criminale
sanzioni amministrative irrogate nella vicenda “Grande Stevens”) comportando
i divieti di duplicare la sanzione e di avviare un secondo giudizio sul medesimo
fatto74. Per riqualificare le sanzioni amministrative, la Corte europea dei
diritti dell’uomo richiama la propria giurisprudenza in base alla quale “al fine
di stabilire” la sussistenza di una “accusa in materia penale”, occorre tener
presente tre criteri: la qualificazione giuridica della misura in causa nel diritto
nazionale, la natura stessa di quest’ultima e la natura e il grado di severità della
sanzione. Questi criteri sono peraltro alternativi e non cumulativi: affinché si
possa parlare di “accusa in materia penale” è sufficiente che il reato in causa sia
di natura penale rispetto alla Convenzione, o abbia esposto l’interessato a una
sanzione che, per natura e livello di gravità, rientri in linea generale nell’ambito
della “materia penale”75. Ciò non impedisce di adottare un approccio cumulativo
se l’analisi separata di ogni criterio non permette di arrivare ad una conclusione
chiara in merito alla sussistenza di una “accusa in materia penale”76.
Alle medesime conclusioni è pervenuta la Corte di giustizia chiamata a
pronunciarsi sulla compatibilità del sistema del doppio binario con il principio
del ne bis in idem. In particolare, nella sentenza “Åklagaren c. Hans Åkelberg
Fransson”77 essa ha affermato che
l’art. 50 della Carta non osta a che uno Stato membro imponga, per le medesime
violazioni di obblighi dichiarativi in materia di Iva, una combinazione di
sovrattasse e sanzioni penali. [...] Solo qualora la sovrattassa sia di natura
penale, ai sensi dell’art. 50 della Carta, e sia divenuta definitiva, tale
disposizione osta a che procedimenti penali per gli stessi fatti siano avviati
nei confronti di una stessa persona.
Resta infine da chiarire quando una sanzione amministrativa presenta
un severità tale da rientrare nella materia penale. Una chiara (ed alla luce
dell’importo della sanzione, sorprendente) indicazione proviene dalla sentenza
74
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77
Nella sentenza 10.02.2009, Sergueï Zolotoukhine c. Russia, la Corte europea ha precisato
che l’articolo 4 del Protocollo n. 7 deve essere inteso nel senso che esso vieta di perseguire o
giudicare una persona per un secondo illecito nella misura in cui alla base di quest’ultimo vi
sono fatti che sono sostanzialmente gli stessi.
Poiché alla manipolazione informativa l’art. 187-ter del d.lgs. 58/1998 commina una sanzione
amministrativa il cui massimo edittale è pari a venticinque milioni, con la facoltà della CONSOB
di aumentare “fino al triplo o fino al maggiore importo di dieci volte il prodotto o il profitto
conseguito dall’illecito quando, per le qualità personali del colpevole, per l’entità del prodotto
o del profitto conseguito dall’illecito ovvero per gli effetti prodotti sul mercato, esse appaiono
inadeguate anche se applicate nel massimo”, la Corte europea ha ritenuto la sanzione connotata
da un livello di afflittività tale da rientrare nella materia penale.
Il riferimento è al punto 82 della sentenza 08.06.1976, Engel e altri c. Paesi Bassi, in www.
echr.coe.int.
Corte di giustizia, sentenza del 26.02.2013, causa C-617/10, par. 34, in www.curia.eu. Per
l’approfondimento si rinvia a Esposito De Falco (2014, p. 649), nonché Vozza (2013).
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286
SORBELLO, Pietro. I diritti fondamentali come limite alla politica criminale
“Nikänen c. Finlandia”78 con la quale la Corte europea dei diritti dell’uomo ha
recentemente condannato la Finlandia considerando sostanzialmente penale
una sanzione amministrativa dell’importo di € 1.700: è evidente quanto
lontano sia il metro di valutazione qui impiegato rispetto ai limiti edittali delle
sanzioni amministrative previste dal nostro ordinamento, a tal punto che gran
parte degli illeciti formalmente amministrativi dovrebbe essere considerata
sostanzialmente penale79. Anche se la pluralità di criteri risolutori (formali e
sostanziali) consentisse di superare il concorso apparente di norme, così evitando
la duplicazione delle sanzioni sullo stesso fatto, non deve però dimenticarsi che
l’irrogazione di una sanzione sostanzialmente penale coinvolge anche il diritto
fondamentale ad un processo equo, previsto agli articoli 6 della CEdu e 47,
secondo comma, della Carta europea, che esige garanzie che il procedimento
sanzionatorio amministrativo non sempre assicura80.
5 CONCLUSIONI
Il pensiero alla sentenza “Favellato”, che ha escluso il concorso apparente
tra le fattispecie penale ed amministrativa di omesso versamento delle ritenute,
pone il quesito sul grado di resistenza di una simile posizione ai criteri di Engel,
individuati dalla Corte europea ed applicati anche dalla Corte di giustizia, i quali
impongono una revisione del sistema sanzionatorio81. Questo consentirebbe
di eliminare le duplicazioni82 e di adeguare i procedimenti d’irrogazione delle
78
79
80
81
82
Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza 20.05.2014, Nikänen c. Finlandia. Dalla lettura
della sentenza emerge che per la mancata dichiarazione dell’incasso di alcuni dividendi al sig.
Nykänen fu irrogata la sanzione amministrativa della sovrattassa pari a 1.700 euro, divenuta
definitiva nel 2009. Per il medesimo fatto, inoltre, nel 2008 si avviò nei suoi confronti un
procedimento penale al termine del quale fu condannato alla pena della reclusione per dieci
mesi.
Il riferimento è ai limiti edittali delle sanzioni previste dal d.lgs. 18 dicembre 1997, n. 471, recante
le sanzioni tributarie non penali in materia di imposte dirette, di imposta sul valore aggiunto e
di riscossione dei tributi. A titolo esemplificativo, basti pensare che l’art. 1, primo comma, del
medesimo decreto commina la sanzione amministrativa dal centoventi al duecentoquaranta per
cento dell’ammontare delle imposte dovute nel caso di omessa presentazione della dichiarazione
dei redditi.
Si segnala l’ordinanza del 02.10.2014 con la quale il Consiglio di Stato ha accolto un’istanza
cautelare presentata in primo grado, imponendo alla CONSOB di adeguare il proprio regolamento
sanzionatorio alla sentenza “Grande Stevens” al fine di garantire pienamente l’integrità del
contraddittorio e la pubblicità del procedimento.
Secondo Paliero (2004, p. 1.011), la nozione di diritto sanzionatorio trova i suoi “precedenti
terminologici più specifici nei sintagmi ‘diritto penale amministrativo’ e ‘diritto sanzionatorio
amministrativo’. Essa si erge a categoria nuova, che travalica gli stessi limiti del diritto
sanzionatorio amministrativo per assumere contorni più ampi, con la tendenza, almeno sul
piano concettuale, a salire di livello per inglobare anche la legislazione speciale di marca
criminale”.
Oltre agli abusi di mercato previsti al d.lgs. 58/1998, all’art. 13 del d.lgs. 74/2000 che
subordina la concessione dell’attenuante, la mancata applicazione delle pene accessorie
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287
SORBELLO, Pietro. I diritti fondamentali come limite alla politica criminale
sanzioni (formalmente amministrative, ma sostanzialmente penali) ivi compresi
quelli tributari tenuto anche conto che, in tema di contraddittorio, l’art. 41
della Carta riconosce “il diritto di ogni persona di essere ascoltata prima che
nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che le rechi
pregiudizio”83.
Le riflessioni finora svolte documentano l’inesorabile condizionamento
della politica criminale. Il legislatore non gode più di un diritto assoluto nel
comminare sanzioni perché
dal catalogo dei diritti fondamentali derivano in capo agli Stati non solo
obblighi c.d. negativi (consistenti, cioè, in altrettanti divieti di violare tali
diritti fondamentali attraverso condotte di propri organi legislativi, esecutivi
o giudiziari), ma anche obblighi positivi di tutela, dedotti dall’obbligo generale
di rispetto dei diritti fondamentali posto a carico di ciascuno Stato membro84.
Non è una prospettiva nuova. È ancora poco nota agli operatori ai quali
la diretta applicabilità della Carta europea dei diritti fondamentali impone di
guardare oltre il proprio ordinamento in un sistema giuridico ormai multilivello.
83
84
e l’accesso al patteggiamento al pagamento delle sanzioni amministrative “sebbene non
applicabili all’imputato a norma dell’art. 19, comma 1”, un’ulteriore previsione legale di bis in
idem è contenuta all’art. 174-bis della legge 22 aprile 1941, n. 633 sul diritto d’autore.
In questa direzione si pone la legge 11 marzo 2014, n. 23, recante delega fiscale, che
prevede all’art. 1, tra i principi e criteri direttivi generali, il “b) [...] la previsione di forme di
contraddittorio propedeutiche all’adozione degli atti di accertamento dei tributi”, nonché all’art.
5, lett. f), “specifiche regole procedimentali che garantiscano un efficace contraddittorio con
l’amministrazione finanziaria [...] in ogni fase del procedimento di accertamento tributario”. Sul
punto, nella sentenza 18.12.2008, causa C-349/07 (Sopropé) la Corte di giustizia affermò che
“il rispetto dei diritti della difesa costituisce un principio generale del diritto comunitario che
trova applicazione ogniqualvolta l’amministrazione si proponga di adottare nei confronti di un
soggetto un atto ad esso lesivo. In forza di tale principio i destinatari di decisioni che incidono
sensibilmente sui loro interessi devono essere messi in condizione di manifestare utilmente il
loro punto di vista in merito agli elementi sui quali l’amministrazione intende fondare la sua
decisione” (paragrafi 36-37). In senso conforme, 03.07.2014, cause riunite C-129/13 (Kamino
International) e C-130/13 (Datema Hellmann Worldwide). Inizialmente contraria all’esistenza
di un principio generale di contraddittorio in ordine alla formazione della pretesa fiscale, così
Cass. civ., Sez. V, 29.12.2010, n. 26316, con nota di Marcheselli (2011, p. 376), allineandosi
alla giurisprudenza della Corte di giustizia le Sezioni unite hanno recentemente affermato che
“l’attivazione del contraddittorio endoprocedimentale, costituisce un principio fondamentale
immanente nell’ordinamento cui dare attuazione anche in difetto di una e specifica previsione
normativa”. Così Cass. civ., Sez. unite, 18.09.2014, n. 19667 e n. 19668, in Leggi d’Italia. Sul
tema si veda Fantozzi (2011, p. 137); Iorio; Ambrosi (2014, p. 2.260); Selicato (2012, p. 321);
Thione (2014, p. 11).
In questi termini Viganò, 2007b, p. 36.
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Submissão em: 26 de outubro de 2022
Último Parecer favorável em: 8 de novembro de 2022
Como citar este artigo científico
SORBELLO, Pietro. I diritti fondamentali come limite alla politica criminale:
considerazioni sull’incidenza dell’ordinamento europeo sul diritto
sanzionatorio italiano. In: Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica,
Montes Claros, Ed. Associação de Letras Jurídicas de Montes Claros, v. 3, n.
3, p. 268-295, set.-dez. 2022.
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295
POR QUE A ESPIRITUALIDADE É IMPORTANTE PARA O DIREITO:
UMA EXPLICAÇÃO1
RAFAEL DOMINGO OSLE2
RESUMO
N
este artigo, exploro as potenciais ligações entre o direito e a espiritualidade,
bem como algumas das implicações legais destas ligações. Depois de
argumentar que a espiritualidade é conceitualmente autônoma da
religião e da moralidade, explico porque é que a tríade espiritual do amor,
comunhão e dom está profundamente interligada com a tríade legal da justiça,
do acordo e do direito. Também explico porque é que as intenções individuais
e coletivas e os valores culturais são os principais canais de interação entre o
direito e a espiritualidade. Na segunda parte do artigo, defendo que os sistemas
jurídicos evoluem através da espiritualização, entre outras formas, promovendo
a desmaterialização do sistema jurídico, encorajando a limitação da dominação,
inspirando a redução da coerção, estimulando a comunhão e o consenso
na sociedade, ou aumentando o respeito pela lei e pelos sistemas jurídicos.
A espiritualização exige o reconhecimento da dimensão superior do direito e,
portanto, ajuda a repensar, reorientar, renovar, reformar e reimaginar o direito
e os sistemas jurídicos. Finalmente, esboço um padrão de cinco níveis para
medir o grau de espiritualização dos sistemas jurídicos concretos. Este padrão
também pode ser aplicado a atores e instituições legais.
1
2
A versão original em Inglês deste ensaio foi publicada sob o título, “Why Spirituality Matters for
Law: an explanation”, em Oxford Journal of Law and Religion 8, n.º 2, p. 326-434, 2019.
Doutor em Direito pela Universidade de Navarra (Espanha). Spruill Family Professor of Law and
Religion, Emory University (Atlanta, Geórgia, Estados Unidos). Catedrático (Professor of Law)
Alvaro d’Ors, Universidade de Navarra (Pamplona, Navarra, Espanha). Co Editor, Journal of
Law and Religion. Cambridge University Press. ORCID: 0000-0003-0772-4661. e-mail: rafael.
domingosle@gmail.com
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296
DOMINGO OSLE, Rafael. Por que a espiritualidade é importante para o direito
Palavras-chave: espiritualidade, direito, sistema jurídico, intenção, valores,
globalização, moralidade, religião, amor, comunhão, justiça, dom.
ABSTRACT
In this article, I explore potential connections between law and spirituality
and some of the legal implications of these connections. After arguing that
spirituality is conceptually autonomous from religion and morality, I explain why
the spiritual triad of love, communion, and gift is deeply interconnected with the
legal triad of justice, agreement, and right. I also make clear why individual and
collective intentions and cultural values are the main channels of interaction
between law and spirituality. In the second part of the article, I argue that
legal systems evolve through spiritualization, among other ways, promoting the
dematerialization of the legal system, encouraging the limitation of domination,
inspiring the reduction of coercion, stimulating communion and consensus in
society, or increasing respect for the law and the legal systems. Spiritualization
demands a recognition of the higher dimension of the law and, therefore, helps
rethink, reorient, renew, reform, and reimagine law and legal systems. Finally, I
sketch a pattern of five levels to measure the degree of spiritualization of concrete
legal systems. This pattern can also be applied to legal actors and institutions.
Keywords: spirituality, law, legal system, intention, values, globalization,
morality, religion, love, communion, justice, gift.
INTRODUÇÃO: ESPIRITUALIDADE, RELIGIÃO E MORALIDADE
Nos últimos anos, estudiosos e cientistas de diferentes disciplinas (Sociologia, Medicina, Negócios e Psicologia, entre outras) prestaram especial atenção
à espiritualidade como um possível fator de interligação no desenvolvimento humano e social. Argumentaram que a espiritualidade é importante para informar
as decisões, orientar as atividades humanas e promover a coesão social e a saúde
individual (ver, por exemplo, BOUCKAERT; ZSOLNAI, 2011; COBB; PUCHALSKI;
RUMBOLD, 2012; MILLER, 2012; BALBONI; BALBONI, 2018; ZSOLNAI; FLANAGAN, 2019; DOMINGO-OSLE; DOMINGO OSLE, 2020, p. 1.268-1.274; DOMINGO OSLE; RODRÍGUEZ-FRAILE, 2021). No entanto, no estudo do Direito e da
estrutura curricular dos estudos jurídicos, o foco acadêmico na espiritualidade
é raro (ver BLOMQUIST, 2003, p. 583-622; GENSLER, 2016, p. 112-132, sobre
direito natural e espiritualidade; DÉAK, 2019, p. 280-288).
Este ensaio explicativo e normativo pretende contribuir para preencher
esta lacuna, explorando o aspecto espiritual do Direito, a ligação entre o Direito
e a espiritualidade, e algumas das possíveis implicações desta ligação para a
evolução do Direito.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
297
DOMINGO OSLE, Rafael. Por que a espiritualidade é importante para o direito
Neste texto, refiro-me ao Direito apenas como Direito Humano, ou seja,
como uma ordem social racional e coerciva que regula e institucionaliza as interações humanas de acordo com a justiça. O Direito Humano é mais amplo
do que o mero Direito Positivo, uma vez que o Direito Humano também inclui
o Direito Consuetudinário, a tradição e os princípios morais utilizados para
decidir casos difíceis. O Direito Humano, enquanto criação humana racional,
não inclui, contudo, a ideia secular e convincente do direito divino ou do direito
eterno (sobre esta ideia, ver BRAGUE, 2007. Ver também DOMINGO OSLE,
2016). Uma vez que a lei divina e a sua ligação ao direito humano pressupõem
a espiritualização do Direito, prefiro não utilizar a expressão lei divina neste
artigo. A profunda ligação entre o direito divino e o Direito Humano, que é de
caráter claramente espiritual, deve ser metodologicamente precedida por uma
explicação da ligação entre o Direito Humano e a espiritualidade.3 Este é exatamente o objetivo do presente texto.
Entendo a espiritualidade como uma ordem ontológica e transcendente
que liga e une Deus e o divino, com a humanidade e o universo, de acordo com o
amor. A minha abordagem à espiritualidade é, portanto, teísta, mas não rejeita
outras tentativas de desenvolver a espiritualidade sem Deus (ver, por exemplo,
HARRIS, 2014). De certa forma, a minha abordagem da espiritualidade está
próxima da intuição de Raimon Panikkar (1993) sobre a experiência cosmoteandrica, que oferece uma visão totalmente integrada de toda a realidade, e da ideia
de espiritualidade utilizada pelo Papa Francisco na sua encíclica “Laudato si”.4
O presente artigo se baseia na intuição (não na premissa) de que a realidade, embora diferenciada, é uma só. Portanto, todas as dimensões da realidade
e todas as abordagens epistemológicas da realidade (investigação científica,
razão lógica e intuição contemplativa) estão ligadas. A unidade da realidade tem
sido aceite com nuances diferentes por muitas tradições espirituais, filosóficas
e místicos ao longo dos séculos, e nunca foi negada (e por vezes apoiada) pela
Ciência.5 Alguns cientistas tentam iluminar uma epistemologia unitária de diferentes disciplinas científicas, uma tentativa a que E. O. Wilson (1999) chama
“consiliência”. Durante séculos, filósofos, de Plotinus6 a Wittgenstein7, refletiram também sobre a interconectividade entre objetos, coisas e pensamentos.
3
4
5
6
7
Em certo sentido, a lei divina é lei espiritual, ou seja, uma lei imutável de amor que governa
profundamente toda a realidade.
Papa Francisco, Carta Encíclica “Laudato si”, 24 de maio de 2015, números 63, 73, 75, 105,
111 e 240, entre outros.
O novo contexto oferecido pela Física, de certa forma, torna possível uma melhor compreensão
da espiritualidade. Por exemplo, a teoria das supercordas da gravidade quântica sustenta que
as quatro forças fundamentais da natureza (gravidade, eletromagnetismo, e as forças nucleares
fortes e fracas), bem como toda a matéria, constituem diferentes expressões de uma única
essência. Para uma visão geral, ver Schomerus (2017).
No século III, Plotino, o fundador do Neoplatonismo, observou: “O Um é a primeira existência.
Mas Inteligência, Ideias e Ser não são os primeiros”. Ver Plotinus (1964, p. 75).
Ver Wittgenstein (1999, p. 30: “Assim como não podemos pensar em nenhum objeto espacial
para além do espaço, ou em objetos temporais para além do tempo, também não podemos
pensar em nenhum objeto para além da possibilidade da sua ligação com outras coisas”.
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DOMINGO OSLE, Rafael. Por que a espiritualidade é importante para o direito
No hinduísmo, todas as coisas são consideradas como tendo recebido o
seu ser e vida da verdadeira realidade, ou seja, o princípio espiritual interior
eterno Atman-Brahman: a energia ou alma individual primária (Atman) é a alma
cósmica ou a derradeira realidade divina (Brahman). No budismo, a imagem
da teia da Indra descreve e simboliza a interconectividade do universo e a sua
origem interdependente. No Taoísmo, o Tao, ao mesmo tempo transcendente e
totalmente imanente, é a fonte da vida e a força cósmica de toda a realidade.
Nas religiões Abraâmicas, Deus, o Absoluto, é o único criador, doador
da vida e sustentador do universo, ou seja, a realidade que sustenta toda a
realidade. A distinção essencial entre um Deus transcendente e as criaturas não
exclui necessariamente a unidade da realidade. O Shema louva a Deus como
um só (echad) (libro do Deuteronômio, capítulo 6, versículo 4), implicando que
Deus é um nos céus e na terra, e assim permeia toda a existência material. Na
Primeira Carta aos Coríntios (capítulo 15, versículo 28),8 o apóstolo Paulo explica
o culminar da criação, dizendo que Deus é “tudo em todos”. Alguns séculos
mais tarde, o Pseudo-Dionísio Neoplatonista Cristão, influenciado por Plotino,
afirmou que “nada no mundo carece da sua quota-parte do Um”. Tal como cada
número participa na unidade – como nos referimos a um casal, uma dúzia,
meia, um terço, um décimo – assim tudo, e cada parte de tudo, participa no
Um (PSEUDO-DIONÍSIO, 1987, 977C, p. 128). No islamismo, o místico andaluz
medieval e estudioso Ibn al-Arabi e a sua escola apoiaram a doutrina da unidade
do ser (Wahdat al-Wujūd). Segundo Ibn al-Arabi, Deus e a criação são, em última
análise, um só, uma vez que tudo o que foi criado pré-existiu no conhecimento
de Deus e voltará para ele. Só Deus é a realidade omnipresente e eterna.9
Historicamente, a indispensável divisão entre direito e religião nas sociedades democráticas, ela própria uma clara expressão da espiritualização do
direito, conduziu paradoxalmente à separação entre espiritualidade e direito,
fomentando a visão de que a espiritualidade pertencia inalienavelmente à esfera da religião. No entanto, embora intimamente relacionada com a religião,
a espiritualidade é mais ampla; tem uma vida própria (sobre esta distinção,
ver HAIGHT, 2016, p. 1-15). A espiritualidade é anterior à religião, tal como a
moralidade é anterior à lei. A espiritualidade é um aspecto essencial da religião,
mas não pode ocupar todo o espaço da religião. Além disso, a espiritualidade
existe fora da religião (por exemplo, na abertura individual à transcendência),
e muitos aspectos da religião não se enquadram no reino da espiritualidade
(por exemplo, direito canônico positivo). Assim, a espiritualidade pode ser vista
como uma fonte autônoma e fértil de inspiração legal, na qual não só o sentido
e a razão, mas também a consciência e o propósito, a boa vontade e a unidade
desempenham um papel importante.
8
9
Ver também Romanos 14:8: “Porque se vivemos, vivemos para o Senhor, e se morremos,
morremos para o Senhor”. Portanto, quer vivamos ou morramos, somos do Senhor”; e 1 João 4,
16: “Deus é amor, e quem permanece no amor permanece em Deus, e Deus nele”.
Uma tradução inglesa do seu livro, The Seals of Wisdom (Fususus al-Hikam), está disponível em
<http://www.sufi.ir/books/download/english/ibn-arabi-en/fusus-al-hikam-en.pdf>.
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299
DOMINGO OSLE, Rafael. Por que a espiritualidade é importante para o direito
Esta separação entre espiritualidade e religião não pretende de forma
alguma minar o importante valor das religiões e da revelação divina, nem reduzir
a religião a uma instituição, nem promover uma espécie de espiritualismo
individualista. Qualquer antítese sugerida entre religião e espiritualidade é
enganadora e imprecisa (sobre a origem do sentido moderno da espiritualidade,
ver ROLDÁN-FIGUEROSA, 2021). A própria ideia do Espírito de Deus é tanto
espiritual como religiosa na sua essência, e desempenhará um papel importante
nas nossas reflexões. Além disso, as religiões moldaram muito frequentemente
diferentes tradições espirituais porque a espiritualidade requer, até certo
ponto, uma encarnação na cultura, história, fé e comunidades.10 Embora a
espiritualidade seja universal, as suas expressões são culturais.
A espiritualidade é também conceitualmente diferente, mas está intrinsecamente relacionada com a moralidade. Em termos gerais, a moralidade fornece um sistema ou código de princípios, valores e regras segundo as quais
as intenções, comportamentos e ações são julgados como bons ou maus. Enquanto a moralidade se refere ao bem, a espiritualidade se refere à unidade,
como veremos. A bondade expressa algo diferente da unidade, mas onde há
algum grau de bondade, há algum grau de unidade e vice-versa. Os filósofos
medievais explicaram que a bondade e a unidade, como transcendentais, eram
mesmo permutáveis (para uma visão geral, ver GORIS; AERTSEN, 2016). Como
veremos na secção 7, a unidade de valor é uma manifestação da unidade do
bem, e a unidade do bem enquanto tal é de caráter espiritual. Esta unidade de
bondade explica por que é que o bem comum prevalece sobre o bem privado,
mas também por que existe uma forte ligação (espiritual) entre os bens privados
e comuns.
Devido à minha formação em espiritualidade cristã ocidental e ao fato de
a Ciência do Direito se ter desenvolvido principalmente no Ocidente (sobre este
tema, ver BERMAN, 1983; DOMINGO OSLE, 2005; WITTE JÚNIOR, 2021), vou
me referir, precipuamente, à tradição espiritual ocidental e ao Direito ocidental. Isto não significa qualquer menosprezo de outras tradições espirituais ou
jurídicas ou uma expressão de etnocentrismo, mas, sim, o contrário: um grande
respeito pela variedade de tradições e um forte desejo de envolver muitos estudiosos no excitante projeto de ligação entre o Direito e a espiritualidade a partir
de diferentes perspectivas.
10
A comunicação não verbal (por exemplo, linguagem corporal) é também um sistema linguístico.
Na mesma linha, ver Underhill (2002, p. x).
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
300
DOMINGO OSLE, Rafael. Por que a espiritualidade é importante para o direito
2 APROXIMAÇÃO DA LEI E ESPIRITUALIDADE: ALGUMAS SEMELHANÇAS
O Direito e a espiritualidade podem ser amplamente entendidos como
artes práticas, ciências especulativas e tradições. Ambos refletem também
uma experiência e uma atitude em pessoas humanas. Espiritualidade e Direito são sistemas no sentido em que ambos são constituídos por um conjunto
de princípios interdependentes, procedimentos interativos e elementos rituais
conectados que formam um todo complexo específico. Como os sistemas, a lei e
a espiritualidade exigem que todos os novos elementos do exterior sejam recebidos no sistema de acordo com a sua própria língua.11
Tanto o Direito como a espiritualidade constituem artes no sentido clássico da prática baseada na experiência (techne grego ou ars latino).12 Como as
artes, o Direito e a espiritualidade implicam a compreensão prática e a classificação (regras, definições, divisões) das coisas universais, e não apenas a pura
acumulação de experiências individuais. Se o jurista romano Juventius Celsus
definiu a famosa lei como a “arte do bem e do justo” (ars boni et aequi) (ver CELSUS; ULPIANUS [S. n. t.]; CERAMI, 1985, p. 5-249; MOATTI, 2015, p. 235-242),
poderíamos dizer, imitando a sua definição, que “a espiritualidade é a arte da
unidade e do amor” (ars unitatis et amoris). Mas, o Direito e a espiritualidade
são também intuição criativa e conhecimento especulativo que procuram os
primeiros princípios e causas. Neste sentido mais amplo e clássico da Ciência
como conhecimento ou compreensão (episteme grego ou ciência latina), e não no
sentido mais restrito das Ciências empíricas modernas, o Direito e a espiritualidade acabam por constituir uma Ciência: a Ciência do Direito, tradicionalmente
chamada iurisprudentia,13 e a ciência da espiritualidade, tradicionalmente
chamada, na cultura ocidental, pneumatologia (referindo-se ao conhecimento
do Espírito Santo), teologia espiritual ou simplesmente espiritualidade.
Como Ciência, tanto o Direito como a espiritualidade têm as suas respectivas fontes, métodos de interpretação, procedimentos e linguagem específica.
A linguagem espiritual, especialmente a linguagem mística mais experiencial, é
altamente simbólica, muitas vezes metafórica. A razão para isto é que a Ciência
da espiritualidade, por definição, não pode capturar o espírito, uma vez que ela
é mental e o espírito é metamental. A linguagem do Direito, embora mais racional, está também aberta a símbolos e metáforas para explicar as realidades
mais profundas da ordem jurídica (ver também WITTE JÚNIOR, 2022, p. 3711
12
13
Sobre a linguagem do direito e a sua ligação ao elemento místico, ver Berman, 2013, p. 83;
Berman, 1993, p. 4-6.
Para uma visão geral da distinção frequentemente ambígua entre episteme e techne (por vezes
permutável), ver Parry (2014).
Inspirado no pensamento grego, Ulpianus [S. n. t.] definiu a jurisprudência como “o
conhecimento das coisas divinas e humanas, do que é justo e do que é injusto”.
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DOMINGO OSLE, Rafael. Por que a espiritualidade é importante para o direito
55. Sobre o papel da metáfora na criação de significado, ver RICOEUR, 1977).
Como Ciência, o Direito e a espiritualidade podem ser manipulados e corrompidos. Tal como existe uma lei perversa (por exemplo, a lei da escravatura, ou lei
nazi), também existe uma espiritualidade perversa (por exemplo, o ocultismo e
as artes mágicas). Por detrás destas realidades espúrias há mais arrogância e
dominação do que amor e justiça.
O Direito e a espiritualidade incorporam diferentes tradições jurídicas
e espirituais, respectivamente (sobre a ideia de tradição jurídica, ver GLENN,
2008, p. 427-445). Nenhuma sabedoria jurídica ou espiritual acumulada no
passado – ou seja, nenhuma tradição – é transmitida à geração seguinte simplesmente com base na razão pura. A cultura é repetidamente renovada e refrescada. As tradições são fundamentais para ligar a espiritualidade e o direito
à cultura. Uma vez que todas as tradições contêm alguns elementos que são
universais, é possível e louvável um certo grau de inclusão em vez de uma mera
justaposição entre tradições.
Finalmente, podemos dizer que o Direito e a espiritualidade podem refletir uma atitude jurídica e espiritual, respectivamente. Existe uma forma estabelecida de pensar ou sentir sobre Justiça e espiritualidade que se reflete no
comportamento de uma pessoa ou de um coletivo. Ambas as atitudes estão bem
ligadas uma à outra. A atitude jurídica proporciona um sentido de Justiça e
responsabilidade social, que leva a respeitar e proteger os direitos dos outros e
as leis básicas de uma comunidade política. A atitude espiritual conduz à libertação do eu e promove um sentido de comunhão com os semelhantes, harmonia
com o universo e, em última análise, união com o divino.
3 DIMENSÃO HOLÔNICA DA METADIMENSIONALIDADE LEGAL VS.
HOLÍSTICA DA METADIMENSIONALIDADE ESPIRITUAL
A diferença mais importante entre o legal e o espiritual é que o legal
é dimensional e holístico, enquanto que o espiritual é metadimensional e
holístico. Uma vez que as ordens legais regem o comportamento humano, e o
comportamento humano ocorre em alguma região do espaço durante algum
intervalo de tempo, as ordens legais têm normalmente uma dimensão espacial e
temporal e um âmbito de validade (ver KELSEN, 1945, p. 42-44). O que é válido
nos Estados Unidos não é necessariamente válido na Europa ou Austrália, e o
que era válido no passado (por exemplo, a escravatura no Código de Hamurabi
ou na Lei das Doze Tábuas) não é necessariamente válido hoje. Além disso, uma
vez que os sistemas legais regulam o comportamento humano de acordo com a
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
302
DOMINGO OSLE, Rafael. Por que a espiritualidade é importante para o direito
Justiça, há muitos aspectos do comportamento humano que não se enquadram
no âmbito da lei (por exemplo, amizade, preferências desportivas ou culinárias,
preocupações finais e crenças religiosas). Finalmente, algumas regras legais
só se aplicam a certos tipos de pessoas (por exemplo, andarilhos, imigrantes,
mulheres grávidas, pensionistas, menores, pessoas casadas).
Em certo sentido, podemos dizer que a lei funciona sob quatro dimensões
(temporal, espacial, material e pessoal), tal como na física relativista três dimensões do espaço e uma do tempo têm sido a norma tradicionalmente aceita:
o continuum espaço-tempo tetradimensional. No entanto, tal como as quatro
dimensões não explicam a realidade física como um todo, também as quatro
dimensões legais não explicam completamente a realidade jurídica.
Embora autônoma, a dimensão jurídica também faz parte de outras dimensões superiores, e neste sentido é holônica.
A palavra holon foi cunhada por Arthur Koestler.14 Holon refere-se a algo
que é ao mesmo tempo um todo e uma parte. Na verdade, o primeiro significado
geral do conceito tinha sido compreendido muitos séculos antes, expresso na
conhecida frase “o todo é maior do que a soma das suas partes”. Mas o termo
de Koestler acrescenta algo mais. Cada holon emergente integra o que o precede
e, ao mesmo tempo, transcende-o. Da mesma forma, uma célula incorpora
e transcende as suas moléculas constituintes, as moléculas incorporam e
transcendem átomos, e os átomos incluem e transcendem as suas partículas.
Existe uma hierarquia anti-reducionista das dimensões da realidade na qual
cada uma é verdadeira em si mesma, mas subsumida na dimensão geral: a
física na química, a química na biológica, a biológica na social, e assim por
diante até à espiritual.
A dimensão jurídica é autônoma (isto é, um todo) mas interdependente
(isto é, uma parte). É autônomo porque a lei tem a sua própria linguagem,
regras, princípios, sanções e atores. Ao mesmo tempo, contudo, o direito está
altamente dependente de outras dimensões – por exemplo, a dimensão moral –
porque a interpretação do Direito deve utilizar princípios morais (ver DWORKIN,
2011, p. 405-407). Ser holônico implica que os conflitos e oposições internas
numa dimensão devem ser resolvidos numa dimensão superior e, em última
análise, no reino espiritual holístico, o que proporciona unidade ao todo.
Em contraste com a dimensão legal, a dimensão espiritual é metadimensional
e holística. A ordem espiritual vai além e transcende a esfera espacial e temporal
de validade. Isto é possível, mesmo de um ponto de vista científico, porque o
espaço não é necessariamente o nível fundamental da realidade; por conseguinte,
14
A palavra holon foi cunhada por Koestler (1967). A ideia foi amplamente desenvolvida por
Wilber (2000). Ver também agora Domingo Osle; Fraile Díaz (2021, p. 34-39).
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
303
DOMINGO OSLE, Rafael. Por que a espiritualidade é importante para o direito
nem todos os fenômenos acontecem e cabem exatamente no espaço (GREENE,
2011). Além disso, ao contrário dos sistemas legais, a espiritualidade não pode
ser reduzida a um certo número de pessoas ou limitada pela matéria. Com
diferentes nuances, graus e intensidades, a espiritualidade engloba todos os
aspectos da vida humana, e da vida em geral.
A razão última para isto é que Deus, que é Espírito (João, capítulo 4,
versículo 24) e o Absoluto,15 é imensurável e, portanto, irredutível a qualquer
dimensão. A ordem espiritual é metadimensional porque o Espírito de Deus é
metadimensional. Deus está em todo o lado e não pode ser confinado a qualquer
ponto no espaço ou momento no tempo (Salmo 139, 7-12). Deus permeia e impregna tudo através do poder, presença e essência divinos. Deus existe “não
circunscrito em todas as coisas”, diz São Boaventura (BONAVENTURE, 2016,
p. 15). Além disso, todas as coisas são uno com Deus sem serem, elas próprias,
Deus. Como Pseudo-Dyonísio (1987, 977C, p. 128) salientou, “a causa única de
todas as coisas não é uma das muitas coisas no mundo, mas na verdade precede a unidade e a multiplicidade e, de fato, define unidade e multiplicidade”.
A espiritualidade, portanto, oferece uma apreciação holística da realidade
em que todos e tudo está harmoniosamente ligado a todos e a tudo o resto.
“Tudo está em cada coisa”, disse Nicholas de Cusa (1997, secção 117, p. 140),
já que cada coisa reflete até certo ponto a unicidade do Espírito de Deus. “Deus
é tão único” – insiste Nicholas – Deus “é na realidade tudo o que é possível”
(CUSA, 1997, secção 14, p. 93). A singularidade é primordial no conhecimento
de Deus e, por extensão, no conhecimento espiritual, tal como outras figuras de
alteridade no domínio conceitual e, portanto, no domínio jurídico. O espiritual,
portanto, não pode ser holônico porque falha a condição de ser parte de uma
realidade maior. Dentro do mundo espiritual existem realidades autônomas
(Deus, almas humanas, anjos), mas o espiritual enquanto tal não faz parte de
outra realidade. Não é holístico, mas holístico.
4 A TRÍADE ESPIRITUAL: AMOR, COMUNHÃO E DOM
Na tradição cristã, falar de espiritualidade significa falar do Espírito
Santo. E falar do Espírito Santo significa falar de amor, comunhão e dom. O
Espírito Santo é o eterno amor mútuo entre o Pai e o Filho (AUGUSTINE, 1990,
15.17.27). Portanto, embora Deus seja amor e a fonte de todo o amor (Primeira
Carta de São João, capítulo 4, versículo 16), o Espírito Santo é especialmente
15
Não há contradição entre o conceito de Um Absoluto e o Outro Absoluto. Como Ser transcendente,
Deus é o Outro Absoluto; como Ser imanente, Deus é o Absoluto.
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304
DOMINGO OSLE, Rafael. Por que a espiritualidade é importante para o direito
chamado amor (AUGUSTINE, 1990, 15.17.29, in fine) em alguns textos da
Sagrada Escritura.16 A singularidade do Espírito Santo é precisamente a de
estar em comunhão, de ser unidade (na mesma linha, RATZINGER, 1998, p.
324-337). O Espírito Santo é “comunhão inexprimível do Pai e do Filho”, diz
Agostinho de Hipona (1990, 5.11.12),17 porque o Espírito Santo não é só do Pai,
nem do Filho, mas de ambos.
O dom é também uma designação fundamental do Espírito Santo.18 Se
a característica do Filho deve nascer (natus), a do Espírito Santo deve ser dada
(datus). O Espírito Santo é um dom do Pai e do Filho. Este ser dado, contudo,
não sugere em momento algum uma relação de subordinação entre as pessoas
divinas, mas estabelece uma relação de harmonia (concordia). Como Agostinho
explica, o Espírito Santo “é dado como um dom de Deus, de tal forma que
Ele se dá a Si mesmo como Deus” (AUGUSTINE, 1990, 15.19.36). A segunda
característica do dom divino é que é gratuito. O Espírito Santo é dado livremente,
e “quem se une ao Senhor torna-se um só espírito com ele” (1.ª Carta de São Paulo
aos Coríntios 6, 17). Usando as palavras de Yves Congar (2000, p. 88), podemos
dizer que “o Espírito é o início do nosso regresso a Deus”, e a espiritualidade é
o caminho a seguir.
Se o Espírito de Deus é amor, comunhão e dom, tornar-se espiritual para
um cristão significa essencialmente viver em amor, comunhão e dom, ou seja,
viver em comunhão amorosa com Deus e com os outros, vendo-nos como um
dom de Deus para os outros. Desta forma, o amor de vizinhança deixará de ser
um mandamento imposto, por assim dizer, de fora, mas uma consequência da
espiritualidade que se torna ativa através da comunhão, do amor e do dom.19
Amor, comunhão e doação são também a Eucaristia, como a presença
amorosa de Cristo na comunidade dos fiéis: “o mundo que veio das mãos de
Deus Criador”, disse João Paulo II, “agora regressa a Ele, redimido por Cristo”.20
A revelação cristã dos mistérios da Trindade e da Eucaristia transcende toda
a explicação humana e não é acessível à razão natural. Requer fé. Contudo, a
ideia geral de se tornar espiritual, vivendo em comunhão de amor pelo divino,
pela humanidade e pelo universo numa atitude de doação de si mesmo, não é
apenas uma ideia cristã, mas uma intuição metarracional que pode ser aceite
16
17
18
19
20
Ver Romanos 5, 5 e 1.ª Carta de São João, 4, 7-16. Para uma interpretação dos textos, ver
Santo Agostinho (AUGUSTINE, 1990, 15.17.31).
“Assim o Espírito Santo é uma espécie de comunhão ou comunhão inexprimível do Pai e do
Filho, e talvez este nome lhe seja dado apenas porque o mesmo nome pode ser aplicado ao Pai
e ao Filho. Ele é propriamente chamado o que é chamado em comum, já que tanto o Pai como
o Filho são santos e tanto o Pai como o Filho são Espírito” [Tradução nossa].
1.ª Carta de São Paulo aos Coríntios 12, 13; João 7, 37. O texto central, segundo Santo
Agostinho (AUGUSTINE, 1990, 15.19.33 e 15.19.34), é a conversa de Jesus com a mulher
samaritana, João 4, 7-14.
Do mesmo modo, Papa Bento XVI, Carta Encíclica Deus Caritas Est, 25 de dezembro de 2005,
parágrafo 31.
João Paulo II, Carta Encíclica Ecclessia de Eucaristia, 17 de abril de 2003, parágrafo 8.º.
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DOMINGO OSLE, Rafael. Por que a espiritualidade é importante para o direito
por qualquer ser espiritual sem ter de acreditar no mistério da Trindade ou
mesmo na existência de Deus. Neste sentido, a dimensão racional é construída
sobre um terreno metanarracional intuitivo e não o contrário.
A comunhão representa um elemento essencial da espiritualidade universal porque supera a aparente oposição entre a multiplicidade e a unidade.
Estar em comunhão é comunicar com os outros e fazer parte deles. Em plena
comunhão, ninguém está mais sozinho ou separado dos outros.21 O amor é a
força transformadora que leva o ser humano à comunhão com Deus e com os
outros através de um ato de doação de si mesmo. O amor a Deus e o amor ao
próximo estão interligados, mesmo inseparáveis, porque o amor é, em última
análise, divino. Vem de Deus, e une-nos a Deus e faz-nos um só, superando
todas as divisões (BENTO XVI. Deus Caritas Est, parágrafo 18). Porque o amor é
divino, ele é livre. Não existe um interesse individual espúrio por detrás do amor
puro, e este não pode servir outros propósitos. O ato autêntico de amor, que é
sempre um ato de doação, deve ser um ato livre. O mundo da espiritualidade é o
mundo da plena liberdade interior. A liberdade não é apenas uma ideia política
e secular. É, acima de tudo, uma realidade espiritual.
5 A TRÍADE JURÍDICA: JUSTIÇA, ACORDO E DIREITOS
Enquanto o amor, a comunhão e o dom são os pilares da espiritualidade, a justiça, o acordo e os direitos são os três pilares do Direito. A Justiça
é frequentemente identificada com o Direito porque a realização da Justiça é
o objetivo principal do Direito e dos sistemas jurídicos. A Justiça é tanto uma
aspiração como um aspecto intrínseco de todos os sistemas jurídicos. Como
disse Santo Agostinho, uma comunidade política que não é governada segundo
a justiça seria apenas um bando de ladrões (AUGUSTINE, [S. n. t.], “Remota
itaque iustitia quid sunt regna nisi magna latrocinia?”). Para legitimar qualquer
ordem jurídica, a lei deve ser justa; deve ser criada e aplicada de acordo com
a justiça. Tradicionalmente entendido como dar a cada um o que lhe é devido
(ULPIANUS, [S. n. t.], 1.1.10 pr), a ideia fundamental de Justiça é objeto de
muita discordância. Depende dos valores aceites por uma comunidade política
como fundamentais e da própria experiência histórica da comunidade. É por
isso, como John Rawls (2001, p. 31) salientou, “uma sociedade bem ordenada é
uma sociedade efetivamente regulada por uma concepção pública de justiça.”.
Esta concepção pública de Justiça é um fenômeno em evolução cultural e é a
força motriz por detrás de qualquer ordem social em particular.
21
Na fé cristã, isto ocorre especialmente no sacramento da Eucaristia, no qual os destinatários
são assimilados a Cristo e, estando em comunhão com Ele, estão em comunhão uns com os
outros. Sobre a ideia de communio, ver Bento XVI (2007, p. 69-84).
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306
DOMINGO OSLE, Rafael. Por que a espiritualidade é importante para o direito
O Direito nas sociedades democráticas é construído por meio de acordos
gerais e particulares. De fato, os sistemas jurídicos e o Direito consistem numa
multiplicidade de contratos, pactos, tratados, transações, acordos, protocolos,
compromissos e muitos outros acordos tanto nacionais como supranacionais. O
próprio sistema jurídico é tido como o produto e o desenvolvimento de um acordo fundamental (constituição) no seio da comunidade política, que estabelece
um sistema para fazer cumprir acordos gerais (legislação), fazer cumprir acordos (executivo) e resolver disputas sobre esses acordos (judicial). As doutrinas
relevantes, tais como a regra da maioria, o contrato social, o consenso sobreposto e muitas outras, servem para integrar e consolidar as comunidades políticas
com base na ideia de acordo. Os acordos conduzem à integração social e à ação
coordenada por meio do reconhecimento e proteção dos direitos individuais e
coletivos. Isto explica por que Hans Kelsen (2009, p. 316) considerou o princípio
pacta sunt servanda (os acordos devem ser honrados) como o ponto de partida
ou a regra básica do direito internacional.
Num contexto de profundo desacordo, que é uma característica de
uma sociedade pluralista, é crucial que a lei respeite e reconheça cada pessoa
como uma pessoa (SPAEMANN, 2007, p. 188). A expressão básica de respeito e
reconhecimento dos outros é respeitar e reconhecer os seus direitos, o terceiro
elemento da tríade jurídica. Os direitos são interesses individuais ou coletivos
legalmente exigíveis por meio de instituições coercivas.22 Para proteger os direitos
(e a ordem pública), a coerção física se torna um aspecto intrínseco da lei, embora
ausente noutras dimensões da realidade. Ao praticarem os seus direitos civis e
políticos, os indivíduos se desenvolvem como pessoas humanas, participando no
processo de elaboração da lei e colaborando, em última análise, na consolidação
da comunidade política. Um sistema legal sem direitos é como um oásis sem água.
6 CONECTIVIDADE PROFUNDA ENTRE A TRÍADE LEGAL E A TRÍADE
ESPIRITUAL
O aspecto metadimensional essencial da espiritualidade apoia a ideia de
que, embora o Direito seja de fato uma questão de Justiça, acordo e direitos, o
Direito é também, pelo menos aspiracional, uma questão de amor, comunhão e
rendição.23
22
23
Ver Kelsen (1945, p. 79-80). Kelsen diz que identificar o direito com interesse protegido é
incorreto porque se pode ter um direito legal sem o saber, e nesse caso “não pode haver qualquer
interesse” (p. 80). Contudo, penso que é possível ter um interesse sem o saber; por exemplo,
um bebê tem um interesse em aprender a falar sem o saber.
É abundante a literatura sobre a relação essencial entre o direito e o amor. Ver, entre outros,
Berman (1993, p. 313-318); Wolterstorff (2015); Benedict XVI, Deus caritas est, parágrafos 2629; Jackson (2015); e Cochran Júnior (2017).
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
307
DOMINGO OSLE, Rafael. Por que a espiritualidade é importante para o direito
Para além da Justiça, os seres humanos precisam de amor. E a Justiça
não é o oposto do amor. Não há tensão ou conflito real entre a verdadeira Justiça
e o verdadeiro amor. De fato, o amor pressupõe Justiça. Não há amor sem
Justiça, nem é possível alcançar a plenitude da Justiça sem amor. “O amor que
perpetra a injustiça é um amor malformado”, diz Nicholas Wolterstorff (2015,
p. xvii). A lei fornece a plataforma necessária para que a Justiça floresça. E
a Justiça fornece uma plataforma única para que o amor floresça. Por outro
lado, o amor enobrece a Justiça e fortalece os sistemas jurídicos. A Justiça é
de fato “a primeira virtude das instituições sociais, como a verdade é dos sistemas de pensamento” (RAWLS, 1971, p. 3. Na página 586, refere-se à “primazia
da justiça”), mas apenas se for chamada Justiça amorosa. O amor será sempre necessário para não reduzir a pessoa humana a uma “pessoa jurídica” ou
mesmo a um “objeto jurídico”. “Aqueles que querem eliminar o amor estão a
preparar-se para eliminar a humanidade enquanto tal”, salienta Bento XVI (na
mesma linha, Bento XVI, Deus caritas est, parágrafo 28). Qualquer sistema legal
que ignore o amor está a se preparar para corromper a lei mais genuína.
Muitos sistemas jurídicos aceitam a ideia do perdão como uma expressão
de amor compatível com a Justiça. O perdão restabelece a ordem como um todo,
absolvendo o ofensor e colocando-o assim numa dimensão espiritualmente superior à justiça (GUARDINI, 1996, p. 351). No domínio do Direito Privado, é o caso,
por exemplo, do perdão ou remissão da dívida, o que implica que o credor perdoa
uma dívida tratando o devedor como se a dívida nunca tivesse existido como tal.
Os segundos elementos das tríades, comunhão e concordância, estão
também relacionados. Alcançar um acordo requer sempre algum grau de comunhão: a reunião ou comunhão de intenções das partes contratantes. As pessoas espiritualmente desenvolvidas podem chegar a acordo mais facilmente do
que as partes contratantes não-espirituais. Há pelo menos duas razões para
isto. Em primeiro lugar, as pessoas com capacidades espirituais (isto é, que
procuram uma união) compreendem mais facilmente o interesse das outras
partes do que as partes contratantes não-espirituais. Em segundo lugar, as pessoas com capacidades espirituais são mais capazes do que as não espirituais de
renunciar sem esforço ao interesse próprio para proteger um interesse comum.
Além disso, os acordos alcançados por pessoas espirituais são mais estáveis e
mais profundos do que os acordos alcançados por pessoas não-espirituais com
base no interesse próprio. Um casamento enraizado numa união mútua profundamente espiritual entre cônjuges é mais suscetível de perdurar do que um
casamento baseado em interesses estritamente egoístas (por exemplo, prazer,
companheirismo e entretenimento).
A ligação entre os terceiros elementos das tríades, direito e rendição, pode
ser explicada por analogia com a relação entre o amor-próprio e o amor pelos
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
308
DOMINGO OSLE, Rafael. Por que a espiritualidade é importante para o direito
outros. O interesse próprio e os direitos próprios podem entrar em conflito com
os interesses e direitos dos outros. Contudo, o amor – mesmo o amor próprio24 –
nunca entra em conflito com os interesses e direitos do outro, porque o amor é,
por definição, não conflituoso. Uma vez que a doação de si mesmo é um ato de
amor, a doação de si mesmo não pode entrar em conflito com o amor próprio, o
interesse próprio, o interesse próprio e os direitos dos outros, os direitos pessoais
e os direitos dos outros. A espiritualidade mostra que os interesses ou direitos
protegidos devem ser utilizados não só para o bem próprio, mas também para o
bem dos outros, ou seja, de acordo com o bem comum e como uma expressão
de solidariedade.
Os direitos são comuns a todos os seres humanos, independentemente
dos interesses individualistas. Portanto, os seres humanos são capazes de compreender os interesses como comuns e de praticar os direitos de forma solidária.
Conflitos de interesses ou direitos protegidos são inevitáveis em qualquer sociedade, mas são fáceis de ser resolvidos quando os seres humanos vivem numa
atitude de autorrendimento, procurando o bem comum; não, o bem estritamente
individual. A autorrendição é a expressão última do amor espiritual, e envolve a
“rendição do eu” (WOJTYLA, 1981, p. 96-100) sem minar a dignidade pessoal e
a liberdade individual. A rendição surge do fato de que o ser humano pode partilhar a natureza e a espiritualidade humanas, e permite ao ser humano experimentar a sua vida tão plenamente unida com a dos outros. Quando se exercem
os próprios direitos numa atitude de doação, os direitos são transformados de
interesses protegidos executáveis em “serviços protegidos executáveis”,25 e a
sociedade reforça os seus laços de união.
7 INTENÇÕES E VALORES COMO CANAIS DE INTERAÇÃO
As duas principais pontes de interação prática entre os domínios espiritual e jurídico são as intenções (individuais ou coletivas) e os valores (intenções
culturais). Por detrás de outros canais de interação, tais como costumes,
tradições, procedimentos e cerimônias, existem, em última análise, intenções
e valores.
24
25
Sobre o amor-próprio como base para amar os outros, ver Thomas Aquinas, Commentary on the
Sentences, lib. 3, dist. 29, q. 1, art. 3, ad 3: “quod amicabilia quae sunt ad alterum, venerunt ex
amicabilibus quae sunt ad seipsum, non ex causa finali, sed sicut ex eo quod est primus in via
generationis” (A bondade que se tem para com o outro vem da bondade que se tem para consigo
próprio, não como de uma causa final, mas como do que é anterior no processo de geração.).
Sobre a ideia do direito como serviço, D’Ors, (1999, § 62); e Domingo Osle (2018, p. 356).
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309
DOMINGO OSLE, Rafael. Por que a espiritualidade é importante para o direito
A intenção espiritual de qualquer ação ou atitude humana é o seu
propósito mais profundo e último. A intenção espiritual surge da parte mais
profunda do ser humano, o coração (sobre este tópico, ver WELKER, 2014), e
afeta e engloba todas as dimensões. É metarracional e, portanto, não mental,
embora esteja ligado à mente.26 A intenção espiritual determina a pureza ou
simplicidade do coração, ou seja, a intensidade do amor, o nível de comunhão
com os outros e o grau de rendição em qualquer ação humana. Esta intenção
espiritual pode estar presente em todas as ações humanas, não apenas nas estritamente espirituais, devido à sua natureza metadimensional.
A intenção espiritual pode ser partilhada com outras intenções mentais
secundárias, objetivos, propósitos ou interesses. Por exemplo, pode-se estar
unido a Deus enquanto se ensina, pinta, cozinha ou se conduz um ônibus escolar. Ensinar, pintar, cozinhar e conduzir não são ações estritamente espirituais, mas o elemento espiritual pode inspirar e estar presente em todas estas
atividades. Quanto mais purificada for a intenção espiritual, tanto mais harmoniosamente se une a Deus, ao divino e aos outros. A intenção espiritual é uma
fonte de liberdade, alegria e paz para o ser humano. A intenção espiritual dá a
liberdade de escolher sempre em união com Deus e com os outros, e assim partilhar a liberdade dos outros. Quando isto acontece, a liberdade é alargada, uma
vez que já não está limitada pela vontade e circunstâncias próprias. A intenção
espiritual concede a alegria de experimentar a comunhão e o amor. Finalmente,
também dá paz, ou seja, plena harmonia entre a própria ação, a ação dos outros
e os planos divinos.
Os seres humanos podem fazer coisas com mais do que uma intenção
racional. Maria pode comprar um carro novo porque precisa de viajar mais
vezes, mas também quer emprestá-lo à sua filha de vez em quando e gastar
o dinheiro que depositou numa conta poupança num banco implicado em
corrupção, do qual já não quer ser cliente. Normalmente, os sistemas jurídicos
só estão interessados em algumas intenções específicas, aquelas que têm
alguma relevância legal na aplicação das regras: por exemplo, se Petra puxou o
gatilho intencionalmente ou não; se Alberto tencionava realmente matar Marcos
quando o apunhalou na perna; se Ana tencionava revogar ou simplesmente
complementar a sua vontade quando encomendou novas instruções em
testamento posterior ao inicial; e assim por diante.27
Fundamental para este argumento, contudo, é que a intenção mental
ou racional reconhecida pela lei pode ser inspirada, apoiada ou iluminada pela
intenção espiritual. Por exemplo, o Direito pode reconhecer a intenção de fazer
26
27
Neste sentido, pode dizer-se que o Espírito Santo é o coração de Deus. Ver Guardini (1996, p.
170).
Sobre a intenção, ver a contribuição ainda importante de Anscombe (1957). Para uma visão
geral no domínio do direito penal, ver Ashworth; Horder (2013, p. 168-175).
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310
DOMINGO OSLE, Rafael. Por que a espiritualidade é importante para o direito
uma doação por pura caridade, ajuda humanitária ou benefício. Para a lei, é
importante saber que o doador não impõe alguns requisitos contratuais e que
os fundos são concedidos irrevogavelmente para qualificar o ato legal como uma
doação privada e não como uma subvenção. Contudo, por trás de uma doação
privada desinteressada por uma boa causa, existe generosidade, que é uma
expressão de comunhão com os outros, como resultado de uma intenção espiritual purificada. É verdade que um presente privado também pode ser motivado
pela vaidade ou autoagravamento. Este fato, porém, não invalida o argumento:
a espiritualidade, onde quer que exista, toca o Direito.
Os valores são o segundo canal de interação entre o Direito e a
espiritualidade. Os valores são destilações culturais de intenções individuais e
coletivas. Toda a ideia de valor envolve a seletividade e a avaliação de “preferências
e bens intersubjetivos partilhados”, se me é permitido utilizar a definição de
Habermas (1998, p. 255). Tal como as intenções, os valores são teleológicos, e
são capazes de conduzir e iluminar o desenvolvimento das comunidades políticas
de acordo com o seu destino. Ao contrário das normas e regras, os valores
permitem um código de maior ou menor intensidade. Funcionam gradualmente
e não de acordo com a dinâmica do dualismo e da validade binária (HABERMAS,
1998, p. 255).
Os valores permitem que os seres humanos façam julgamentos em
diferentes dimensões.
Os valores políticos ajudam os seres humanos a tomar decisões políticas:
valores morais, decisões morais; e valores legais, decisões legais. No entanto,
os valores políticos, morais e legais dependem uns dos outros e apoiam-se
mutuamente de uma forma coerente. Esta chamada unidade de valor é uma
ideia filosófica estabelecida,28 e é apenas uma consequência do fato de que a
realidade é uma só, e todas as dimensões estão, em última análise, relacionadas.
A unidade de valor se manifesta mais fortemente no domínio espiritual
holístico do que em qualquer dimensão holônica, porque a comunhão é mais
profunda na metadimensão espiritual do que em qualquer dimensão fragmentada da realidade. É por isso que não há conflito de valores na metadimensão espiritual, como acontece muito frequentemente nas dimensões política e jurídica.
Justiça, amor, paz, sabedoria, liberdade, alegria, misericórdia não entram em
conflito na espiritualidade como, por exemplo, pluralismo, solidariedade, compaixão, inclusão, diversidade, confiança, tolerância, responsabilidade, justiça,
liberdade, igualdade e participação, entre outros valores, contraste e choque na
dimensão jurídica.
28
Para o desenvolvimento desta ideia, ver Dworkin (2011). No seu livro, Dworkin ilustra a unidade
entre os valores éticos e morais (incluindo legais), mas é possível estender a ideia também aos
valores espirituais. Ver também Raz (2003) e Raz (2016, p. 3-22).
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
311
DOMINGO OSLE, Rafael. Por que a espiritualidade é importante para o direito
A espiritualidade interage com a lei através de valores, direta ou indiretamente. Pode funcionar diretamente porque os valores espirituais (por exemplo,
amor e comunhão) podem agir abertamente em todas as dimensões da realidade, devido ao caráter holístico do espiritual. Pode funcionar indiretamente
através da espiritualização de valores específicos de outras dimensões. O pluralismo, por exemplo, não é um valor espiritual em si mesmo, porque requer o
funcionamento de uma comunidade política.
No entanto, o pluralismo pode ser espiritualizado quando é iluminado
pelo amor e pela comunhão, e quando é utilizado para desenvolver a unidade
na sociedade e não a fragmentação. É o caso de outros valores políticos e legais, tais como a tolerância e a diversidade. Os valores espirituais (mais uma
vez, por exemplo, amor e comunhão) são hierarquicamente superiores a outros
valores, não porque sejam “inequivocamente prescritos pelos dogmas eclesiásticos”, para citar Max Weber (2011, p. 19), mas porque proporcionam unidade a
todos os valores, iluminando-os nas diferentes dimensões da realidade. Neste
sentido, a unidade prevalece sobre o bem e o Direito, e atua como um elo entre
a moralidade e a lei.
8 A EVOLUÇÃO DO DIREITO POR MEIO DA ESPIRITUALIZAÇÃO: ALGUNS
EXEMPLOS HISTÓRICOS
A maioria dos desenvolvimentos jurídicos envolve algum grau de
espiritualização do Direito. Os sistemas jurídicos evoluem com o apoio
da espiritualização de muitas formas diferentes, tais como (a) promover a
desmaterialização do sistema jurídico; (b) encorajar a limitação da dominação;
(c) inspirar a redução da coerção; (d) encorajar a primazia da comunhão humana
e do amor; (e) trazer uma interação mais forte entre os seres humanos, outros
animais e o ambiente; e (f) aumentar o respeito pela lei e pelos sistemas jurídicos.
8.a Desmaterialização do Sistema Legal
Os sistemas jurídicos desmaterializam-se na medida em que os elementos não materiais prevalecem sobre os materiais. A desmaterialização ocorre,
por exemplo, quando a intenção prevalece sobre a interpretação literal, quando
os sistemas jurídicos reduzem o formalismo desnecessário, e quando encorajam
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
312
DOMINGO OSLE, Rafael. Por que a espiritualidade é importante para o direito
a agência e a representação, bem como a criação de entidades e instituições
jurídicas. Quanto menos tangível for a ordem jurídica, mais espiritual ela é.
Vou agora me referir a alguns exemplos da história. Em 93 a.C., Quintus
Mucius Scevola enfrentou o seu antigo colega Lucius Licinius Crassus no famoso
caso Curiana.29 Este foi um julgamento perante o Tribunal centumviral sobre a
validade de um testamento elaborado por um certo Coponius. Scevola defendeu a
interpretação literal rigorosa da redação da vontade contra a opinião de Crassus,
que insistiu que a vontade deve ser interpretada de acordo com a intenção do
testador com base no uso ordinário da língua e da equidade. Crassus convenceu
o Tribunal a favor do seu cliente Manio Curio. Esta prevalência da intenção
sobre a interpretação literal estendeu-se ao campo dos contratos. Por exemplo, o
Papinianus afirma que, “foi decidido que nos acordos entre as partes contratantes
a intenção, e não as palavras textuais, deveria ser tida em conta”.30 O jurista
medieval Azon de Bolonha, entre outros, generalizou a regra na sua famosa
Brocardica aurea,31 e muitos sistemas legais utilizam agora esta regra. 32
Um bom exemplo da redução do formalismo desnecessário é o
estabelecimento de contratos consensuais no século I a.C. Os contratos
consensuais foram celebrados através de consentimento sem formulários. Não
foi necessária qualquer transferência de propriedade ou ato simbólico. Por
conseguinte, estes contratos poderiam ser celebrados entre as partes à distância
(inter absentes), ou seja, por carta ou mensageiro,33 em oposição às obrigações
verbais, por exemplo. Os contratos consensuais foram de grande importância
comercial e econômica e constituíram uma das realizações mais significativas da
jurisprudência na República Romana. Outro exemplo da redução do formalismo
vem do Código Civil francês, artigos 1.138 e 1.153 nos quais se aceita, sob certas
circunstâncias e condições, a transferência de propriedade baseada unicamente
no consentimento mútuo das partes sem necessidade de entrega (traditio). Os
exemplos abundam.
Na Idade Média, os civilistas e canonistas aplicavam por analogia a ideia
de pessoa a empresas (persona ficta et repraesentata) a fim de alargar a capacidade jurídica de entidades, universidades, empresas e instituições em geral (ver
PANIZO ORALLO, 1975; BIROCHI, 1996, p. 407-420; CUSHING, 2021, p. 7029
30
31
32
33
Cícero, De oratore 1.180-181. Ver também Dominic (2018, p. 65).
Papinianus, Digest of Justinianus 50.16.219: “in conventionibus contrahentium voluntatem
potius quam verba spectari placuit.”.
Azon de Bolonha, Brocardica aurea D. Azonis Bononiensis antiquorum iuris consultorum facile
principis. In quibus omnes fere iuris antinomiae conciliantur, atque concordantes leges suis locis
collocantur (Nápoles, 1568; repr. Turim: Ex officina Erasmiana, 1967), rubrica 39 fol. 100.
Sobre este tema, ver DOMINGO OSLE, Rafael et al. (2006).
Ver, por exemplo, art. 1.156 do Código Civil francês, art. 1.362 do Código Civil italiano, art.
914 do Código Civil austríaco, art. 133 do Código Civil alemão e art. 1.281 § 2.º do Código Civil
espanhol.
Gaius, Instituições 3.136.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
313
DOMINGO OSLE, Rafael. Por que a espiritualidade é importante para o direito
81). Séculos mais tarde, Thomas Hobbes explicou o princípio da representação
apelando à unidade (ou seja, num sentido à espiritualidade): “uma multidão de
homens torna-se uma pessoa, quando são representados por um homem ou
uma pessoa; de modo a que isso seja feito com o consentimento de todos aqueles dessa multidão em particular.” (HOBBES, 1998, parte. 1, cap. 16, seg. 13,
p. 109).
Nos nossos dias, o desenvolvimento da chamada propriedade intelectual,
que protege a criação de uma grande variedade de propriedade intelectual, é
um novo exemplo da espiritualização do Direito. É precisamente a natureza
intangível e indivisível do direito de propriedade intelectual – abrangendo
direitos de autor, patentes, marcas registadas, direitos de publicidade, segredos
comerciais e direitos morais – que entra em conflito com a concepção tradicional
do direito de propriedade, que se baseia no conceito de terra e coisas tangíveis.
O paradigma da desmaterialização legal é a Constituição britânica. Ao
contrário da maioria dos Estados democráticos modernos, a Grã-Bretanha tem
uma Constituição apenas em abstrato, num sentido espiritual, poderíamos
dizer, não formalmente escrita, compreendendo uma série de leis e princípios
historicamente importantes, incluindo a famosa Bill of Rights (1689), convenções
parlamentares, lei estatutária, obras de autoridade, costumes e commom law
(direito comum). A soberania parlamentar é a base desta Constituição única não
codificada (ver DICEY, 1982).
8.b Incentivar a Limitação da Dominação
Quanto maior for o domínio permitido ou exercido por um sistema legal,
menor será o grau de espiritualização legal. A dominação é o oposto da comunhão
livre e, portanto, da espiritualidade. A dominação baseia-se na desigualdade,
força e subordinação. A comunhão, por outro lado, é baseada na unidade, no
amor e na liberdade. Se os sistemas jurídicos são estabelecidos, principalmente
e sobretudo, para restringir o domínio privado e público, os sistemas jurídicos
evoluem quando passam gradualmente do domínio privado ou público para a
comunhão.
O direito romano, por exemplo, desenvolveu altos graus de dominação
privada. O poder parental doméstico (patria potestas), que originalmente incluía
o poder de matar membros da família, era brutal, tal como o poder dos senhores
sobre os escravos (dominica potestas) e, a um nível inferior, o poder conjugal
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314
DOMINGO OSLE, Rafael. Por que a espiritualidade é importante para o direito
(manus).34 A história do Direito de Família, romano e occidental, é a história da
restrição, e mesmo da dissolução, destes poderes dominantes, cruéis e rudes.
No campo do Direito Constitucional, um paradigma de libertação do
domínio público e um elevado grau de espiritualização foi a Declaração de
Independência das treze colônias americanas (1776), especialmente o seu famoso
segundo parágrafo: “Consideramos estas verdades evidentes por si mesmas,
que todos os homens são criados iguais, que são dotados pelo seu Criador de
certos direitos inalienáveis, que entre estes estão a vida, a liberdade e a busca
da felicidade”. A Declaração contrasta fortemente com a situação horrenda da
escravatura nas Treze Colônias e o fato de o próprio redator da Declaração,
Thomas Jefferson, ser proprietário de um grande número de escravos (ver
FINKELMAN, 2014). Estes fatos, contudo, não diminuem o valor espiritual da
Declaração. Mostram, contudo, que o processo de espiritualização do direito
não é homogéneo.
Na lei das nações, o conceito de guerra justa é um bom exemplo de
restrição do domínio. Agostinho de Hipona desenvolveu a teoria da guerra justa
para limitar a declaração e o uso da guerra como instrumento de dominação.
Tomás de Aquino, na Idade Média, completou a doutrina. E Hugo Grotius, no
seu The Law of War and Peace (1625), articulou uma teoria sistemática de
guerra justa baseada na racionalidade e desenvolveu um quadro jurídico para
determinar a justiça da guerra. No século XX, a codificação das Convenções
de Genebra de 1949 limitou fortemente o domínio e o sofrimento causados na
guerra (ius in bello), abordando o tratamento de combatentes doentes e feridos,
prisioneiros de guerra, e a proteção de civis e não combatentes em tempos de
conflito militar (para uma história do Direito Internacional, ver FASSBENDER;
PETERS, 2014; e RASILLA, 2021).
8.c Inspirar a Redução da Coerção
A lei não se limita à coerção. O direito muitas vezes facilita, apoia,
exemplifica, encoraja e ensina sem coerção. Mas a lei, como ordem jurídica, exige
coerção. A coerção é uma condição necessária para a existência da ordem jurídica.
No entanto, como a coerção restringe a liberdade, a espiritualidade inspira a
redução da coerção ao mínimo necessário. Os exemplos também abundam
na história. Por exemplo, uma conquista importante da espiritualização foi a
eliminação da tortura dos sistemas legais, incluindo a lei canônica. A tortura
judicial desapareceu em Inglaterra por volta de 1640. Foi abolida na Alemanha
34
Ver Domingo, Direito Romano, 130.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
315
DOMINGO OSLE, Rafael. Por que a espiritualidade é importante para o direito
em 1776, mas não na França até 1789. O famoso livro do Marquês de Beccaria,
Dei delitti e delle pene (1764), foi fundamental para a abolição da tortura em
toda a Europa. Após os ataques terroristas de 11 de Setembro, parte do público
americano defendeu a moralidade e a legalidade da tortura de terroristas nos
interrogatórios. Alguns estudiosos negaram esta possibilidade com argumentos
sólidos (sobre este tópico, ver WALDRON, 2010). No entanto, para partilhar os
argumentos contra a tortura, uma comunidade política deveria ter atingido um
certo nível de espiritualização. Caso contrário, a eliminação da tortura parece
ser considerada não realista e utópica, o que, infelizmente, ainda é o caso no
nosso tempo em muitas partes do mundo.
A abolição da pena de morte é também um bom exemplo de desenvolvimento espiritual. Durante séculos, as autoridades civis e religiosas de todo o
mundo aceitaram a pena de morte, após um julgamento justo, como um meio
extremo de proteger o bem comum. Países importantes como os Estados Unidos, China, Índia, Japão e a maioria dos Estados islâmicos retêm a pena capital,
mesmo por razões morais. No entanto, devido a um processo de espiritualização
cultural, milhões de pessoas consideram agora a pena de morte uma violação
do direito à vida e uma oposição à dignidade e à comunhão dos seres humanos.
Na União Europeia, por exemplo, o artigo 2.º da Carta dos Direitos Fundamentais proíbe o recurso à pena capital. Recentemente, o Papa Francisco rejeitou
a pena de morte em todas as circunstâncias e aprovou uma nova redação do
artigo 2.267 do Catecismo da Igreja Católica, que afirma: “a pena de morte é
inadmissível porque ofende a inviolabilidade e a dignidade da pessoa”.35 Este é
um exemplo claro de como o desenvolvimento espiritual purifica as doutrinas e
o raciocínio moral.
A abolição de qualquer tipo de coerção para praticar ou não praticar
religião é outra conquista espiritual da cultura ocidental. Uma vez que as comunidades políticas ocidentais se baseavam nos pressupostos de que a heresia era um crime e que a partilha da religião era um elemento importante da
estabilidade da comunidade política, a liberdade religiosa não surgiu até a Era
moderna. A Reforma Protestante defendeu-a após décadas de guerras religiosas
sangrentas e amargas (ver WITTE JÚNIOR, 2007). Hoje, no entanto, embora a
perseguição religiosa continue a causar estragos, a liberdade religiosa é universalmente aceita como um dos direitos humanos básicos e reconhecida como tal
pelos tratados e instrumentos internacionais e constituições nacionais (Para
uma visão geral, ver SCOLNICOV, 2011; e LINDKVIST, 2017).
Finalmente, podemos mencionar os movimentos de resistência e reconciliação não violentos do século XX como um fundamento espiritual. O papel desempenhado por Gandhi na Índia, Martin Luther King, Jr., nos Estados Unidos,
35
A declaração e os motivos estão disponíveis em: <https://press.vatican.va/content/
salastampa/en/bollettino/pubblico/2018/08/02/180802a.html>.
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316
DOMINGO OSLE, Rafael. Por que a espiritualidade é importante para o direito
e Nelson Mandela, na África do Sul, mostra-nos de forma prática a profunda
relação entre espiritualidade e direito na prossecução de objetivos sociais como
a paz e a justiça, e como o uso da força física nem sempre é a melhor forma de
resolver conflitos sociais ou políticos.
8.d Estimular a Primazia da Comunhão e do Amor
A espiritualidade estimula a comunhão entre os povos, para além da
pluralidade contingente de instituições, grupos, conflitos e direitos. O nascimento da União Europeia é um bom exemplo deste tipo de estímulo espiritual.
Os primeiros passos cruciais no longo processo de integração europeia após a
Segunda Guerra Mundial foram possíveis, pelo menos num grau notável, pela
estatura espiritual dos chamados pais fundadores europeus: Konrad Adenauer,
Robert Schuman, Jean Monnet, Alcide De Gasperi e Joseph Bech, entre outros
(ver capítulo sobre Robert Schuman). Foram capazes de construir uma nova
Europa a partir do sangue e das cinzas dos campos de batalha, com base nos
valores da reconciliação e da comunhão e da superação de todas as formas de
dominação, vingança e retaliação (ver DINAN, 2014).
Outro exemplo da primazia da comunhão das nações e, portanto, da
espiritualização cultural é, em escala global, a criação e desenvolvimento das
Nações Unidas como organização intergovernamental para manter a paz e segurança internacionais, desenvolver relações amigáveis entre nações e alcançar
a cooperação internacional. Embora as suas iniciativas sejam frequentemente
frustradas, a contribuição da ONU para a cooperação humana tem sido notável
(WEISS; DAWS, 2009).
8.e. Para Provocar uma Maior Interação entre os Seres Humanos, os
Animais e o Ambiente
A humanidade é apenas uma parte de um universo em evolução sem
limites. A espiritualidade inspira, portanto, a comunhão não só com outros
seres humanos, mas também com todos os seres vivos e o ambiente. Os animais
são importantes para a espiritualidade, e os animais são agora mais do que
nunca importantes para a lei.
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DOMINGO OSLE, Rafael. Por que a espiritualidade é importante para o direito
Recentemente, surgiu um novo campo jurídico para proteger os animais
contra a crueldade e o sofrimento e para desenvolver uma interação comunicativa entre seres humanos e animais. A lei animal é um conjunto de leis, regulamentos e acordos que regem a interação humana com animais domésticos (na
agricultura, investigação e entretenimento) e a vida selvagem (para uma visão
geral, ver KELCH, 2011); e HESSLER et al., 2017). A espiritualidade ajuda os
humanos a ultrapassar a abordagem hierárquica tradicional aos animais e a
vê-los como seres com sentimentos, emoções e valor, e não apenas como propriedade para a exploração humana.
A proteção ambiental também desempenha um papel importante na
relação entre o Direito e a espiritualidade (ver BENTO XVI, 2014). A chamada
Carta da Terra (2000),36 como declaração da sociedade civil endossada por
centenas de instituições internacionais, fornece um quadro válido para a
construção de um mundo justo, sustentável e pacífico no século XXI. Inspirada
em valores espirituais, a carta reconhece as profundas interligações entre a
proteção dos ecossistemas, a erradicação da pobreza humana, a justiça social e
a paz mundial (ROCKEFELLER, 2001, p. 101-121; e a entrada “Earth Charter”
in Bron Taylor, Ed.).
No Direito Comercial, o novo desenvolvimento da chamada
responsabilidade social das empresas mostra como os consumidores consideram
não só a qualidade dos serviços e bens quando escolhem uma determinada
marca, mas também o impacto social e ambiental das suas operações e as suas
implicações para as questões sociais. “As pessoas e o planeta” são importantes
para os clientes, mesmo quando se trata de coisas pequenas. Esta abordagem
interligada é espiritual no seu âmago.
8.f Aumento do Respeito pela Lei e Pelos Sistemas Jurídicos
A espiritualidade ajuda a desenvolver o respeito pela lei e pelos sistemas legais como instrumentos necessários para o desenvolvimento dos seres
humanos. O respeito é o ponto de partida para uma verdadeira comunhão. Sem
respeito, a união resultante será dominante mas não comunicativa ou espiritual.
Quando os seres humanos veem a ordem jurídica e a dimensão jurídica como
parte de um instrumento para uma unidade espiritual superior, é mais fácil para
eles respeitar as ordens jurídicas do que quando veem a dimensão jurídica como
um mero produto de convenções e acordos humanos temporários. Quanto mais
profunda for a razão do respeito, mais fácil é para as pessoas oferecerem o seu
respeito.
36
Ver o documento disponível em: <http://earthcharter.org/discover/the-earth-charter>.
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DOMINGO OSLE, Rafael. Por que a espiritualidade é importante para o direito
9 ALGUNS NOVOS DESAFIOS: NOVAS TECNOLOGIAS E GLOBALIZAÇÃO
As mudanças revolucionárias nas tecnologias da comunicação e a
globalização juntaram os seres humanos de formas inimagináveis nas últimas
décadas. As novas tecnologias e a globalização aumentaram substancialmente
a capacidade de interação humana, reduzindo a relevância do espaço geográfico
e da distância, transcendendo as fronteiras nacionais e acabando por unir a
humanidade como uma grande comunidade (sobre este tópico, ver BALDWIN,
2016; e KING, 2017). Informação, serviços, bens, capital, trabalho e investigação
fluem facilmente entre nações. As novas tecnologias estão a desmaterializar,
a descentralizar e a democratizar o mundo para além das comunidades
políticas, e a globalização permite um quadro de ação mais amplo baseado na
interdependência. No entanto, existe um lado obscuro. As novas tecnologias e
a globalização podem funcionar não só como um fator unificador, mas também
como uma força fragmentadora, exacerbando as disparidades globais, dividindo
cada vez mais a distribuição da riqueza e gerando grandes conflitos entre
sociedades políticas, espaços globais e culturas.
Agora, como nunca antes, forças econômicas e poderes políticos globais
podem dominar as comunidades nacionais e locais e os seres humanos e instituições subordinadas. O risco é real, como justamente proclamam os movimentos antiglobalização. As novas tecnologias e a globalização podem ser utilizadas
tanto como instrumentos de comunhão como de dominação. Muito depende das
intenções espirituais individuais e coletivas dos atores globais e dos valores da
comunidade internacional. A globalização econômica, por exemplo, criou novos
empregos em muitos países, trouxe novos produtos aos consumidores de outras
regiões e acelerou o comércio mundial, mas também serviu para a exploração
laboral, incluindo o trabalho infantil, o tráfico humano e um mercado bárbaro
para os órgãos corporais de pessoas pobres em transplantes médicos.
Devido ao risco de domínio inerente às novas tecnologias e à globalização,
a humanidade deve passar para o nível mais elevado de espiritualização. Este
nível de espiritualização implica uma compreensão mais profunda de outras
culturas e povos, a fim de viver em harmonia com eles e uma firme determinação de viver em solidariedade com os outros, evitando danos a qualquer ser
humano, protegendo seres vivos não humanos e cuidando do ambiente.
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DOMINGO OSLE, Rafael. Por que a espiritualidade é importante para o direito
10 NÍVEIS DE ESPIRITUALIDADE JURÍDICA
A explicação da ligação entre o direito e a espiritualidade de uma
perspectiva teórica é insuficiente. O uso do método científico é necessário para
verificar esta ligação, bem como a evolução do Direito através da espiritualização.
Embora este trabalho não seja propriamente científico mas explicativo, forneço
abaixo um roteiro para uma possível investigação científica, através do seguinte
quadro.
Seguindo os passos dos teóricos da evolução dos séculos XIX e XX (ver,
por exemplo, MORGAN, 1878; e WILBER, 2000), neste gráfico prevejo que
todas as comunidades políticas evoluem ao longo de um processo que vai das
sociedades bárbaras às comunidades espirituais. A evolução espiritual é um
processo de compreensão espiritual ou nível de consciência e está orientada
para o amor e a comunhão, que são a expressão máxima do desenvolvimento
humano e da felicidade.
No gráfico, estabeleci cinco níveis. O primeiro nível é pré-jurídico. Reflete
o estado de povos incivilizados com base no domínio indiscriminado pela força.
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DOMINGO OSLE, Rafael. Por que a espiritualidade é importante para o direito
Não há reconhecimento de direitos individuais ou igualdade entre as pessoas.
Não há dinheiro; apenas permuta. O nível cinco, no topo, é pós-jurídico. Reflete
o estado de plena comunhão de amor, e não é alcançável no mundo material. A
este nível, não há ego, não há interesse próprio, não há conflito, não há direitos,
não há coerção. É o reino do amor, da comunhão, da paz e da bem-aventurança.
O eu e o nós estão mais próximos, uma vez que todas as intenções são partilhadas. As ordens legais não são necessárias. A estrutura mais consentânea com
o nível cinco seria uma família unida, amorosa ou comunidade espiritual, composta por membros do mais alto nível de espiritualidade (por exemplo, Madre
Teresa, João Paulo II e Maximiliano Kolbe).
Os níveis um e cinco coincidem porque não têm sistema legal, não têm
direitos e não têm dinheiro. O nível um não tem igualdade devido à subordinação obrigatória; o nível cinco, porém, devido à desejada união plena. O nível
um não satisfaz os requisitos básicos da sociedade para estabelecer uma ordem,
que continua a ser apenas uma aspiração. O nível cinco, porém, transcende a
ideia de um sistema jurídico, o que seria supérfluo. O nível um tem um sistema
de permuta em vez de dinheiro, devido à falta de desenvolvimento econômico.
O nível cinco, por outro lado, não tem dinheiro porque tudo é acessível por
definição numa comunidade espiritual.
Os níveis dois (lei egoísta), três (lei igual) e quatro (lei de solidariedade)
exigem sistemas jurídicos. A ordem jurídica de nível dois ainda não está
unificada e coerente. No entanto, contém as ideias básicas do Estado de direito,
jurisdição e julgamento, alguns direitos individuais e instituições públicas.
Não há separação de poderes e não há carta de direitos. A comunidade política
está firmemente estruturada em classes sociais baseadas no prestígio, poder
e riqueza. As relações com outros povos são ordenadas por uma lei emergente
das nações baseada na guerra justa e na subordinação política e militar dos
grupos mais fracos. As moedas são garantidas pelo seu valor intrínseco, ou
seja, pelo valor comercial do metal (por exemplo, ouro ou prata) utilizado na sua
produção. A lei romana antiga seria um excelente exemplo de nível dois.
O nível três requer um sistema jurídico coerente e unificado e um
sistema judicial totalmente independente. Democracia, participação e igualdade
são socialmente aceitas. O governo protege os direitos individuais, políticos e
sociais. O Direito Internacional, a lei de uma comunidade de Estados-nação
iguais e soberanos, está integrado no sistema jurídico nacional ou, pelo menos,
reconhecido como executável por meio de acordos internacionais. No terceiro
nível, o grau de solidariedade alcançado permite a criação de instituições
supranacionais, transnacionais e internacionais. O Direito Humanitário foi
desenvolvido, mas a guerra ainda existe. O sistema monetário está imerso
num processo de desmaterialização. Há uma mudança das normas de troca
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DOMINGO OSLE, Rafael. Por que a espiritualidade é importante para o direito
de ouro para um sistema financeiro internacional baseado em dinheiro
puro, regulamentado por sistemas de bancos centrais. A maioria dos países
democráticos de hoje se encontra neste nível de desenvolvimento. Sistemas
legais como os do Afeganistão, Cuba, Iémen e Venezuela se situam entre os
níveis dois e três, partilhando aspectos de ambos.
O nível quatro (lei de solidariedade) é alcançado após o desenvolvimento de
um sistema jurídico altamente sofisticado e interligado baseado na solidariedade
humana e no pleno reconhecimento da dignidade humana. Os interesses
comuns (incluindo globais) prevalecem sobre os interesses particulares de
indivíduos ou Estados, tornando possível o estabelecimento de uma comunidade
humana global sujeita à lei. Todos os conflitos (incluindo os internacionais) são
resolvidos com utilização das técnicas de arbitragem, mediação ou sistemas
judiciais, nunca pelo método de uma declaração formal de guerra. Os níveis de
corrupção econômica e política são muito baixos, tal como a ameaça de crime.
Os direitos individuais são concebidos como direitos exigíveis. As minorias estão
bem protegidas. As comunidades são altamente descentralizadas, tal como o
sistema monetário, que já não se encontra sob o controle dos bancos centrais.
Todos os bens são desmaterializados.
No nível quatro, o uso de armas só é permitido para evitar conflitos com
países com níveis inferiores de compreensão espiritual. O nível quatro requer
um alto grau de desenvolvimento espiritual na sociedade que apenas uma
pequena percentagem da humanidade alcançou. Alguns países estão avançando para este nível a um ritmo mais rápido do que outros, mas nenhum país no
mundo vive agora à altura de todos os padrões do nível quatro. Continua a ser
uma aspiração.
Estes cinco níveis de espiritualização, com as adaptações necessárias,
podem ser aplicados não só às ordens jurídicas, mas também aos atores legais, e
às instituições jurídicas. O padrão é semelhante: a evolução do domínio coercivo
para a livre comunhão como expressão de espiritualização. Quando a intenção
do ator legal (por exemplo, um advogado ou um juiz) é egoísta ou dominadora,
o ator legal está no nível dois. Um ator legal que tenta equilibrar interesses
individuais com interesses comuns encontra-se no nível três. Contudo, se a
intenção profunda do ator legal é apenas servir a sociedade, e o interesse comum
prevalecer sobre o seu próprio interesse próprio, este ator legal estaria no nível
quatro.
Os atores legais no nível quatro são sempre líderes sociais, uma vez que
as pessoas reconhecem o seu elevado grau de comunhão com os outros. A nível
institucional, é diferente: um Parlamento em que os políticos só procuram consenso para servir bem a sociedade (nível quatro), um Parlamento em que os
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DOMINGO OSLE, Rafael. Por que a espiritualidade é importante para o direito
políticos equilibram o bem comum com o interesse partidário (nível três), e um
Parlamento em que cada político procura o seu interesse particular sem ter em
conta qualquer interesse coletivo (nível três baixo).
O Parlamento não pode ser estabelecido no nível dois devido a uma falta
de comunhão e compreensão elementares.
11 CONCLUSÕES
O estabelecimento de uma ordem jurídica justa e equitativa para uma
comunidade política a nível local, nacional ou supranacional é a realização última da lei. Usando coerção, entre outros instrumentos, as ordens jurídicas
asseguram a coesão interna necessária para o desenvolvimento adequado das
comunidades políticas. A espiritualidade, contudo, não pode ser deixada de fora
desta tarefa. A espiritualidade afeta o direito através da sua metadimensionalidade holística, que dá unidade aos valores morais, políticos e legais. Embora
funcionalmente autônomos, os sistemas jurídicos não são independentes do
elemento espiritual. Como tenho demonstrado, a tríade espiritual do amor, comunhão e dom está profundamente interligada com a tríade jurídica da justiça,
do acordo e da lei. As intenções individuais e coletivas e os valores culturais
funcionam como uma ponte entre a legalidade e a espiritualidade. Os sistemas
jurídicos evoluem pelas mãos da espiritualização, entre outras formas, promovendo a desmaterialização do sistema jurídico, encorajando a limitação do domínio, inspirando a redução da coerção, estimulando a comunhão e o consenso na
sociedade, e aumentando o respeito pela lei e pelo Direito.
As implicações legais das interações entre Direito e espiritualidade devem
ser exploradas em profundidade pelos juristas do século XXI. Esta exploração
servirá como veículo para libertar a lei e os sistemas jurídicos das garras do
positivismo e do redutivismo legal. Podemos prever o fim da era do racionalismo.
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DOMINGO OSLE, Rafael. Por que a espiritualidade é importante para o direito
Submissão em: 31 de outubro de 2022
Último Parecer favorável em: 7 de dezembro de 2022
Como citar este artigo científico
DOMINGO OSLE, Rafael. Por que a espiritualidade é importante para o direito:
uma explicação. In: Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica, Montes
Claros, Ed. Associação de Letras Jurídicas de Montes Claros, v. 3, n. 3, p. 296230, set.-dez. 2022.
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O IMPACTO DO JULGAMENTO DO IRDR N.º 1.0000.16.049047-0/001 NA
ANÁLISE DA PROMOÇÃO POR ESCOLARIDADE ADICIONAL DE POLICIAIS
PENAIS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
VITOR LUÍS DE ALMEIDA1
RESUMO
O
presente artigo pretende discorrer sobre a atual perspectiva de análise
dos requisitos necessários à configuração da promoção por escolaridade
adicional de servidores do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais,
integrantes da carreira de Agente de Segurança Penitenciária (hoje nomeados
como Policiais Penais), com fundamento na Lei Estadual n.º 14.695/2003,
regulamentada pelo Decreto n.º 44.769/2008, em razão da identificação das
contradições existentes entre a norma legal e a norma regulamentar, tendo
por base o julgamento realizado pelo Tribunal de Justiça do Estado de Minas
Gerais, em sede do Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas (IRDR) n.º
1.0000.16.049047-0/001.
Palavras-chave: Promoção por escolaridade adicional. Agente de Segurança
Penitenciária. Policial Penal. IRDR/TJMG n.º 1.0000.16.049047-0/001.
1
Juiz de Direito do Estado de Minas Gerais. Professor do Curso de Direito das Faculdades Santo
Agostinho – campus Montes Claros. Doutor em Ciências Jurídico-Processuais pela Faculdade de
Direito da Universidade de Coimbra. Mestre em Ciências Jurídicas pela Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa. Especialista em Direito Público Municipal e graduado em Direito pela
Universidade Estadual de Montes Claros - UMIMONTES/MG. Colaborador na Escola Judicial
Desembargador Edésio Fernandes – EJEF/TJMG e na Escola Judiciária Eleitoral Ministro
Sálvio de Figueiredo Teixeira – EJE/TRE-MG. e-mail: vitordnta@hotmail.com
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1 NOTAS INTRODUTÓRIAS
De acordo com o disposto no artigo 18 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, a organização político-administrativa do país se fundamenta em uma Federação, a qual compreende a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, todos tidos como entes autônomos. Essa autonomia é
caracterizada pelas capacidades de auto-organização e normatização própria,
autogoverno e autoadministração.
Em decorrência da capacidade de auto-organização e normatização própria aliada à capacidade de autoadministração um “Estado-Membro” pode organizar seu funcionalismo público de forma autônoma da União, elaborando
e aprovando a normatização que verse sobre os direitos e deveres dos agentes
públicos inseridos nas diversas carreiras de seu quadro funcional.
Nesse ínterim, o Estado de Minas Gerais, por meio da Lei n.º 14.695, de
30 de julho de 2003, instituiu “a carreira de Agente de Segurança Penitenciária” (hoje nomeado como Policial Penal, por força a Emenda Constitucional n.º
104/2019), a qual, em seu art. 11, § 3.º, dispõe sobre a possibilidade de promoção por escolaridade adicional. Tal promoção foi regulamentada pelo Decreto n.º
44.769, de 7 de abril de 2008. Não obstante, alguns dos requisitos estipulados
pela norma regulamentar geraram contradições com a norma legal instituidora,
provocando grande número de demandas judiciais, a serem analisadas e julgadas em diversas Comarcas do Estado de Minas de Gerais, as quais, por consequência, originaram decisões também conflitantes, em decorrência das discussões jurídicas sobre o assunto e do princípio do livre convencimento motivado.
Visando à resolução de divergências judiciais sobre casos semelhantes
e considerando-se o novo sistema de precedentes instituído pelo Código de Processo Civil de 2015, o Tribunal de Justiça de Minas Gerais instaurou e julgou o
Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas (IRDR) n.º 1.0000.16.0490470/001, com fins voltados à garantia de uma maior igualdade e segurança jurídica aos milhares de jurisdicionados, servidores do Poder Executivo do Estado de
Minas Gerais, que tivessem demandas judiciais pleiteando a sobredita promoção por escolaridade adicional. A decisão desse precedente qualificado provocou
impacto na apreciação judicial sobre a pleiteada promoção também em outras
carreiras do funcionalismo público estadual, organizadas de forma semelhante
àquela que foi a eleita como paradigma.
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2 ANÁLISE DO IRDR N.º 1.0000.16.049047-0/001 COM RELAÇÃO À
CONTRADIÇÃO EXISTENTE ENTRE A LEI ESTADUAL N.º 15.464/2005
E O DECRETO n.º 44.769/2008, NO QUE SE REFERE À LIMITAÇÃO
TEMPORAL À PROMOÇÃO POR ESCOLARIDADE ADICIONAL
A controvérsia jurídica que gerou a instauração e julgamento do IRDR
n.º 1.0000.16.049047-0/001 cingiu-se a analisar a existência ou não de direito
dos servidores públicos do Estado de Minas Gerais, integrantes das carreiras
do Grupo de Atividades de Tributação, Fiscalização e Arrecadação do Poder
Executivo, de Técnico Fazendário de Administração e Finanças e de Analista Fazendário de Administração e Finanças à promoção por escolaridade adicional,
nos termos da Lei Estadual n.º 15.464, de 13 de janeiro de 2005. Referida norma legal definiu, em seus artigos 14 a 19, a progressão e a promoção, além de
estabelecer os requisitos para alcançá-las. Especialmente no artigo 19, caput,
dispôs sobre a promoção por escolaridade adicional:
Art. 19. Haverá progressão ou promoção por escolaridade adicional, nos termos de decreto, após aprovação da Câmara de Coordenação Geral, Planejamento, Gestão e Finanças, aplicando-se fator de redução ou supressão do interstício de tempo e do quantitativo de avaliações periódicas de desempenho
individual satisfatórias necessários para fins de progressão ou promoção, na
hipótese de formação complementar ou superior àquela exigida para o nível
em que o servidor estiver posicionado, relacionada com a natureza e a complexidade da respectiva carreira.
No mesmo ínterim, em situação semelhante, a Lei Estadual n.º
14.695/2003, ao instituir a carreira de Agente de Segurança Penitenciário, definiu, em seus artigos 10 e 11, a progressão e a promoção, respectivamente, além
de estabelecer os requisitos para alcançá-las. E em seu artigo 11, § 3.º, dispôs
sobre a promoção por escolaridade adicional:
Art. 11. Promoção é a passagem do servidor ocupante de cargo efetivo para
cargo vago da classe imediatamente superior da carreira a que pertencer.
[...]
§ 3.º Poderá haver progressão ou promoção por escolaridade adicional, nos
termos de decreto, aplicando-se fator de redução ou supressão do interstício necessário e do quantitativo de avaliações periódicas de desempenho
individual satisfatórias para fins de progressão ou promoção, na hipótese
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de formação complementar ou superior àquela exigida para o nível em que o
servidor estiver posicionado, relacionada com a natureza e a complexidade
da respectiva carreira.
Para regulamentar as referidas normas da Lei Estadual n.º 15.464/2005,
bem como da Lei Estadual n.º 14.695/2003, foi editado o Decreto n.º
44.769/2008, que dispõe sobre a promoção por escolaridade adicional do servidor das carreiras dos Grupos de Atividades do Poder Executivo especificadas
em seu artigo 1.º. Dentre elas, as carreiras de “Técnico Fazendário de Administração e Finanças, de Analista Fazendário de Administração e Finanças e do
Grupo de Atividades de Tributação, Fiscalização e Arrecadação” e de “Agentes
de Segurança Penitenciária”, o qual estabeleceu em seus artigos 2.º, caput, e
4.º, V, alíneas “a” e “b”, respectivamente:
Art. 2.º Terá direito à promoção por escolaridade adicional o servidor ocupante de cargo de provimento efetivo das carreiras de que trata o art. 1º que,
até 31 de dezembro de 2007, houver concluído curso que constitua formação
superior àquela exigida para o nível em que estiver posicionado na respectiva
carreira, observados os demais requisitos estabelecidos neste regulamento.
Art. 4.º A promoção por escolaridade adicional de que trata o art. 2º fica condicionada aos seguintes requisitos:
[...]
V - requerimento, preenchido pelo servidor, da promoção junto à unidade de
recursos humanos do órgão ou entidade de lotação do servidor até 60 (sessenta) dias após a data de publicação da resolução conjunta de que trata o
inciso IV, mediante apresentação de documentos que comprovem:
a) conclusão do curso até o dia 31 de dezembro de 2007, para fazer jus à
promoção por escolaridade adicional com vigência a partir de 1.º de janeiro
de 2008; e
b) matrícula no curso até o dia 31 de dezembro de 2007, para fazer jus à
promoção por escolaridade adicional com vigência a partir de 30 de junho de
2009 ou 30 de junho de 2010, nos termos do art. 6.º;
[...].
Registre-se que, ainda em complemento ao mencionado Decreto, a Resolução Conjunta SEPLAG/SEDS n.º 6.574, de 11 de junho de 2008, especialmente em seus artigos 1.º a 5.º, também estabeleceu outros requisitos para a
promoção por escolaridade adicional relacionada à carreira de Agente de Segurança Penitenciária.
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Com efeito, ao analisar as disposições do mencionado Decreto verifica-se
que, ao estabelecer marco temporal para conclusão das avaliações de desempenho, para matrícula no curso e para submissão do requerimento administrativo, o Executivo criou entrave temporal não previsto em lei. Tal circunstância
demonstra uma extrapolação do poder regulamentar da Administração Pública
que, consoante as lições de Hely Lopes Meirelles (2002, p. 123-124) constitui
uma “faculdade de que dispõem os Chefes de Executivo” objetivando “explicar a
lei para sua correta execução, ou de expedir decretos autônomos sobre matéria
de sua competência ainda não disciplinada por lei”.
Por consequência, ainda no ano de 2009, a matéria foi objeto de análise
pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, à época
nomeado como Corte Superior, que concluiu pela ilegalidade do limite temporal
instituído no Decreto para a concessão da promoção por escolaridade adicional,
cujo acórdão assim restou ementado:
ADMINISTRATIVO - MANDADO DE SEGURANÇA - SERVIDOR PÚBLICO AUDITORES FISCAIS DA RECEITA ESTADUAL - PROMOÇÃO POR ESCOLARIDADE ADICIONAL - PREVISÃO EXPRESSA NA LEI N.º 15.464/05 - REGULAMENTAÇÃO DO BENEFÍCIO PROMOVIDA ATRAVÉS DA EXPEDIÇÃO DO
DECRETO N.º 44.769/08 E DA RESOLUÇÃO N.º 6.582/08 - EXIGÊNCIA DE
MATRÍCULA PRÉVIA EM CURSO TÉCNICO DE APERFEIÇOAMENTO PARA
QUE O SERVIDOR FAÇA JUS AO BENEFÍCIO SALARIAL PRETENDIDO ADOÇÃO DE CRITÉRIOS REGULAMENTARES QUE FEREM OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA LEGALIDADE, ISONOMIA E RAZOABILIDADE
- CONCESSÃO DA SEGURANÇA POSTULADA. - Da exegese do art. 19 da
Lei n.º 15.464/05, do Decreto n.º 44.769/08 e da Resolução n.º 6.582/08,
percebe-se, claramente, que estes dois últimos estão criando obstáculos inexistentes na lei antes mencionada para que os servidores estaduais possam
se inscrever para a obtenção da promoção anunciada. - De fato, a adoção do
critério estipulado no artigo 4.º, inciso V, alínea “b” do discutido Decreto cria
distinções entre os servidores estaduais, uma vez que reconhece a apenas os
servidores que estejam matriculados até a data de 31/12/2007 a possibilidade de obtenção de um benefício laboral, caso sejam cumpridos os demais
requisitos então exigidos. - De tal forma, é de todo inconcebível que o Estado
de Minas Gerais crie imotivados e, até mesmo desarrazoados, obstáculos
jurídicos que autorizem que apenas determinado grupo de servidores obtenha a promoção por escolaridade adicional. (TJMG. MS 1.0000.08.4800424/000, Corte Superior, Rel. Des. Edivaldo George dos Santos, julgado em
12-8-2009).
Posteriormente, no julgamento do IRDR n.º 1.0000.16.049047-0/001,
o Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, ao analisar as contradições
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entre o Decreto n.º 44.769/2008 e a Lei Estadual n.º 15.464/2005, referente a
carreiras tributárias e fiscais do Poder Executivo, fixou a seguinte tese:
INCIDENTE DE RESOLUÇÃO DE DEMANDAS REPETITIVAS - PROMOÇÃO
POR ESCOLARIDADE ADICIONAL - LEI ESTADUAL N.º 15.464/2005 - RESERVA DE MARGEM DE DISCRICIONARIEDADE - AUTOAPLICABILIDADE
- NÃO CONFIGURADA - DECRETO N.º 44.769/08 - ABUSO DO PODER REGULAMENTAR - CONFIGURAÇÃO - CRITÉRIOS TEMPORAIS NÃO PREVISTOS NO TEXTO LEGAL - EXCLUSÃO - FORMAÇÃO COMPLEMENTAR - AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO - INEFICÁCIA DO TEXTO LEGAL - REQUISITOS A SEREM OBSERVADOS - ARTIGO 4.º DO DECRETO LEI 44.769/08
-- TESE FIRMADA.1. A norma prevista no artigo 19 da Lei 15.464/2005 não
é autoaplicável, eis que o legislador reservou, de forma expressa, margem
de discricionariedade para que o Poder Executivo explicite a formação adicional relacionada com a complexidade da carreira, e para que regulamente
sobre a redução ou supressão do interstício necessário e do quantitativo de
avaliações periódicas de desempenho individual. 2. O Decreto n.º 44.769/08
ao estabelecer limitações temporais, não elencadas no artigo 19 da Lei Estadual n.º 15.464/05, para concessão da promoção por escolaridade adicional
extrapolou os limites do poder regulamentador, ferindo os princípios constitucionais da legalidade e isonomia. 3. Ausente regulamentação do artigo 19
da Lei 15.454/2005 no que tange à definição de “formação complementar”
tem-se por configurada a ineficácia do texto legal quanto à referida modalidade de promoção por escolaridade adicional. 4.A promoção por escolaridade adicional, por formação complementar ou superior àquela exigida pelo
nível em que o servidor estiver posicionado, relacionada com a natureza e a
complexidade da respectiva carreira, depende do atendimento dos requisitos
delineados no artigo 4.º do Decreto n.º 44.769/08, excluindo-se, contudo, as
limitações temporais mencionadas no caput do artigo 2º; nas alíneas “a” e “b”
do inciso V, do artigo 4.º e, ainda, no artigo 6.º, caput, incisos I, e II, do referido ato normativo. (TJMG - IRDR - Cv 1.0000.16.049047-0/001, Relator:
Des. Afrânio Vilela, 1.ª Seção Cível, julgamento em 9-11-2018, publicação da
súmula em 22-11-2018)
Por consequência, a adoção dos critérios estipulados no artigo 4.º, V,
“a” e “b” do discutido Decreto criou distinções entre os servidores estaduais,
uma vez que reconheceu a servidores que estivessem matriculados até a data
de 31-12-2007 a possibilidade de obtenção de um benefício laboral, caso fossem cumpridos os demais requisitos então exigidos, não oportunizando àqueles
servidores que fossem matriculados em cursos de formação complementar ou
superior, posteriormente à data estipulada, o mesmo benefício.
Em suma, entendeu o Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais
não ser razoável exigir-se dos servidores estaduais que a matrícula no curRevista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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so de “especialização profissional”, que lhes garanta a escolaridade adicional,
tenha se dado até o dia 31-12-2007. Considerou-se, pois, que o Decreto n.º
44.769/2008 excedeu os limites do poder regulamentar e violou o princípio da
igualdade, constitucionalmente disposto no caput, do art. 5.º, da Constituição
da República Federativa do Brasil de 1988, afastando-se o mencionado limite
temporal na apreciação dos pedidos de promoção por escolaridade adicional.
Nesse diapasão, apesar de a Lei Estadual n.º 15.464/2005 dispor sobre
carreira diversa da que se refere a Lei Estadual nº. 14.695/2003, considerando
a similitude das normas que regulam a promoção por escolaridade nas referidas
leis estaduais e tendo em vista que ambas foram regulamentadas pelo Decreto n.º 44.769/2008, pode-se concluir pela utilização da tese fixada no IRDR
n.º 1.0000.16.049047-0/001 como fundamento também para decisão de casos
inerentes à promoção por escolaridade de Agentes de Segurança Penitenciária,
por analogia, em atenção ao sistema de precedentes judiciais inserido no ordenamento jurídico pátrio pelo Código de Processo Civil de 2015.
3 ANÁLISE DOS REQUISITOS DE APROVAÇÃO DA PROMOÇÃO PELA
CÂMARA DE COORDENAÇÃO GERAL, PLANEJAMENTO, GESTÃO
E FINANÇAS E DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA QUANTO AO CURSO
CONCLUÍDO
Para além do afastamento do limite temporal disposto no item retro,
impende ressaltar que os limites do poder regulamentar também foram extrapolados no tocante à exigência constante do Decreto n.º 44.769/2008 e da Resolução Conjunta SEPLAG/SEDS n.º 6.574/2008 de aprovação da promoção pela
Câmara de Coordenação Geral, Planejamento, Gestão e Finanças, requisito esse
também não estabelecido na Lei n.º 14.695/2003. Nessa linha de entendimento, também já se manifestou o Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais:
MANDADO DE SEGURANÇA - DA SUSPENSÃO DOS PROCESSOS EM
VIRTUDE DA TRAMITAÇÃO DE IRDR - RELAÇÃO JURÍDICA DISTINTA NÃO VINCULAÇÃO - INEXISTÊNCIA DE DETERMINAÇÃO DE SUSPENSÃO
POR PARTE DO RELATOR - DIREITO LÍQUIDO E CERTO - PREEXISTÊNCIA
- QUESTÃO DE MÉRITO - DILAÇÃO PROBATÓRIA - DESNECESSIDADE
- SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL - AGENTE DE SEGURANÇA
PENITENCIÁRIO - PROMOÇÃO POR ESCOLARIDADE ADICIONAL - LEI
ESTADUAL N.º 14.695/2003 E DECRETO ESTADUAL N.º 44.769/08 LIMITAÇÃO TEMPORAL E EXIGÊNCIA DE APROVAÇÃO PELA CÂMARA
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DE COORDENAÇÃO GERAL, PLANEJAMENTO, GESTÃO E FINANÇAS ANTIJURIDICIDADE - NORMA LIMITADORA - PODER REGULAMENTAR EXTRAPOLAÇÃO - PERTINÊNCIA TEMÁTICA DO TÍTULO - CONDENAÇÃO
AO PAGAMENTO DE VERBAS - RETROAÇÃO À DATA DA IMPETRAÇÃO DO
WRIT.
[...].
-Para regulamentar a Lei Estadual n.º 14.695/2003, que assegura ao servidor pertencente à carreira de Agente de Segurança Penitenciário o direito à
promoção por escolaridade adicional, foi editado o Decreto 44.769/08 que,
em conjunto com a Resolução Conjunta SEPLAG/SEDS n.º 6.574/08, estabeleceu marco temporal para a conclusão das avaliações de desempenho,
para matrícula no curso e para submissão do requerimento administrativo.
-Conforme tese firmada no IRDR n.º 1.0000.16.049047-0/001, a promoção por escolaridade adicional, por formação superior àquela exigida pelo
nível em que o servidor estiver posicionado, relacionada com a natureza e a
complexidade da respectiva carreira, depende do atendimento dos requisitos
delineados no decreto regulamentador, excluindo-se, contudo, as limitações
temporais ali mencionadas.
-A Lei n.º 14.695/03, ao contrário de outras leis de carreira dos servidores
públicos estaduais, não condiciona a promoção por escolaridade adicional à
prévia aprovação da Câmara de Coordenação Geral, Planejamento, Gestão e
Finanças, exigência essa criada pelo Decreto n.º 44.769/2008, extrapolando
o poder regulamentar, motivo pelo qual deve ser dispensada.
-Havendo pertinência temática entre o curso superior concluído pelo servidor e o cargo público por ele exercido, é devida a concessão da promoção por
escolaridade.
[...] (TJMG - Mandado de Segurança 1.0000.21.078292-6/000, Relator: Des.
Renato Dresch, 4.ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 4-11-2021, publicação
da súmula em 5-11-2021) (grifo nosso)
REMESSA NECESSÁRIA - NÃO CONHECIMENTO - INTELIGÊNCIA DO ART.
496, § 3.º, II, DO CPC/2015 - APELAÇÃO CÍVEL - SERVIDOR PÚBLICO PROMOÇÃO POR ESCOLARIDADE ADICIONAL - REGULAMENTAÇÃO PELO
DECRETO ESTADUAL N.º 44.769/2008 - CRIAÇÃO DE LIMITAÇÃO TEMPORAL - COMPROVAÇÃO DE IMPACTO FINANCEIRO E APROVAÇÃO DA
CÂMARA DE COORDENAÇÃO GERAL, PLANEJAMENTO, GESTÃO E FINANÇAS - DESCABIMENTO - REQUISITOS NÃO PREVISTOS NA LEI ESTADUAL
N.º 14.695/2003 - EXTRAPOLAÇÃO DO PODER REGULAMENTAR - ILEGALIDADE - DIREITO À PROMOÇÃO - EXIGÊNCIAS IMPLEMENTADAS - CORREÇÃO MONETÁRIA - IPCA-E - SENTENÇA REFORMADA - RECURSO PROVIDO EM PARTE.
[...] 3. A Lei Estadual n.º 14.695/2003 estabeleceu os parâmetros referentes à promoção por escolaridade, objetivando o incentivo aos servidores à
obtenção de qualificação superior à exigida para o nível posicionado, sendo
tal benefício regulamentado pelo Decreto Estadual n.º 44.769/2008. 4. Considerando que no ordenamento jurídico o ato normativo decorrente do poder
regulamentar atribuído ao chefe do Poder Executivo não pode contrariar a lei,
impõe-se o reconhecimento da ilegalidade do Decreto nº 44.769/2008 que
estabelece, para fins de promoção por escolaridade adicional, limites tem-
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porais e necessidade de comprovação de impacto financeiro e aprovação da
câmara de coordenação geral, planejamento, gestão e finanças, não previstos
na Lei Estadual nº 14.695/2003, extrapolando o poder regulamentar. [...]
(TJMG - Ap Cível/Rem Necessária 1.0000.19.016889-8/001, Relator: Des.
Raimundo Messias Júnior, 2.ª Câmara Cível, julgamento em 11-8-2020, publicação da súmula em 13-8-2020) (grifo nosso).
No pertinente, mostra-se ainda importante frisar que, mesmo que restasse superada a tese exposta acerca da ilegalidade do Decreto n.º 44.769/2008
e da Resolução Conjunta SEPLAG/SEDS n.º 6.574/2008. Isto, no que se refere
à necessidade de comprovação de impacto financeiro e aprovação da Câmara de
Coordenação Geral, Planejamento, Gestão e Finanças, mostra-se crível entender que, em sede de uma demanda judicial, à Administração Pública caberia o
ônus processual de comprovação com relação ao encaminhamento do requerimento administrativo do servidor para análise da mencionada Câmara e de sua
não aprovação, a teor do disposto no artigo 373, II, do Código de Processo Civil
de 2015.
Na realidade, o ato administrativo de concessão da promoção por escolaridade adicional é um ato composto em que figuram o Departamento de
Administração e Pagamento de Pessoal (DAPP) e a Câmara de Coordenação Geral, Planejamento, Gestão e Finanças, atual Câmara de Orçamento e Finanças
(COF).
Enquanto o Departamento de Administração e Pagamento de Pessoal
analisa os requisitos objetivos para a concessão do direito de promoção, à atual
Câmara de Orçamento e Finanças compete apenas efetuar o registro do impacto
financeiro da promoção ante a verificação de requisitos subjetivos, corroborando a análise já realizada quanto aos requisitos objetivos. Desse modo, quando o
DAPP é acionado, deve analisar os requisitos objetivos da promoção e declarar
a existência ou não do próprio direito, o que configura ato perfeito e válido, uma
vez que sua eficácia fica apenas condicionada à aprovação pela COF, responsável pela análise dos critérios subjetivos, ligados à possibilidade orçamentária
de concessão da promoção. Por consequência, cabe à própria Administração
Pública o encaminhamento do relatório do Departamento de Administração e
Pagamento de Pessoal para a Câmara de Orçamento e Finanças, garantindo o
regular processamento do pedido administrativo formulado pelo servidor público.
Nessa seara, impende ainda registrar que a análise e aprovação pela
Câmara de Orçamento e Finanças perpassa pelo poder discricionário, sendo,
portanto, prerrogativa concedida aos agentes administrativos de elegerem, en-
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tre várias condutas possíveis, a que traduz maior conveniência e oportunidade
para o interesse público. Não obstante, reputa-se que o encaminhamento do
relatório para aprovação ou não pela Câmara de Orçamento e Finanças é ato
vinculado, que já está delineado na norma legal. Assim, à Administração Pública nada mais cabe senão praticar o ato tão logo seja configurada a situação,
procedendo ao encaminhamento do relatório quando do requerimento da promoção por escolaridade adicional. Tal entendimento é corroborado pela lição de
José dos Santos Carvalho Filho (2015, p. 114):
Se a situação de fato já está delineada na norma legal, ao agente nada mais
cabe senão praticar o ato tão logo seja ela configurada. Atua ele como executor da lei em virtude do princípio da legalidade que norteia a Administração.
Caracterizar-se-á, desse modo, a produção de ato vinculado por haver estrita
vinculação do agente à lei.
Diversa é a hipótese quando a lei não delineia a situação fática, mas, ao contrário, transfere ao agente a verificação de sua ocorrência atendendo a critérios de caráter administrativo (conveniência e oportunidade). Nesse caso é o
próprio agente que elege a situação fática geradora da vontade, permitindo,
assim, maior liberdade de atuação, embora sem afastamento dos princípios
administrativos. Desvinculado o agente de qualquer situação de fato prevista
na lei, sua atividade reveste-se de discricionariedade, redundando na prática
de ato discricionário.
Na linha desse raciocínio, entende-se que eventual não encaminhamento do pedido à Câmara de Orçamento e Finanças fere os princípios da legalidade, da impessoalidade e da isonomia, corolários da Administração Pública,
consoante o disposto no artigo 37, caput, c/c artigo 5.º, caput, da Constituição
da República Federativa do Brasil de 1988. Afinal, a Administração Pública está
ligada ao dever imposto pelo princípio da legalidade e, portanto, deve se assegurar de recursos lícitos na prática de seus atos. Transferir ao servidor público a
comprovação do não cumprimento do comando normativo pela Administração
Pública somada à exigência de comprovação de requisito subjetivo, que somente
poderiam ser realizados pelo Estado de Minas Gerais, seria o mesmo que impor-lhe a comprovação de fato negativo, denominado pela doutrina como “prova
diabólica”.
De outra senda, no que se refere à exigência de formação em curso relacionado com a natureza e complexidade do cargo como requisito para obtenção
da promoção por escolaridade, além dessa encontrar amparo legal no art. 11, §
3.º, da Lei n.º 14.695/2003, demonstra total consonância com os princípios da
razoabilidade e proporcionalidade, pois tem por escopo promover a qualificação,
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capacitação e aperfeiçoamento dos servidores, como forma de melhorar o exercício de suas atribuições funcionais e, via de consequência, a própria prestação
do serviço público, em atendimento ao princípio da eficiência, que norteia a
atuação da Administração Pública, a teor do disposto no já mencionado artigo
37, caput, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
À vista do exposto, cumpre esclarecer que a relação da atividade com
o nível superior não precisa corresponder exatamente à formação profissionalizante a que se destina, bastando que haja afinidade da formação com a atividade exercida, até porque ao Poder Público interessa ter servidores com formação profissional qualificada, de modo que basta a correlação com a área de
conhecimento para se conceder a promoção por escolaridade. Aliás, a formação,
especialmente a de nível superior, insere-se em um conjunto de estudos que vão
desde as disciplinas fundamentais e humanísticas para a formação da pessoa,
até as disciplinas específicas de cada área do conhecimento, as quais geram a
efetiva profissionalização. Nessa linha de entendimento, exigindo a pertinência
temática do curso realizado com as funções exercidas pelo servidor público,
também já se manifestou a abalizada jurisprudência do Tribunal de Justiça de
Minas Gerais:
MANDADO DE SEGURANÇA - DA SUSPENSÃO DOS PROCESSOS EM
VIRTUDE DA TRAMITAÇÃO DE IRDR - RELAÇÃO JURÍDICA DISTINTA NÃO VINCULAÇÃO - INEXISTÊNCIA DE DETERMINAÇÃO DE SUSPENSÃO
POR PARTE DO RELATOR - DIREITO LÍQUIDO E CERTO - PREEXISTÊNCIA
- QUESTÃO DE MÉRITO - DILAÇÃO PROBATÓRIA - DESNECESSIDADE SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL - AGENTE DE SEGURANÇA PENITENCIÁRIO
- PROMOÇÃO POR ESCOLARIDADE ADICIONAL - LEI ESTADUAL N.º
14.695/2003 E DECRETO ESTADUAL N.º 44.769/08 - LIMITAÇÃO TEMPORAL
E EXIGÊNCIA DE APROVAÇÃO PELA CÂMARA DE COORDENAÇÃO GERAL,
PLANEJAMENTO, GESTÃO E FINANÇAS - ANTIJURIDICIDADE - NORMA
LIMITADORA - PODER REGULAMENTAR - EXTRAPOLAÇÃO - PERTINÊNCIA
TEMÁTICA DO TÍTULO - CONDENAÇÃO AO PAGAMENTO DE VERBAS RETROAÇÃO À DATA DA IMPETRAÇÃO DO WRIT.
[...]
- Conforme tese firmada no IRDR n.º 1.0000.16.049047-0/001, a
promoção por escolaridade adicional, por formação superior àquela exigida pelo nível em que o servidor estiver posicionado, relacionada com a natureza e a complexidade da respectiva carreira, depende do atendimento dos requisitos delineados no decreto regulamentador, excluindo-se, contudo, as limitações temporais ali mencionadas.
- A Lei nº 14.695/03, ao contrário de outras leis de carreira dos servidores
públicos estaduais, não condiciona a promoção por escolaridade adicional à
prévia aprovação da Câmara de Coordenação Geral, Planejamento, Gestão e
Finanças, exigência essa criada pelo Decreto nº 44.769/2008, extrapolando
o poder regulamentar, motivo pelo qual deve ser dispensada.
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ALMEIDA, Vitor Luís de. O impacto do julgamento do IRDR n.º 1.0000.16.049047-0/001 na análise...
- Havendo pertinência temática entre o curso superior concluído pelo servidor e o cargo público por ele exercido, é devida a concessão da promoção por
escolaridade.
[...]
(TJMG - Mandado de Segurança 1.0000.21.078292-6/000, Relator: Des. Renato Dresch, 4ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 04/11/2021, publicação da
súmula em 05/11/2021) (grifos nosso).
MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. AGENTE DE SEGURANÇA PENITENCIÁRIO. PROMOÇÃO POR ESCOLARIDADE ADICIONAL.
DECRETO ESTADUAL N.º 44.769/08. RESTRIÇÕES. LIMITAÇÕES TEMPORAIS. EXTRAPOLAÇÃO DO PODER REGULAMENTAR. ILEGALIDADE. ANÁLISE DO PREENCHIMENTO DOS DEMAIS REQUISITOS PARA O DEFERIMENTO DA BENESSE. DISCRICIONARIEDADE DA ADMINISTRAÇÃO. SEGURANÇA PARCIALMENTE CONCEDIDA. [...] 1. O Decreto n.º 44.769/08,
que regulamentou o direito à promoção por escolaridade adicional, ao fixar
limitações temporais não previstas na norma legal para obtenção da promoção, extrapolou o poder regulamentar outorgado ao Chefe do Poder Executivo. 2. Uma vez regulamentado o direito à promoção por escolaridade, por
meio do o Decreto n.º 44.769/08, cabe à Administração averiguar, no caso
concreto, o preenchimento dos requisitos objetivos estabelecidos para a concessão ou não desse direito, não se tratando de ato discricionário, mas vinculado ao cumprimento das condições estabelecidas pela própria Administração, desde que não se afigurem ilegais ou desarrazoadas. V.v. MANDADO
DE SEGURANÇA. REMESSA NECESSÁRIA. SERVIDOR PÚBLICO. DIREITO
ADMINISTRATIVO. PROMOÇÃO POR ESCOLARIDADE ADICIONAL. AGENTE DE SEGURANÇA PENITENCIÁRIO. CURSO DE PEDAGODIA. 1. A progressão ou promoção por escolaridade adicional tem por objetivo estimular o
servidor para que busque uma qualificação ou formação complementar superior àquela exigida para o nível em que estiver posicionado. 2. A graduação
apresentada pelo autor, no curso de pedagogia, não guarda qualquer relação
com as funções de agente penitenciário, o que impede a promoção pretendida. (TJMG - Mandado de Segurança 1.0000.21.051765-2/000, Relator: Des.
Wagner Wilson, 19.ª Câmara Cível, julgamento em 28-10-2021, publicação
da súmula em 8-11-2021) (grifo nosso)
Assim, para que o Agente de Segurança Penitenciária possa obter a
promoção por escolaridade adicional, prevista no artigo 11, § 3.º, da Lei n.º
14.695/2003, regulamentada pelo Decreto n.º 44.769/2008 e pela Resolução
Conjunta SEPLAG/SEDS n.º 6.574/ 2008, o servidor deve cumprir os requisitos contidos na legislação em vigor, inclusive com a demonstração de que o
curso concluído possui pertinência temática com as funções do cargo. São excepcionadas as limitações temporais previstas nos referidos atos normativos e
independentemente de prévia aprovação da Câmara de Orçamento e Finanças.
Com a análise realizada sob essa perspectiva, poderá a Administração Pública
demonstrar o efetivo cumprimento aos princípios fundamentais dispostos no
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ALMEIDA, Vitor Luís de. O impacto do julgamento do IRDR n.º 1.0000.16.049047-0/001 na análise...
artigo 37, caput, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988,
agindo de forma devida, ainda que diante de um ato discricionário na análise
sobre a pertinência da pleiteada promoção. Afinal, não se pode concordar em
substituir-se a discricionariedade pela arbitrariedade, conceitos que não se confundem, sob pena de possibilitar a correção judicial, conforme os ensinamentos
de Celso Antônio Bandeira de Melo (2009, p. 426) no sentido de que: “Ao agir
arbitrariamente o agente estará agredindo a ordem jurídica, pois terá se comportado fora do que lhe permite a lei. Seu ato, em consequência, é ilícito e por
isso mesmo corrigível judicialmente”.
Ademais, não se pode desconsiderar que é dever da Administração Pública, mesmo nos atos discricionários, pautar suas condutas com vistas a garantir respeito ao contemporâneo “direito fundamental à boa administração pública”, o qual se manifesta não apenas em relação aos administrados, mas também aos seus próprios agentes, como lecionado por Juarez Freitas (2007, p. 20):
É que o estado da discricionariedade legítima, na perspectiva adotada, consagra e concretiza o direito fundamental à boa administração pública, que
pode ser assim compreendido: trata-se do direito fundamental à administração pública eficiente e eficaz, proporcional cumpridora de seus deveres, com
transparência, motivação, imparcialidade e respeito à moralidade, à participação social e à plena responsabilidade por suas condutas omissivas e
comissivas; a tal direito corresponde o dever de a administração pública observar, nas relações administrativas, a cogência da totalidade dos princípios
constitucionais que a regem.
Nessa linha de entendimento, espera-se que os requerimentos administrativos de promoção por escolaridade adicional dos servidores públicos do
Estado de Minas Gerais, ocupantes do cargo de Agente de Segurança Penitenciária, possam ser devidamente apreciados pela Administração Pública e, em
casos de não efetivação, venham a ser adequadamente julgados pelo Poder Judiciário do Estado de Minas Gerais, por meio das demandas judicias que lhe são
apresentadas sobre o tema.
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Poder Judiciário no Brasil acumula milhares de processos pendentes de julgamento e, somado às demandas que surgem diariamente, tem-se o
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ALMEIDA, Vitor Luís de. O impacto do julgamento do IRDR n.º 1.0000.16.049047-0/001 na análise...
completo abarrotamento do sistema judicial. Para um melhor tratamento da
situação, na “seara cível”, após a vigência do Código de Processo Civil de 2015,
enfatizou-se a obediência ao sistema dos precedentes judiciais. Nessa perspectiva, o artigo 985, I, do mencionado Código dispõe que o julgamento do Incidente
de Resolução de Demandas Repetitivas (IRDR) faz com que a tese seja aplicada a
todos os processos que versem sobre idêntica questão de direito e que tramitem
na área de jurisdição do respectivo Tribunal.
Com efeito, apesar do IRDR n.º 1.0000.16.049047-0/001 não versar
diretamente sobre a promoção por escolaridade adicional dos servidores públicos do Estado de Minas Gerais ocupantes do cargo de Agente de Segurança
Penitenciária, atualmente nomeados como Policiais Penais, mostra-se patente
sua aplicação por analogia ao julgamento das ações judiciais decorrentes do
pleiteado benefício.
Afinal, para regulamentar as normas da Lei Estadual n.º 15.464/2005,
bem como da Lei Estadual n.º 14.695/2003 foi editado o Decreto n.º 44.769/2008,
que dispõe sobre a promoção por escolaridade adicional do servidor das carreiras dos Grupos de Atividades do Poder Executivo especificadas em seu artigo
1.º, dentre elas as carreiras de “Técnico Fazendário de Administração e Finanças, de Analista Fazendário de Administração e Finanças e do Grupo de Atividades de Tributação, Fiscalização e Arrecadação” e de “Agentes de Segurança
Penitenciária”.
Por conseguinte as limitações temporais e a exigência de prévia aprovação da Câmara de Orçamento e Finanças existentes no Decreto n.º 44.769/2008
e na Resolução Conjunta SEPLAG/SEDS n.º 6.574/2008 extrapolam o poder
regulamentar a ser exercido pelo Poder Executivo estadual, uma vez que não
se encontram inseridas na norma legal que dispõe sobre a promoção por escolaridade adicional dos Agentes de Segurança Penitenciária, prevista no artigo
11, § 3.º, da Lei n.º 14.695/2003. Não obstante, a demonstração da pertinência
temática do curso realizado pelo servidor público com as funções do cargo exercido continua sendo necessária, uma vez que o objetivo da norma instituidora
dessa promoção em caráter excepcional é, exatamente, a valorização da qualificação, capacitação e aperfeiçoamento dos servidores, fomentando uma melhoria no exercício de suas atribuições funcionais e, consequentemente, da própria
prestação do serviço público, que visa à eficiência.
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Minas Gerais, Belo Horizonte, MG, 8 abr. 2005, p. 2, coluna 1.
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Penitenciária e a Carreira de Agente de Segurança Penitenciário e dá outras
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providências. Diário Oficial [do] Estado de Minas Gerais, Belo Horizonte,
MG, 31 jul. 2003, p. 21, coluna 1; retificada no Diário Oficial [do] Estado de
Minas Gerais, Belo Horizonte, MG, 28 ago. 2003, p. 3, coluna 2.
MINAS GERAIS. Lei 15.464, de 13 de janeiro de 2005. Institui as carreiras
do Grupo de Atividades de Tributação, Fiscalização e Arrecadação do Poder
Executivo e as carreiras de Técnico Fazendário de Administração e Finanças
e de Analista Fazendário de Administração e Finanças. Diário Oficial [do]
Estado de Minas Gerais, Belo Horizonte, MG, 14 jan. 2005, p. 16, coluna 1.
MINAS GERAIS. Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Secretaria
de Estado de Defesa Social. Resolução Conjunta SEPLAG/SEDS 6.574, de
11 de junho de 2008. Dispõe sobre a promoção por escolaridade adicional
do servidor das carreiras de que tratam os incisos I a III do art. 1.º da Lei n.º
15.301, de 10 de agosto de 2004; art. 1.º da Lei 15.302, de 10 de agosto de
2004 e no art. 5.º da Lei 14.695 de 30 de julho de 2003, lotado na Secretaria
de Estado de Defesa Social-SEDS. Diário Oficial [do] Estado de Minas
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THEODORO JÚNIOR, Humberto et all. Novo CPC: fundamentos e
sistematização. Rio de Janeiro: Forense, 2015.
Submissão em: 31 de outubro de 2022
Último Parecer favorável em: 9 de dezembro de 2022
Como citar este artigo científico
ALMEIDA, Vitor Luís de. O impacto do julgamento do IRDR n.º
1.0000.16.049047-0/001 na análise da promoção por escolaridade adicional
de policiais penais do Estado de Minas Gerais. In: Revista Ultracontinental
de Literatura Jurídica, Montes Claros, Ed. Associação de Letras Jurídicas de
Montes Claros, v. 3, n. 3, p. 331-346, set.-dez. 2022.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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DROIT COUTUMIER FAMILIAL HAÏTIEN:
UN HERITAGE PLURISECULAIRE1
YVES LASSARD2
n droit familial haïtien, le problème lié à la qualification des modes d’union
rappelle à bien des égards la variété terminologique qui accompagne
l’évolution en France des relations extraconjugales. Durant tout le XIXe
siècle, cette question se heurte pour l’essentiel à deux séries de difficultés: au
dualisme normatif et aux réalités locales, souvent très éloignées des exigences
du droit écrit.
E
Malgré l’Indépendance et le souhait de toute une population de renouer
avec sa culture traditionnelle, le législateur ignora les réalités sociologiques,
qu’il considérait alors comme un frein au développement social et économique
du pays. Dans un souci d’alignement sur la tradition juridique française, il
décida en effet d’écarter les anciennes institutions coutumières au profit d’une
union de type conjugal reposant sur un strict consensualisme: le mariage
du Code Napoléon3, dont il fit la cellule de base de la société post-coloniale
haïtienne. Dans le dessein d’uniformiser le droit, il abrogea toute forme d’union
hors-mariage antérieure à la promulgation du Code civil de 18254.
Dans sa version initiale, le Code civil français n’envisage qu’une seule
forme d’union: le mariage, regardé comme l’alliance contractuelle d’un homme
et d’une femme qui s’engagent à vivre ensemble. Celui-ci étant considéré comme
1
2
3
4
Reprise d’un article paru sous le titre “Mariage coutumier et filiation en Haïti: réflexion à propos
des sources du droit haïtien” in: Mélanges offerts à Geneviève Pignarre, LGDJ-Lextenso, Issy-les-Moulineaux, 2018, p. 507-535.
Maître de conférences à la Faculté de Droit de Grenoble, Université Grenoble Alpes (France).
Coopération avec l’Université d’État d’Haïti. Doctorat en Historien du Droit (Université Grenoble
Alpes). e-courrier: yves.lassard@univ-grenoble-alpes.fr
Pour avoir voulu greffer trop brusquement le Code civil français sur une culture nationale déjà
forgée, le législateur haïtien se heurta dès l’Indépendance à des réactions de rejet (Cf. BONAMY,
1894, p. 84; JUSTIN, 1905, p. 256-257).
Loi n. 6 sur l’organisation de la société familiale. Voyez Despinos (2014, p. 230).
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347
LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
l’institution au fondement de la famille, il fallut bien des débats et des chicanes
pour que le législateur finisse par accepter de prendre en compte les différentes
formes d’union hors mariage pour les regrouper sous le terme générique de
“concubinage”. Cette notion péjorative, entachée de réprobation au nom de
la morale chrétienne, exprime le rejet par la société des relations sexuelles
entretenues en dehors de la famille légitime. Aussi est-ce par réaction, conscients
du discrédit dont est entaché le terme de concubinage, que les juristes tentèrent
d’introduire une terminologie plus neutre et d’opérer une sorte de classification
afin de mieux rendre compte des mœurs. Mais rien ne changea, malgré l’évolution
des positions de la doctrine sur cette question et la pluralité d’expressions
auxquelles eut recours la jurisprudence. Tout au long du XIXe siècle, la réserve
du législateur demeura vive à l’égard de cette inflation terminologique.
Empruntée à la tradition juridique française, cette réticence à évoquer
les unions non légales eut notamment pour effet d’écarter le plaçage, union
formaliste et coutumière, très répandue dans la société haïtienne, qui constitue
le fondement de la très grande majorité des familles, tant en milieu rural que
chez les populations déshéritées des zones urbaines.
Terme générique, le plaçage désigne une forme d’union souvent perçue
comme une espèce de mariage coutumier (ROMAIN, 1959, p. 19), consentie par
deux êtres de sexe différent, en principe de même origine sociale, qui acceptent
“de se prendre en charge, de vivre ensemble de façon stable et durable avec des
droits et des devoirs de part et d’autre” (COLLOT, 2003, p. 53). Sans valeur au
regard de la loi, le plaçage échappe aux rites prescrits par le Code pour le mariage
civil, dont il se distingue par son caractère polygynique; d’où la tentation de n’y
voir qu’une variété de concubinage, partant d’une coutume dont l’histoire n’est
pas étrangère aux luttes contre l’esclavage et pour l’Indépendance.
Des coutumes, en Haïti, il en existe une très grande variété. Dans sa
description de l’Ile de Saint-Domingue, rédigée à la fin du XVIIIe siècle, le
jurisconsulte Moreau de Saint-Méry (1750-1819), qui fut aussi l’un des
premiers historiens d’Haïti, écrit qu’en ces lieux “s’est formée une sorte de
système d’association particulière auquel des convenances locales ont donné
des règles” (MOREAU DE SAINT-MERY, 2004, p. 29-30). En raison d’une forte
immigration5, précise-t-il, les habitudes du pays se combinèrent peu à peu aux
usages extérieurs: c’est ce qui donne un caractère particulier aux mœurs des
colonies d’Amérique. Ces comportements, résultat d’influences successives,
formèrent durant de nombreuses décennies le substrat de la culture juridique
haïtienne.
5
La population totale de la colonie française passe de 9.082 personnes en 1700 à 405.528 en
1788 (voyez pour davantage de précisions LOUIS-JOSEPH, 1982, p. 68).
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348
LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
Plutôt paysanne à l’origine, issue d’une mosaïque de populations arrivées
pour la plupart entre le XVIe et le XVIIIe siècles6, la société haïtienne reste
fortement imprégnée d’africanité7. Mais en marge des coutumes d’origine
africaine subsistent également des pratiques héritées de la période coloniale,
à l’instar du plaçage, union maritale caractéristique du peuple haïtien, passée
progressivement dans la coutume au lendemain de l’Indépendance et dont les
origines lointaines tiennent autant aux mœurs polygamiques des populations
africaines8 qu’au concubinage adultérin des colons (DESPINOS, 2014, p. 230).
Résultat d’une pénurie de femmes blanches dans les colonies françaises
d’Amérique [on rencontre notamment ce phénomène en Louisiane (PÉROL,
1992, p. 91)] et de l’interdiction faite aux Blancs déjà mariés d’entretenir
ouvertement des relations sexuelles avec des femmes esclaves9, le plaçage
permet à des Français, issus le plus souvent de la haute-société, de nouer plus
ou moins discrètement des unions avec des femmes d’origine africaine. Cette
pratique représente pour ces dernières un moyen d’améliorer leurs conditions
d’existence et d’espérer ultérieurement un changement de statut par l’obtention
de l’affranchissement (PÉROL, 1992, p. 91; SALA-MOLINS, 1987, p. 108). Ainsi
naquit la classe des “affranchis”, gens de couleur, libres, appelée à former l’élite
de la société post-coloniale (VIEUX, 1989, p. 34).
Au premier chef, la coutume haïtienne forme un droit de la famille. C’est
d’abord sur lui que, traditionnellement, repose l’ordonnancement stratifié des
communautés de village, dirigées par un patriarche à la fois chef de famille
et propriétaire, le “bacha”, également appelé “commandant” ou “général”
(MORAL, 1978, p. 169). Constitué d’un ensemble de principes dominant la vie
quotidienne, la coutume s’exprime essentiellement à travers un système social
d’origine africaine, le “lakou”, groupement de parenté de filiation patrilinéaire et
exogame, sorte de “gens” dont le nom, porté collectivement par les membres de
la famille, tirait son origine de l’aïeul fondateur ou des particularités du sol ou
des bâtiments (“Cour Génipayer”, “Cour Bêche”, “Cour Blain”, etc). Ce système
de famille élargie disparaîtra progressivement à partir de la seconde moitié du
XIXe siècle, pour laisser la place à la famille nucléaire de type occidental.
6
7
8
9
La traite négrière est fondamentale dans l’histoire d’Haïti (cf. FOUCHARD, 2017, p. 106 ss.).
À l’image de Toussaint-Louverture dont le père, de nation Arada, serait né au Dahomey, la
population descend majoritairement des centaines de milliers d’hommes et de femmes qui,
après avoir été arrachés à leurs villages d’Afrique pour être réduits en esclavage, obtinrent
la liberté au terme de l’insurrection qui ravagea la colonie entre 1791 et 1803. Il s’agit pour
l’essentiel d’un mélange de Ouoloffs, Peulhs, Bambaras et Mandingues du Sénégal, Bouriquis
de la Côte d’Ivoire ou Congolais du bassin du Congo. Ainsi s’implanta une culture amalgamant
à de lointaines traditions importées d’Afrique des usages plus récents, sécrétés par les besoins
des communautés villageoises (cf. PLUCHON, 1989, p. 56; MWISSA, 2004, p. 161-168).
Moreau de Saint-Méry observe au XVIIIe siècle que “tous les Africains sont polygames” (MOREAU
DE SAINT-MERY, 2004, p. 57).
À la différence du concubinage, constamment interdit, la législation coloniale tentera de limiter
le “mélange” entre les Libres de couleur et les Blancs en faisant obstacle à leurs unions légales,
pourtant autorisées par le Code noir de 1685 (art. 9). Ces mariages ont par contre été interdits
en Louisiane, “à peine de punition et d’amende arbitraire”, par l’article 6 de l’édit de 1724
(NIORT, 2002, p. 8). V. également Sala-Molins (1987, p. 108).
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LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
Jamais, durant la période coloniale, le mariage n’obtint la faveur des
habitants de Saint-Domingue: à la fin du XVIIIe siècle, “sur toute la population
libre rassemblant 58.000 habitants, il n’y avait pas 3.000 femmes mariées”
(BELLEGARDE, 1953, p. 32-41). Une situation qui n’évolua guère au lendemain
de l’Indépendance, en dépit de l’augmentation de la population: ainsi aux
Gonaïves, durant la période 1821-1826, on dénombre seulement onze mariages
pour une population globale de 12.854 habitants; au Cap, le taux de nuptialité
chute de plus de 37% entre 1821 et 1826. Un siècle après, en 1938, une enquête
conduite par Maurice Dartigue (1903-1983)10 révéla, à partir d’un échantillon
de 884 familles rurales, que les trois quarts des couples vivaient en plaçage
(DARTIGUE, 1938, p. 1). Des résultats significatifs que paraissent confirmer
les statistiques ecclésiastiques publiées durant la même période (ANNUAIRE,
1939). Mais on assiste parallèlement au déclin de “lakou”, à l’amenuisement de
la propriété ainsi qu’au resserrement de la communauté familiale.
Au milieu des années 1950, une crise économique d’une exceptionnelle
gravité affecta profondément le milieu rural: l’exploitation anarchique des
ressources naturelles et une politique agricole trop ambitieuse – inspirée de la
planification américaine – épuisèrent le monde des campagnes et provoquèrent en
l’espace de quelques années l’effondrement de la structure sociale traditionnelle
(MORAL, 1978, p. 7). Les anciennes coutumes s’estompèrent peu à peu et
la famille élargie céda définitivement la place à la famille nucléaire issue du
plaçage (I), souvent considéré comme une alternative au mariage légal. Mais
tout ne disparut pas pour autant. Longtemps encore on put observer les traces
de l’ancienne structure patriarcale à travers les mécanismes d’établissement de
la filiation coutumière (II) et, dans une moindre mesure, ceux régissant l’exercice
de la puissance paternelle.
I UN STATUT PERSONNEL ALTERNATIF AU MARIAGE: LE PLAÇAGE
Le plaçage correspond à un “mariage” coutumier et en cela il se différencie
sensiblement du concubinage, librement consenti entre deux personnes
désireuses de faire une expérience de vie commune, mais sans l’intention de
fonder un foyer. Il s’agit d’une union formaliste, mais d’un formalisme souple
avec des rites et des empêchements. Comme dans les autres modes d’union,
cette forme de polygynie a ses exigences à la fois d’ordre patrimonial et personnel.
Ces impératifs ressortent plus particulièrement lors de l’entrée en plaçage (A) et
plus tard lors de sa dissolution (B).
10
Il fit partie de la première équipe ministérielle du président Élie Lescot à titre de secrétaire d’État
de l’Instruction publique, de l’Agriculture et du Travail (PASCAL-TROUILLOT; TROUILLOT,
p. 271-272).
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LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
I.A L’Entrée en Plaçage
Étymologiquement, le mot “plaçage” dérive du terme colonial “place”
qui désignait à Saint-Domingue la terre cultivée par l’esclave, à laquelle il était
attaché et où il établissait son foyer; ou parfois, la parcelle de terre sur laquelle
un maître entretenait ses concubines esclaves. Cette pratique, entrée dans
les mœurs sous la forme d’un mariage coutumier, continue de représenter la
culture dominante en Haïti11: à côté d’autres formes d’union extra-légale12, le
mariage demeure effectivement minoritaire et ne concerne généralement que les
milieux les plus nantis. Cette situation a notamment pour effet de faciliter le
cumul des unions par les hommes13, et de favoriser la polygamie.
Comme très souvent en Afrique, cette pratique s’inscrit assez largement
dans un système de polygamie masculine: si la femme a généralement un mari,
rares sont les hommes qui n’entretiennent pas plusieurs concubines. Au XVIIIe
siècle déjà, Moreau de Saint-Méry souligne qu’en raison de la polygamie les
mariages (légaux) entre Africains sont alors “extrêmement rares” (MOREAU
DE SAINT-MERY, 2004, p. 57). Selon Serge-Henri Vieux, les colons recourent
assez fréquemment à ce système pour nouer des relations extraconjugales avec
certaines de leurs esclaves (VIEUX, 1989, p. 29-30). De sorte qu’à la veille de
l’Indépendance, malgré la volonté affichée par Toussaint-Louverture d’organiser
et réglementer les relations familiales à partir du mariage (Constitution du 8
juillet 1801, art. 9), le plaçage s’imposa tout naturellement comme la forme
d’union la plus répandue dans la partie française de Saint Domingue.
Dans les années qui suivirent immédiatement l’Indépendance, l’État
mit en chantier une réforme législative, dans l’esprit de celle introduite par
Toussaint-Louverture, largement inspirée du modèle français: les Constitutions
et ensuite le Code civil de 1825 firent alors du mariage la cellule de base de
la nouvelle société. Mais ce dispositif savant se heurta aussitôt à la structure
bipartite de la société haïtienne traditionnelle: entre “pays légal”, d’une part, et
“pays réel” d’autre part; entre une population francophone érudite, de confession
catholique, favorable au mariage et un monde rural attaché à la pratique
11
12
13
En 2005-2006, environ 25% des couples haïtiens choisissent le plaçage, contre 18% pour le
mariage légal (cf. EMMUS-IV: Enquête Mortalité, Morbidité et Utilisation des Services du Ministère
de la Santé Publique et de la Population, Calverton, USA, janvier 2007, tabl. 6.1, p. 80; cité in
“L’enfant à l’épreuve de la réalité haïtienne: Quelles actions pour lutter contre la séparation
familiale et l’abandon?”, Secours islamique, Janvier 2013, p. 14).
Le vivavek (ou “vivre avec”), une autre forme d’union extra-légale très répandue en Haïti, sans
cohabitation permanente entre l’homme et la femme, concerne environ 20% des ménages en
2005-2006 (Cf. EMMUS-IV, p. 80).
En 2005-2006, 9% des hommes en union déclarent avoir au moins deux partenaires simultanées
(Cf. EMMUS-IV, tabl. 6.3, p. 83).
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LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
du créole et aux anciennes traditions, plutôt vaudouisant14, qui marque une
préférence très nette pour le plaçage. Comme le fait très justement remarquer
Jacques Stephen Alexis15, les Haïtiens se placent mais ne se marient pas, car
“c’est leur conscience profonde et humaine qui leur sert de Code civil et d’acte
de mariage” (ALEXIS, 1982, cité in DESPINOS 2014, p. 230-231). Aujourd’hui
encore, la coexistence entre les diverses formes d’union semble installée de façon
durable dans la société haïtienne. Selon une enquête réalisée à l’occasion d’un
colloque en 2001, 78% des personnes interrogées considèrent le plaçage comme
un “mariage” coutumier et 88% comme une très ancienne pratique (COLLOT,
2003, p. 52, n.º 14). Il existe donc une union coutumière, le plaçage, dont il
nous faut maintenant préciser le contenu.
Deux points paraissent mériter plus particulièrement attention dans
l’étude du plaçage haïtien: la formation du lien (1) et les obligations incombant
à la femme (2), car celle-ci est en effet soumise à toute une série d’obligations
unilatérales.
I.A.1 Formation du lien
Pratiqué en milieu rural surtout, le plaçage passe pour être la forme
la plus répandue et la plus ancienne d’union coutumière (ROMAIN, 1959, p.
19). Si, comme le soulignait Jean-Baptiste Romain au début des années 1970
(cf. ROMAIN, 1971), le plaçage régresse, c’est uniquement dans les couches les
plus modestes des milieux urbains. Il est pour les non-chrétiens ce qu’est le
mariage pour le chrétien.
La valeur juridique de cette forme d’union tient avant tout au rituel
obligatoire dont s’accompagne l’entrée en plaçage. Il s’agit d’une cérémonie
assez proche des fiançailles dont la finalité vise à rapprocher les familles et à
officialiser l’union. Elle se déroule le plus souvent au domicile de la “fiancée”, en
présence des parties16, au terme des préliminaires d’usage.
14
15
16
À partir du XVIIe siècle, les esclaves originaires du Dahomey répandirent le culte vaudou aux
Caraïbes (On consultera avec profit: MÉTRAUX (1958); RIGAUD (2015).
Un lointain descendant du père de l’Indépendance Jean-Jacques Dessalines.
Le plaçage par procuration est inconnu de la coutume.
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LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
I.A.1.a Les préliminaires
Les formalités débutent en principe par une lettre de demande, rédigée (en
français) par une personne lettrée de la communauté, qui est ensuite transmise
aux parents de la femme par le père du garçon ou par le doyen d’âge de la famille
(MARS, 1929, cité in MONTALVO-DESPEIGNES, 1976, p. 84). Celle-ci comporte
obligatoirement trois éléments: un “aveu d’amour”, l’engagement d’observer une
bonne conduite et enfin les modalités de versement de la dot. La réponse des
parents de la future donnera date au plaçage (VIEUX, 1989, p. 69).
I.A.1.b La célébration
Comme pour le mariage, le plaçage impose l’obligation de respecter un
certain rituel, toujours à plusieurs niveaux. La célébration débute généralement
par la remise d’une dot en espèces, constituée par le futur, que celui-ci “dépose
au seuil de la porte principale de la maison de ses beaux-parents” (LOUIS,
1968, p. 38). Il s’agirait d’une coutume empruntée aux anciennes traditions
africaines (MONTALVO-DESPEIGNES, 1976, p. 84; voyez également QUENUM,
1999, p. 110). Vient ensuite le rite de l’union cérémonielle des mains: comme
dans l’Antiquité romaine (dextrarum junctio), le père de la femme procède alors
à la jonction des mains des futurs, symbolisant l’alliance des familles et l’unité
du couple. Enfin, le cérémonial s’achève avec des paroles sacramentelles visant
à obtenir la bénédiction des “mânes” des ancêtres africains et l’assistance des
dieux de Guinée, prononcées devant le péristyle où est dressé l’autel (houmfô)
(voyez notamment MÉTRAUX, 1958, p. 66-70), auxquelles s’ajoute presque
toujours un rite domestique, les sacrifices aux “Loas”17 et parfois des exigences
de nature sexuelle concernant la virginité de la femme.
I.A.1.c Le contrôle de la virginité
A l’instar du mariage, la virginité de la femme a longtemps, semble-t-il, été
considérée comme une qualité essentielle dans la formation du lien de plaçage,
ce dernier étant contracté tacitement sur la base de la virginité supposée de
17
Les “Loas” sont les dieux de la religion vaudou.
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LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
la femme. Aussi la coutume prévoyait-elle un contrôle, comme se plaît à le
rappeler Jean-Baptiste Romain dans son étude sur les mœurs et coutumes des
paysans haïtiens (ROMAIN, 1971, p. 23) Dans la plupart des cas, la vérification
est laissée à l’appréciation d’un membre de la famille du futur, en principe une
femme, le lendemain du plaçage (ROMAIN, 1971, p. 23): à cette occasion, une
bouteille non débouchée de boisson alcoolisée doit être remise aux parents de
l’épouse en signe de l’état correct de celle-ci. À défaut, l’absence de virginité
peut entraîner la répudiation et l’erreur la nullité. Comme dans le cas du viol,
généralement perçu comme une atteinte à l’honneur (LONGTIN, 2010, p. 3.),
une dépréciation, voire une compromission entre la victime et son agresseur.
La perte de la virginité compromettrait la capacité de la femme de former une
bonne union selon la coutume (MAGLOIRE, 2004, p. 94). Mais avec l’évolution
des mœurs, d’autres critères semblent aujourd’hui retenir davantage l’attention
des parties, comme par exemple la possession d’une maison, clé de voute du
plaçage, qui assurera au ménage un minimum de bien-être.
I.A.1.d L’habitation18
Après l’acceptation de la demande par les parents de la femme, le
prétendant se trouve dans l’obligation de produire les titres de propriété du fonds
sur lequel il déclare vouloir établir sa famille. Il remet alors les titres fonciers
dont il dispose à la mère de sa “fiancée” (MONTALVO-DESPEIGNES, 1976, p.
84). Cette pratique, reflet d’une société à culture “créole”, visait initialement
sans doute à prévenir les risques de famine (MONTALVO-DESPEIGNES, 1976,
p. 84).
Dans la société traditionnelle haïtienne, la construction de l’habitat
représente une manifestation de volonté de la part du futur, qui vient renforcer
les promesses faites à la famille de la femme. Lors du premier plaçage, la
construction de la maison apparaît toujours comme un engagement de
cohabitation avec la femme principale: la fanm kay. Engagement qui n’est pas
sans rappeler le devoir de cohabitation imposé par le Code civil (Haïtien de
1825, art. 198), mais avec cette différence essentielle qu’il doit obligatoirement
s’accommoder du système de polygamie inhérent à ce type d’union.
18
L’habitation est le mot créole désignant le lieu où le couple élit domicile.
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LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
Gage de la stabilité du ménage, l’habitation confère à la femme une
relative sécurité. À défaut d’obtenir le “nomen” (port du nom de l’homme) que
le plaçage ne procure pas immédiatement, la cohabitation permet en effet à
celle-ci de pouvoir bénéficier de la “fama”, autrement dit de la reconnaissance
publique. En élisant domicile avec la fanm kay, l’homme témoigne du rang
qu’elle occupera plus tard lors des plaçages successifs.
L’observation, autrefois très stricte, de tous les rites traditionnels, lors
du premier plaçage entre l’homme et la fanm kay, confère aujourd’hui encore à
cette institution les caractères d’une union formaliste. Dans certaines parties
du pays, cette cérémonie continue de porter l’ancien nom de “mandé” (demande)
et consiste généralement en une sorte de déclaration d’amour des futurs en la
présence des familles; cette déclaration est aussitôt suivie d’une demande de la
main de la femme par les parents de l’homme (COLLOT, 2003, p. 53).
La conclusion de l’union fait naître des liens juridiques, des obligations
souvent assez proches de celles qui résultent du mariage. Ainsi le plaçage
s’intéresse-t-il plus particulièrement au nom de la femme, aux devoirs de fidélité
et d’assistance ainsi qu’à l’entretien et l’éducation des enfants. C’est sur ce point,
notamment, que le plaçage se différencie du concubinage, lequel consiste en
une expérience de vie commune sans l’intention de bâtir un foyer, les concubins
restant libres de se prendre en mariage ou de contracter une nouvelle union
avec la personne de leur choix.
I.A.2 Obligations de la Femme
Comme chacun sait, le mariage crée entre le mari et la femme des
obligations réciproques qui sont la contrepartie de leur état d’époux. En Haïti,
ces obligations sont énoncées sous les articles 189 à 210 du Code civil de 1825
(modifiés en partie par le décret du 8 octobre 198219). Or, à la différence de la
loi écrite, la coutume haïtienne ne se préoccupe guère de l’équilibre entre les
droits et obligations de l’homme et de la femme. Cette dernière se trouve en
effet soumise à un ensemble d’obligations unilatérales, qui sont la marque de la
domination masculine dans le ménage: devoir d’assistance, nom de la femme,
port de la bague et enfin devoir de fidélité.
19
Le décret du 8 octobre 1982 introduit l’égalité entre hommes et femmes dans le mariage.
Désormais, “le mariage crée entre l’homme et la femme des droits réciproques” (art. 1). La
femme, à l’instar de l’homme, “a le plein exercice de sa capacité juridique” (art. 2).
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LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
I.A.2.a Le devoir d’assistance
Appliqués au plaçage, les devoirs de secours et d’assistance relèvent de
“l’entraide conjugale”. Ainsi Serge-Henri Vieux établit-il une distinction entre
l’entraide “habituelle”, à savoir “l’ensemble des devoirs [...] auxquels sont
assujettis les placés dans leurs rapports d’intérêts, pour assumer les charges
quotidiennes du ménage et d’éducation des enfants” (VIEUX, 1989, p. 128) et
l’entraide “de circonstance”, tout à fait exceptionnelle.
Dans la coutume haïtienne, l’homme doit pourvoir aux besoins du foyer,
assurer à toutes ses femmes placées les ressources nécessaires au ménage et
à l’éducation des enfants. Il participe par son travail à la valorisation du sol
et abandonne à la femme la jouissance du produit de la terre. L’entraide ne
présente aucun caractère de périodicité et ne se réalise le plus souvent qu’en
nature.
Mais dans la pratique, la femme obtient rarement l’assistance de l’homme
et assume souvent les charges familiales (DESPINOS, 2014, p. 247). Elle s’occupe
seule de la vente des produits de l’exploitation, dont les revenus servent en
principe à l’entretien et à l’éducation des enfants. Aussi, l’apport substantiel de
la femme, nécessaire à la survie du foyer, fait-il d’elle la clé de voûte de la famille
(SYLVAIN, 1974, p. 27).
I.A.2.b Le nom de la femme
En Haïti la femme mariée porte le nom de son mari20. Qu’il s’agisse “d’une
simple convenance sociale ou d’une certaine commune renommée” (COLLOT,
2003, p. 54-55), elle est toujours identifiée par référence aux nom et prénom de
son conjoint. Mais dans le plaçage, le nom de la femme obéit à des mécanismes
bien différents.
Même après son plaçage, la femme continue d’être individualisée sous
son nom de jeune fille. Car, contrairement au mariage, le plaçage n’entraîne
pas automatiquement le droit à l’usage du nom de son conjoint. C’est ainsi que,
même lorsque la femme est autorisée à utiliser le nom de l’homme, dans les actes
officiels l’identification continue de se faire par son prénom et son patronyme de
naissance. Il s’agit là, pense-t-on, d’un usage très ancien dont il faut rechercher
20
Cette disposition n’est pas légale. Elle tient sa valeur juridique de l’interprétation a contrario de
l’art. 2 de la loi du 10 mai 1920, renforçant l’art. 287 du Code civil sur les effets du divorce.
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LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
l’origine dans les très anciennes coutumes africaines: chez les fons21, il n’était
pas rare en effet que la femme mariée continue de porter son nom d’origine.
Cette forme de discrétion, cet éventuel besoin d’indépendance serait en partie
lié aux habitudes des anciens esclaves et à la pratique du marronnage22, terme
désignant la fuite des esclaves hors des plantations, qui se développa aux
Antilles à partir du XVIIIe siècle (VIEUX, 1989, p. 115). Les marrons étant alors
sévèrement châtiés, la sécurité du fugitif impliquait nécessairement l’anonymat.
Enfin, dans le cadre d’une union polygamique, cette pratique permet également
d’éviter des confusions entre les différentes femmes. Ainsi, les traditions venues
d’Afrique, les mœurs coloniales et les nécessités quotidiennes contribuèrentelles, dans une certaine mesure, à l’élaboration des règles régissant le nom.
Dans le plaçage, l’acquisition du nom du conjoint doit toujours être
précédée de la “fama”, car la stabilité du couple repose très largement sur
l’excellente réputation de la femme. Sa renommée est d’abord liée à l’image
qu’elle véhicule, à la dignité de son comportement social et aux rapports qu’elle
entretient avec les tiers. Aussi est-ce toujours la notion de temps qui détermine
l’octroi du nom de la femme placée.
Après la naissance d’un enfant et l’acquisition d’une certaine renommée,
le nom de l’homme n’est attribué qu’à une seule femme, généralement la fanm
kay (BASTIEN, 1961, p. 504). Mais le refus de celle-ci de porter le nom de son
conjoint peut avoir des conséquences très graves, pouvant aller parfois jusqu’à
la rupture des liens.
I.A.2.c Le port de la bague
Signe d’engagement et marque de l’autorité maritale, le port de la bague
paraît obligatoire pour la femme. Actuellement, cette ancienne pratique d’origine
africaine revêt encore un caractère très important en Haïti, comme tendent à le
confirmer les résultats d’une enquête réalisée en 2001: 73,28% des personnes
interrogées des deux sexes en font toujours une obligation pour la femme. De
toute évidence, ce geste révèle une portée culturelle très forte. Certains y voient
un signe de respect conjugal (34,65%), tandis que d’autres considèrent qu’il
s’agit davantage d’une preuve de fidélité (23,35%). Malgré le mutisme de la loi,
21
22
“Chez le Fon (Dahomey), la femme ne perd même pas son nom de famille; bien plus, elle
demeure si bien la propriété des siens qu’à sa mort – chose très importante dans les mœurs
du pays – son corps est transporté au domicile paternel pour dormir son dernier sommeil aux
côtés de ses pères” (QUENUM, 1999, p. 110).
Aux Antilles, le fuyard était appelé marron ou nègre marron (negmarron). Voyez notamment sur
cette question: Fouchard (1972); Debien (1966, p. 3-43).
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LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
qu’il s’agisse du mariage ou du plaçage, le port de la bague tend à s’apparenter
aujourd’hui à une obligation de faire; le refus de la femme de s’y conformer est
généralement considéré comme une marque d’infidélité.
I.A.2.d Le devoir de fidélité
Le devoir de fidélité est absolu pour la femme. Il est exigé dès la promesse
officielle et toute entorse peut conduire à des sanctions. Comme en Afrique,
il est la contrepartie de la dot versée (BASTIEN, 1961, p. 506). Or, dans les
sociétés où l’écrit n’existe pas, la parole donnée a toujours valeur de contrat,
d’où l’importance toute particulière attachée à la fidélité.
Dès l’enfance, l’éducation des filles est orientée vers le respect du devoir
de fidélité et un dévouement inconditionnel à l’égard du futur conjoint. Les
jeunes filles faisant très tôt l’objet d’une étroite surveillance, ce type de contrôle
ne pouvait manquer d’avoir ensuite des répercussions sur leur comportement
conjugal.
Durant le plaçage, la fidélité interdit toute relation sexuelle avec une
personne étrangère à l’union. Exigée de chacun des membres du couple, elle
est néanmoins discriminatoire envers la femme. Celle-ci ne bénéficie en effet
d’aucune excuse: ni les absences du conjoint, ni même son impuissance ne
peuvent atténuer l’infidélité, même passagère, de la femme, ce qui peut avoir
de graves conséquences. Les sanctions touchent à la fois la femme et sa
famille: elles vont de l’envoi de messages, en passant par des sévices contre la
femme, voire parfois son humiliation (COLLOT, 2003, p. 56). Dans cette logique
s’inscrivent les sanctions très sévères appliquées par celui qui ne trouve pas sa
femme vierge le soir des noces23, l’absence de virginité pouvant alors conduire à
un déclassement de la fanm kay (MONTALVO-DESPEIGNES, 1976, p. 85-86).
D’une manière générale, la coutume haïtienne continue de reproduire
cette tendance discriminatoire dans le traitement de l’infidélité féminine: la
polygynie demeurant la norme24, la polyandrie ne saurait en effet trouver sa
place dans la société traditionnelle, tout particulièrement en milieu rural. Aussi,
dans les cas extrêmes la violation du devoir de fidélité peut-elle aller jusqu’à la
rupture du lien.
23
24
Au Dahomey, chez les Fons, la jeune fille qui a eu des relations sexuelles avant le mariage est
rigoureusement punie ainsi que son séducteur (voyez sur ce point QUENUM, 1999, p. 107108).
Au début des années 1960, Paul Moral indique qu’entre 26 et 50 ans il y a, en moyenne, 58
femmes pour 42 hommes sur 100 individus placés. Cette proportion encore très forte, explique-t-il, atteste la vigueur de la tradition coloniale (MORAL, 1961, p. 174).
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LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
I.B Dissolution du Plaçage
Dans son essence, le plaçage n’est pas une union indissoluble: lorsqu’il y
a mésentente entre les conjoints, l’initiative de la rupture émane régulièrement
de l’homme, mais la femme peut également saisir le conseil de famille, aux fins
d’obtenir le rétablissement de ses droits et retrouver des conditions de vie décentes.
Assez souvent, les circonstances de la rupture relèvent de la constatation d’un
fait matériel [abandon du foyer, sévices ou mauvais traitements, absence ou
adultère (VIEUX, 1989, p. 169-170)], mais dans la très grande majorité des cas,
l’union prend fin avec la mort de l’un des conjoints. Après le décès de l’homme,
seule la femme habitant la maison principale (en principe la fanm kay) fait
alors figure de veuve; elle porte le deuil pendant douze ou vingt-quatre mois,
comme tous les enfants du défunt, indépendamment du lit dont ils sont issus;
les autres femmes observent également le deuil, mais seulement pour une durée
“raisonnable”. En milieu rural, l’organisation de la tutelle revient de plein droit
à la mère qui exerce la patria potestas, conjointement avec l’oncle maternel;
l’oncle paternel pouvant, à l’occasion, exercer un simple droit de regard.
La rupture est le plus souvent volontaire (1). Elle entraîne des conséquences
pour le conjoint comme pour les enfants, qui varient selon les circonstances (2).
I.B.1 Les cas de rupture volontaire (“kite”)
Dans les cas de rupture volontaire, l’initiative peut émaner de chacun des
conjoints. Quand elle vient de la femme (a), elle s’apparente le plus souvent à un
moyen de pression de nature comminatoire. Lorsqu’elle émane de l’homme (b),
elle résulte soit de la répudiation, soit de l’adultère de la femme.
I.B.1.a Rupture à l’initiative de la femme
Dans la majorité des cas, lorsque la femme fait état d’un grief, elle le porte
devant un conseil de famille afin d’obtenir le respect des exigences coutumières.
Mais cette règle souffre néanmoins quelques exceptions: lorsqu’elle quitte le
domicile conjugal pour convenance personnelle ou à la suite de mauvais
traitements. L’issue est en principe la dissolution du lien de plaçage.
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LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
I.B.1.a.a L’abandon du foyer
Dans sa version initiale, l’article 198 du Code civil de 1825 permettait de
retenir comme cause de divorce l’abandon du domicile conjugal par la femme:
“La femme est obligée d’habiter avec son mari et de le suivre partout où il juge
à propos de résider [...]”. Mais cette disposition discriminatoire a finalement été
abrogée par l’article 7 du décret-loi du 8 octobre 1982 (HAÏTI, 1993, p. 75), qui
révise le statut de la femme mariée et marque un tournant dans l’instauration
de l’égalité entre les hommes et les femmes.
En droit coutumier l’abandon du foyer par le “mari” est également
reconnu, mais, en y regardant de plus près, on s’aperçoit que la coutume est
fort peu complaisante à l’égard de la femme qui abandonne le toit familial pour
des motifs de convenance personnelle.
Lorsque les reproches invoqués par la femme sont justifiés, l’homme
entreprend le plus souvent une démarche auprès de sa belle-famille pour
faciliter une réconciliation et permettre la reprise de la vie commune. Mais les
pouvoirs dévolus à ce conseil de famille sont en réalité purement consultatifs:
aucun pouvoir de coercition ne lui étant reconnu, le succès ou l’échec de cette
démarche dépend presque exclusivement de la décision prise par la femme.
En cas d’échec, lorsque celle-ci est résolue, elle emporte ses effets et dans la
plupart des cas va trouver refuge chez ses parents pour échapper à d’éventuelles
pressions. Mais cette forme de rupture demeure exceptionnelle, en raison des
conséquences matérielles extrêmement lourdes qu’elle ne saurait manquer
d’entraîner (VIEUX, 1989, p. 172).
La rupture pour des motifs valables s’apparente toujours à une demande de
divorce intentée aux torts exclusifs du “mari”; dans l’hypothèse inverse, la rupture
s’interprète comme une répudiation de l’homme par la femme. Mais l’acceptation
de l’homme n’équivaut jamais à un consentement mutuel. Bien au contraire,
les effets patrimoniaux désavantageux pour la femme transforment aussitôt la
rupture en sanction. Dans la très grande majorité des cas et ce quels que soient
les motifs, l’abandon de domicile se retourne presque toujours contre la femme.
I.B.1.a.b Sévices ou mauvais traitements
Comme dans le Code de 1804, l’autorité de l’homme sur la femme demeure
au cœur des relations du couple. En Haïti comme en France, la notion de sévices
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LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
semble surtout se rapporter aux mauvais traitements25, mais encore convient-il d’évaluer la gravité des faits. Or, les critères d’évaluation étant par nature
entachés de subjectivité, les sévices doivent apparaître comme arbitraires,
répétés, fréquents et portant atteinte à l’intégrité corporelle de la femme pour
pouvoir être pris en compte. La rupture se justifie également par la violation du
devoir de protection auquel l’homme est juridiquement tenu.
Mais la liberté de manœuvre de la femme s’avère purement théorique:
l’habitation appartenant à l’homme, la femme se trouve presque toujours
dans l’obligation d’abandonner le toit familial; or, en prenant seule l’initiative
de la rupture, elle perd du même coup les dédommagements auxquels elle
pourrait prétendre. La seule prérogative (extrapatrimoniale) dont elle pourrait
éventuellement se prévaloir concerne la garde des enfants, mais, là encore, celleci n’est le plus souvent qu’artificielle. La plupart du temps, en effet, la femme se
trouve contrainte d’y renoncer dans l’intérêt des enfants.
En droit coutumier, l’absence de témoignages ou d’interventions de tierces
personnes rendant souvent caduc le droit de la femme à des dédommagements,
celle-ci n’a généralement d’autre issue que d’intenter une action devant les
juridictions répressives (VIEUX, 1989, p. 173-175). Mais ces voies de droit sont
extrêmement rares en droit haïtien.
I.B.1.a.c L’éloignement ou l’absence de l’homme
Dans ce cas de figure, la coutume n’établit aucune différence entre
l’éloignement et l’absence: la femme ne peut donc pas obtenir la dissolution du
lien du seul fait de ces motifs. Le nomadisme étant de l’essence même du plaçage,
la coutume considère toujours l’éloignement du “mari” comme temporaire.
En droit écrit, l’absence s’entend de l’état d’une personne dont on ignore
ce qu’elle est devenue: elle a cessé de paraître au lieu de son domicile ou de sa
résidence depuis au moins une année, sans que l’on ait eu par la suite de ses
nouvelles (C. civ., art. 102) (HAÏTI, 1993, p. 44). Or, en Haïti, on ne rencontre
rien de tel dans la coutume. Dans un pays où les difficultés de communication
paraissent souvent insurmontables, il semble en effet malvenu de considérer
à l’instar de certaines coutumes africaines (NKOUENDJIN-YOTNDA, 1975,
p. 191, n. 364) le silence de l’homme comme une volonté de répudiation. Aussi
l’éloignement prolongé du “mari” (pour des motifs économiques) ne saurait-il
25
Ils doivent être intentionnels et émaner d’une personne responsable de ses actes (C. civ., art.
217).
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361
LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
être interprété comme une transgression du devoir de cohabitation. D’un point
de vue juridique, l’absence est presque toujours assimilée à un cas de force
majeure. Elle résulte, pense-t-on, de l’impératif alimentaire.
L’existence d’enfants contribue également au maintien du lien. Ainsi, en
milieu rural, la pérennité du lien trouve-t-elle en partie sa source dans l’esprit
communautaire et la solidarité naturelle entre la mère et sa descendance, à
la différence des zones urbaines, où une absence prolongée équivaut presque
toujours à une séparation de fait, une rupture implicite de la vie commune,
voire à un abandon de famille lorsque l’homme cesse de contribuer aux charges
du ménage. En cela, la coutume diffère ostensiblement du droit écrit, lequel
admet l’absence comme cause de dissolution depuis le décret du 22 décembre
1977 (PASCAL-TROUILLOT; TROUILLOT, 1978, p. 374-376). Enfin, à l’opposé
du droit écrit, la condamnation à une peine afflictive et infamante (C. civ., art.
218) ne conduit pas à la dissolution du plaçage (VIEUX, 1989, p. 177).
I.B.1.b Rupture à l’initiative de l’homme
La rupture à l’initiative de l’homme repose toujours sur des motifs
différents de ceux retenus pour la femme. La décision de l’homme a pour objet
soit la répudiation, soit encore l’adultère de la femme.
I.B.1.b.a La répudiation de la femme
La coutume autorise la dissolution du plaçage par la répudiation de la
femme, de manière unilatérale et sans aucune justification. L’incompatibilité
des idiosyncrasies en constitue parfois le motif: l’homme invite alors la femme à
quitter l’habitation familiale, par une attitude ferme et déterminée, en utilisant
son pouvoir hiérarchique et en invoquant les titres qu’il détient sur l’habitat
conjugal. Mais, la plupart du temps, cette décision n’est que temporaire. Il
ne s’agit pas alors d’une véritable dissolution, mais davantage d’une sorte de
séparation de fait qui ne présente pas de caractère définitif. Nous avons ici
affaire à un compromis et non à une sanction.
Cette façon de procéder présente toutefois l’inconvénient de n’offrir que fort
peu de garanties à la femme. Le plaçage s’apparente alors à une sorte de contrat
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362
LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
à durée indéterminée, révocable à tout moment et sans préavis, plongeant la
femme dans une certaine précarité. Mais afin de prévenir des abus, la coutume
fixe certaines conditions: l’homme doit jouir de toutes ses facultés et la femme
être capable, physiquement et matériellement, de faire face aux épreuves qui
l’attendent; enfin, le “mari” doit verser des compensations en abandonnant tout
ou partie de la récolte, parfois quelques meubles, voire encore la jouissance de
l’exploitation.
La femme-mère peut également recourir à la médiation de ses beaux-parents et provoquer la réunion d’un conseil de famille. Mais à condition
toutefois que la rupture n’ait pas pour origine l’adultère.
I.B.1.b.b L’adultère de la femme
Au XVIIIe siècle déjà, Moreau de Saint-Méry fait observer qu’à Saint-Domingue “tous les Africains sont [...] jaloux” (MOREAU DE SAINT-MERY,
2004, p. 57)26. “Les nègres, explique-t-il, maltraitent violemment les négresses
qui les trompent ou qu’ils soupçonnent de les avoir trompés, et il en est parmi
celles-ci que ces mauvais traitements attachent encore, lors même qu’ils ne les
dégoûtent pas d’être infidèles” (VILLENEUVE, 1814, p. 37).
Or, malgré l’Indépendance d’Haïti, peu de choses semblent avoir évolué
en ce domaine. L’homme demeurant en effet très exigeant sur la fidélité que lui
doivent ses différentes femmes, les châtiments corporels susceptibles de leur
être infligés sont habituellement très sévères (COLLOT, 2003, p. 56). De sorte
qu’en milieu rural, l’adultère de la femme représente très souvent une cause
de rupture et de dissolution du plaçage (MONTALVO-DESPEIGNES, 1976, p.
88). À la différence des centres urbains, plus ouverts sur la modernité, où la
question a beaucoup perdu de son acuité et même de sa signification.
Lorsque la femme est suspectée d’infidélité, la coutume autorise des
modes de preuve irrationnels que d’aucuns disent empruntés aux anciennes
croyances africaines. Elle peut alors être soumise, en milieu rural, “à une
épreuve susceptible de compromettre sa santé, jusqu’à mettre en péril sa vie et
celle de son complice” (COLLOT, 2003, p. 57). Dans le Nord de l’Île et notamment
à Labadie27, des hommes détiendraient des secrets pour contraindre la femme
26
27
En Afrique, chez les Ouolofs, “Le vol, l’adultère (et) le meurtre sont punis de l’esclavage”
(VILLENEUVE, 1814, p. 18).
Labadie (en anglais: Labadee) est aujourd’hui une station balnéaire privée située sur la côte
septentrionale d’Haïti. Elle tient son nom du marquis de La Badie, qui s’était établi dans l’Île
au XVIIe siècle.
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363
LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
à déclarer sa faute. Ces moyens de preuve, fortement emprunts de mysticisme
africain, d’animisme et de vaudou, ne sont pas sans rappeler l’épreuve du sang
(“succion”) utilisée pour prouver la paternité et dont nous parlerons un peu plus
loin.
Mais depuis la réforme de 1982, le Code civil et la coutume sanctionnent
l’adultère avec d’importantes différences (cf. PASCAL-TROUILLOT, 1983,
p. 26 ss.). Ainsi le droit écrit condamne-t-il l’adultère comme manquement au
principe d’exclusivité des rapports entre les conjoints, mais sans introduire,
comme avant 198228, de discrimination entre l’homme et la femme, alors qu’en
droit coutumier, du fait de la polygamie, l’adultère présente presque toujours
un caractère unilatéral. Mais avec toutefois cette nuance que la coutume a
toujours fait montre d’une certaine sévérité à l’égard de l’homme, lorsque celui-ci consomme l’adultère sous le toit conjugal.
S’il est vrai que la coutume sanctionne l’adultère de la femme, cette
sanction n’est cependant ni automatique, ni même obligatoire: laissée à l’entière
discrétion du “mari”, celui-ci peut en effet décider de l’ignorer, lui préférant
une séparation temporaire ou, parfois, la rupture définitive de l’union. Mais s’il
décide d’opter pour la rupture, celle-ci sera alors effective et sans appel. Sur ce
point, la rapidité de la procédure coutumière contraste singulièrement avec les
règles du divorce pour faute figurant dans le droit écrit.
Mais avec l’évolution des mœurs et l’interpénétration des comportements
entre les zones urbaines et le milieu rural, on assiste de plus en plus à un
fléchissement des liens du groupe. Aujourd’hui, la rupture du plaçage pour
cause d’adultère de la femme paraît de moins en moins évidente: le mur de la vie
privée, la crainte du scandale et l’intérêt des enfants sont autant de raisons qui
font hésiter l’homme à employer cette solution radicale dont les effets peuvent
être dramatiques.
I.B.2 Les effets de la rupture
Les effets de la dissolution dépendent essentiellement du caractère
involontaire (a) ou volontaire (b) de la rupture. Elles varient également selon le
conjoint qui en est à l’origine.
28
La Cour de cassation haïtienne a longtemps considéré que de simples présomptions suffisaient
pour faire condamner la femme au motif d’adultère (Cass. Civ. Port-au-Prince, 27 juillet
1944, cité par P. F. LEMOINE in “L’adultère, un délit correctionnel illégitime et ignoble”,
communication dactylographiée, p. 4).
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364
LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
I.B.2.a En cas de rupture involontaire
Le droit coutumier n’a prévu aucune disposition particulière concernant
le décès de la femme, et pas davantage à propos du décès accidentel résultant
du fait d’un tiers, les tribunaux n’ayant, semble-t-il, jamais eu à se prononcer
sur cette question (VIEUX, 1989, p. 183). La coutume s’intéresse presque
exclusivement au cas du “mari” et à ses conséquences, à la fois pour la veuve
et les enfants.
I.B.2.a.a Situation des veuves
C’est en principe à la fanm kay qu’il revient d’organiser les funérailles
et d’en assumer la charge, avec la contribution éventuelle de la famille du
défunt et des fanm deyò (les autres femmes) lorsque la femme principale n’en
a pas les moyens (BASTIEN, 1961, p. 484). Il s’agit là d’une obligation qui
tient essentiellement à la nature du lien. Obligation à laquelle il faut ajouter
l’observation d’un délai de viduité, assez proche de celui de l’article 213 du Code
civil29, dont l’existence trouve sa justification dans le respect dû à la mémoire du
défunt et dans la nécessité de maintenir la veuve au domicile conjugal. La durée
de ce délai, plus ou moins long, varie en fonction du rang de la femme: pour la
fanm kay, il est généralement de 12 mois. Sa transgression expose la veuve à
l’expulsion de l’habitation du de cujus. Ces règles, toujours observées en milieu
rural, existent également dans les zones urbaines où l’on observe cependant
un certain relâchement, dû en partie aux contraintes économiques qui pèsent
localement sur les femmes.
En Haïti, les femmes n’étant pas intégrées à la famille du “mari”, elles ne
bénéficient en principe d’aucune vocation successorale. Mais, dans la pratique,
cette mise à l’écart s’avère souvent plus théorique que réelle: outre un devoir
d’entretien, la coutume oblige en effet les enfants à conserver à leur mère la
jouissance de la terre, comme le traduit fort bien l’ancien dicton: “siw bay pitit
mwen se mwen ou bay” (“ce que l’on donne à mes enfants c’est à moi qu’on le
donne”).
Ces mesures en faveur de la veuve révèlent que celle-ci bénéficie souvent
d’une relative autonomie. Mais cette situation n’est toutefois rendue possible
29
Art. 213: “La femme ne peut contracter un second mariage qu’après une année révolue depuis
la dissolution du mariage précédent” (HAÏTI, 1993, p. 78).
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365
LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
que parce qu’il s’agit d’une rupture involontaire. Dans le cas d’une rupture
volontaire, le schéma s’avère bien différent.
I.B.2.a.b Situation des enfants
En droit coutumier, deux formes de parenté ont longtemps coexisté: la
parenté biologique et une parenté spirituelle, laquelle se substitue fréquemment
à la famille consanguine. Cette coutume, très répandue dans les “Amériques
noires”, notamment dans le Sud des États-Unis, aurait largement contribué
à l’éclatement de la famille nucléaire (BASTIDE, 1973, p. 202). Elle offre en
effet l’avantage de mieux protéger l’enfant, car les parents spirituels sont
généralement issus de milieux plus aisés que ceux de la famille d’origine. Mais,
avec le temps, ce système a fini par tomber en désuétude. Aussi l’autorité
parentale échoit-elle depuis au conjoint survivant (VIEUX, 1989, p. 187). C’est
l’une des raisons du maintien de la veuve dans l’habitation du de cujus: elle
peut ainsi assurer l’éducation et la tutelle des enfants mineurs.
La répartition des biens entre les cohéritiers s’effectue généralement
en deux temps. Lors du plaçage d’un garçon, le père lui attribue très souvent
une part de l’exploitation familiale; cette avance d’hoirie est par nature
irrévocable. Puis, dans une seconde étape, le père facilite l’établissement
du jeune ménage en opérant la dévolution de sa succession au moyen
d’un testament oral. Il exprime alors sa volonté devant témoins, afin de
prévenir d’éventuels litiges entre ses héritiers (cf. LABISSIÉRE, 1982, p. 102;
SALGADO, 1967, p. 80).
Mais l’exigence de l’égalité inscrite dans la coutume se heurte à différents
obstacles qui viennent empêcher la mise en commun des terres: d’abord le
nombre important d’héritiers, ensuite la difficulté du partage en parts égales
et enfin le droit au maintien sur l’habitation dont bénéficie la veuve. Aussi est-ce à dessein, pour préserver l’unité de l’exploitation familiale, que les parents
favorisent le plus souvent les garçons au détriment des filles (cf. LABISSIÉRE,
1982, p. 102; ROMAIN, 1971, p. 30). De sorte que, dans la pratique, le principe
d’égalité des enfants dans la succession paternelle s’avère le plus souvent
impossible à réaliser.
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366
LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
I.B.2.b En cas de rupture volontaire
Lors de la rupture de l’union, le couple se trouve confronté à une série de
problèmes touchant le sort des enfants dont il faut assurer la garde, l’entretien
et l’éducation, mais également à la question des relations pécuniaires. L’urgence
et la gravité des problèmes posés par le plaçage nécessitent alors une réponse
rapide.
S’agissant de la garde des enfants, le droit coutumier ne prévoit ni
sanction ni déchéance parentale. Les mesures prises sont toujours dictées par
l’intérêt de l’enfant, dont la garde revient en principe au parent le plus apte:
généralement à la mère et parfois au père, lorsqu’il s’agit d’un garçon. Mais en
milieu rural, la garde peut également être confiée à un tiers par le conseil de
famille, lorsque survient un désaccord entre les parties. La coutume attribue
alors la garde à l’oncle paternel ou aux parrain et marraine, mais, quelles que
soient les solutions adoptées, les obligations d’entretien incombant au père ne
prendront fin qu’avec la majorité de l’enfant.
En cas d’abandon de l’un des conjoints, la législation civile héritée du code
napoléonien ne reconnaît en principe aucun droit à la personne abandonnée,
hormis le cas de rupture abusive caractérisée. Les biens reçus éventuellement
par la femme lui restent alors à titre de libéralité. Sur ce point, le droit écrit
adopte une position très éloignée de celle du droit coutumier, qui maintient des
liens personnels même après la rupture de l’union.
Quand la rupture émane de l’homme à la suite d’un abandon injustifié,
celui-ci se trouve alors tenu de laisser l’habitation à la femme, qui s’engage en
retour à ne pas se replacer. Cette concession trouve sa justification dans des
éléments d’ordre moral, comme l’existence d’enfants ou l’absence de culpabilité
de la femme. Elle vise essentiellement à mettre celle-ci à l’abri du besoin en lui
garantissant le bien-être matériel. Mais ce geste, conditionnel et unilatéral, n’en
demeure pas moins discrétionnaire.
La donation faite à la femme porte sur la jouissance du bien et non sur
la propriété, réservée aux enfants, lesquels sont tenus de conserver l’habitation
après le décès du père, afin que leur mère puisse en bénéficier. Mais si d’aventure
celle-ci décide de se replacer, marquant ainsi la rupture de l’union, elle perd
aussitôt le bénéfice de cette gratification et la prise en charge de ses besoins
incombe alors à son nouveau “mari” (VIEUX, 1989, p. 190-194). Deux adages
populaires illustrent parfaitement cette situation: “Papa pitit ak manman pitit
pa janm kite” (“les pères et mère d’enfant(s) ne se séparent jamais”) et “Pitit
se baton vieyes” (“l’enfant est le soutien des parents âgés”). Car, en Haïti, la
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367
LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
dépendance de l’enfant est totale: il entre pleinement dans la famille de son
auteur et, pour ce faire, la coutume a prévu des mécanismes d’établissement de
la filiation assez éloignés de ceux du droit civil.
II UN STATUT PERSONNEL EN MARGE DE LA LOI: LA FILIATION
COUTUMIERE
La place dévolue aux enfants dans le “mariage” coutumier nous oriente
aussitôt vers une autre question, tout aussi fondamentale: celle des mécanismes
d’établissement de la filiation. Or, tandis que le droit positif ignore l’enfant ne
disposant pas d’une filiation légalement établie, la coutume, en revanche, le
rattache dès sa naissance à la famille de ceux qui l’ont conçu. Mais en droit
coutumier, son intégration dans la cellule familiale se heurte à une double
difficulté: celle du mode de filiation (A) et celle du fondement de la filiation (B).
II.A Modèle Familial et Modes de Filiation
Certaines sociétés, comme en Afrique, rattachent tantôt l’enfant à son
père, tantôt à sa mère. Point crucial s’il en est dans l’étude de la filiation,
puisqu’il met en évidence le rôle joué par chacun des parents dans sa relation à
l’enfant. Or, sur ce point, la sociologie ne fournit aucune réponse véritablement
satisfaisante. Elle propose en effet différents modes de filiation, mais sans
toutefois trancher le débat: dans les pays de la zone Caraïbe (Antilles françaises,
Jamaïque), le schéma familial des couples non mariés est assez souvent le
modèle alternatif de la matrifocalité, mode d’organisation centré sur la mère et
la famille maternelle, doublé parfois d’un système de filiation matrilinéaire dont
on trouverait la trace en Haïti. Mais, en réalité, rien ne semble encore établi: une
autre thèse, celle de la filiation patrilinéaire (2), est également suggérée par la
sociologie haïtienne contemporaine.
II.A.1 Matrifocalité et matrilinéarité
Le débat sur l’origine des structures familiales caribéennes, jadis
beaucoup trop ethnicisé et racialisé, semble s’orienter aujourd’hui vers une
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
368
LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
autre forme d’explication: celle de la continuité africaine, de la “créolisation”
(MULOT, 2013, p. 167). Les cultures créoles seraient le résultat non pas de
la partition sociale entre Noirs et Blancs, mais de l’interpénétration lente et
progressive de ces deux cultures, dans un contexte de forte domination d’un
groupe sur un autre (voir plus particulièrement MINTZ; PRICE, 1976). Selon les
partisans de cette théorie, très usitée chez les auteurs du XXe siècle (voyez sur
cette question CHIVALLON, 2004), l’organisation familiale serait un mélange
de la culture africaine et de la pratique du marronnage: comme en Afrique, les
systèmes de parenté auraient tous été matrilinéaires. Mais il ne s’agit là que
d’une hypothèse, dictée le plus souvent par des considérations d’ordre politique
et idéologique: l’enjeu, derrière ce positionnement, n’est rien moins en effet
que la volonté de s’affirmer en tant que descendant d’esclaves et porteur d’une
culture meurtrie par la colonisation (MULOT, 2013, p. 166).
Système très controversé depuis plusieurs décennies, parfois même
présenté comme une illusion, la matrifocalité30 peut être définie comme un
type d’organisation familiale dans laquelle l’autorité sur la sphère domestique
est essentiellement maternelle. Régulièrement observée dans les sociétés
caribéennes post esclavagistes (BENOIST, 1975, p. 41), la famille matrifocale
est décrite par Nancie L. Solien de González comme “un groupe de parenté
co-résidentiel n’incluant pas la présence régulière d’un homme dans le rôle
d’époux-père et à l’intérieur duquel les relations effectives et continues se
font surtout entre parents de même sang” (SOLIEN DE GONZÁLEZ, 1969;
SOLIEN DE GONZÁLEZ, 1965, p. 1.541-1.549). Le conjoint, le plus souvent de
passage, rejoint la famille fondée par la femme mais sans jamais remettre en
cause son autorité domestique.
Cette thèse de la matrifocalité est celle qu’adopte Jeanne Sylvain dans
ses travaux sur la famille haïtienne: “dans le milieu rural, explique-t-elle, la
mère est bien la première personne à qui incombe la responsabilité de nourrir
et de vêtir ses enfants” (SYLVAIN, 1974, p. 26). Ce système, influencé par les
origines africaines de la population, aurait surtout pour origine les fréquentes
absences du père liées à l’exploitation du domaine (morcellement des terres) et
à la polygamie: par nécessité la mère jouerait le rôle de chef de famille vis-à-vis
des enfants. Pour certains auteurs, l’organisation familiale serait matrifocale
et patrilinéaire chez les gens placés, alors que pour d’autres elle serait plutôt
matrifocale et matrilinéaire. Mais rien ne semble venir attester, loin s’en faut,
cette dernière hypothèse. La théorie du foyer matrilinéaire achoppe en effet sur
plusieurs points essentiels, ce qui rend cette hypothèse fort peu vraisemblable.
30
SMITH (1956) utilisa ce terme pour la première fois en 1956.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
369
LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
II.A.2 Patrilinéarité et bilinéarité
En milieu rural, les contraintes économiques et plus particulièrement
la dispersion des terres obligent le “mari” à de longues et fréquentes absences.
Une situation qui étaie sérieusement la thèse du caractère matrifocal des
foyers issus du plaçage, dans un système de famille élargie (“lakou”) où règne
un chef, un patriarche, le propriétaire du domaine qui assure une présence
masculine et veille au bon fonctionnement de la communauté. Cependant, il
faut bien se rendre à l’évidence, cette description ne correspond plus tout à fait
à la situation actuelle: en raison de la disparition progressive des institutions
traditionnelles et du développement de la famille nucléaire issue du plaçage, la
cellule familiale s’organise dans une large mesure autour du père qui “représente
traditionnellement la famille dans le monde extérieur” (RONCERAY, 1969, p. 24).
L’unité familiale se nucléarise autour de lui, dans une étroite dépendance entre
sa résidence, ses propriétés et le système de filiation31.
A priori, plusieurs critères paraissent corroborer la thèse du système
patrilinéaire: comme bien souvent dans ce mode d’organisation, le principe
d’exclusivité des relations sexuelles (la fidélité de la femme) permet d’identifier
le géniteur de l’enfant; de même, la vocation de l’enfant à succéder à son père, le
fait qu’il puisse porter son nom (ROMAIN, 1971, p. 11) ou que la mère soit reliée
au père à travers l’enfant, tendent à renforcer l’hypothèse de la patrilinéarité.
Néanmoins, ces arguments paraissent insuffisants pour trancher la question
d’une manière définitive, car l’enfant demeure étroitement associé à la famille
de la mère.
Si la primauté du père semble effectivement incontestable, la coutume
s’oriente plutôt vers un système de filiation bilinéaire: “L’ego hérite un peu des
parents consanguins de son père et aussi un peu des parents consanguins
correspondants de sa mère” (BASTIEN, 1961, p. 486 ss.). Le système n’est donc
pas unilinéaire. Dès la naissance, l’enfant intègre la famille des deux branches,
paternelle et maternelle, et la puissance parentale peut être exercée aussi bien
par l’oncle maternel que par l’oncle paternel. Mais cette délégation d’autorité,
conséquence des fréquentes absences du père, ne signifie pas que l’enfant
ait perdu tout lien avec son géniteur: bien au contraire, en droit coutumier
l’identification de l’enfant s’effectue d’abord par rapport à son père. Il y aurait
31
Le sociologue haïtien Hubert de Roncerey (1969, p. 4) retient la thèse de la patrilinéarité: En
Haïti, précise-t-il, “dans le plaçage rural authentique, celui qui équivaut à un mariage stable, il
est difficile de parler de matrifocalité. L’unité familiale s’isole physiquement sur les propriétés
du mari, se nucléarise autour du père. La règle qui prévaut dans notre milieu est la résidence
patrilocale [...] L’homme qui choisit une épouse [...] s’installe avec sa famille sur le domaine
[...] dans le plaçage traditionnel, la famille est plutôt de type patriarcal.” cité in (VIEUX, 1989,
p. 151).
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
370
LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
donc en Haïti une prééminence de la patrilinéarité, ce qui porte à s’interroger
sur les fondements de la filiation.
II.B Fondements de la Filiation
Le droit civil haïtien distingue la preuve judiciaire de la preuve extra-judiciaire, distinction que n’établit pas la coutume pour laquelle toute filiation
découle soit de la volonté des parents soit de la possession d’état, l’établissement
du lien de filiation étant laissé à leur entière discrétion. Aussi l’enfant ne
dispose-t-il d’aucune action, ni d’aucun moyen pour obtenir une réponse à une
recherche de paternité ou de maternité (VIEUX, 1989, p. 152-153).
En milieu rural, l’identification sociale de l’enfant passant presque
exclusivement par le père, la coutume accorde une place très importante à la
filiation paternelle. Toute la question est alors de savoir par quels moyens elle
peut être établie (1). Il existe pour cela toute une série de mécanismes, plus
ou moins éloignés de ceux que l’on rencontre en droit positif, auxquels il faut
ajouter de très anciennes croyances, héritées de l’empirisme et du mysticisme
africain (2).
II.B.1 Établissement de la filiation
En droit coutumier, l’établissement de la filiation maternelle ne soulève
guère de difficultés. L’accouchement lie immédiatement l’enfant à sa mère: même
en l’absence d’acte d’état-civil, le lien physiologique suffit à établir la preuve de
la filiation. Or, la majorité des femmes accouchant à domicilie32, par habitude
ou en raison de l’éloignement des maternités, l’établissement de la filiation se
trouve par conséquent réduit à sa plus simple expression: un fait naturel, un fait
matériel notoire connu au moment où il se produit. Les abandons d’enfants sont
32
75% des accouchements réalisés en Haïti durant la période 2005-2006 ont été faits à domicile,
généralement par des matrones (cf. EMMUS-IV: Enquête Mortalité, Morbidité et Utilisation des
Services du Ministère de la Santé Publique et de la Population, Calverton, USA, janvier 2007,
p. XXVIII; cité in “L’enfant à l’épreuve de la réalité haïtienne: Quelles actions pour lutter contre
la séparation familiale et l’abandon?”, Secours islamique, Janvier 2013, p. 14).
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371
LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
en principe très rares, mais la mortalité infantile s’avère très élevée33, surtout à
la campagne34.
Mais qu’en est-il de l’établissement de la filiation paternelle? En ce
domaine, la coutume se fonde tout à la fois sur la possession d’état (a) et sur la
présomption de paternité (b).
II.B.1.a Filiation par possession d’état
Dans le plaçage traditionnel, l’établissement de la paternité par possession
d’état semble être la règle (MONTALVO-DESPEIGNES, 1976, p. 90). Elle est
déduite de la présence de trois éléments, le nomen, le tractatus et la fama,
et ne peut être ni désavouée, ni remise en question: sauf exception résultant
d’un conflit de normes entre la coutume et la règle écrite, les tiers ne disposent
d’aucun moyen pour contester la filiation paternelle de l’enfant.
II.B.1.a.a Le nom (nomen)
A l’instar du nom gentilice porté jadis par les membres de la gens
romaine, l’enfant prenait autrefois le nom du domaine de la famille de son
père, le nom de cour (“lakou”), lui-même tiré du nom de l’aïeul fondateur ou des
particularités du lieu (MONTALVO-DESPEIGNES, 1976, p. 81). Une pratique
qui, peu à peu, tomba en désuétude lorsque se développa la famille nucléaire
issue du plaçage. Dès lors, l’enfant ne porta plus que le patronyme de son
géniteur, après que celui-ci l’a légalement reconnu. Mais il arrive néanmoins,
dans certaines familles traditionnelles, que le nom d’un lointain aïeul – parfois
celui d’un grand-père – soit attribué à l’enfant pour laisser à la postérité le
souvenir d’une génération antérieure. Cette pratique, observée sur le Plateau
33
34
On observe un taux de mortalité maternelle de l’ordre de 630 décès pour 100.000 naissances,
et un taux de mortalité infantile de 57 décès pour 1.000 naissances (cf. EMMUS-IV: Enquête
Mortalité, Morbidité et Utilisation des Services du Ministère de la Santé Publique et de la
Population, Calverton, USA, janvier 2007, p. XXIX; cité in “L’enfant à l’épreuve de la réalité
haïtienne: Quelles actions pour lutter contre la séparation familiale et l’abandon?”, Secours
islamique, Janvier 2013, p. 14).
La mortalité infantile est plus faible en milieu urbain qu’en milieu rural: 58‰ contre 76‰
(cf. EMMUS-IV: Enquête Mortalité, Morbidité et Utilisation des Services du Ministère de la Santé
Publique et de la Population, Calverton, USA, janvier 2007, p. XXIX; cité in “L’enfant à l’épreuve
de la réalité haïtienne: Quelles actions pour lutter contre la séparation familiale et l’abandon?”,
Secours islamique, Janvier 2013, p. 14).
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LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
Central et dans divers départements, apparaît également comme une
modalité d’application de la règle coutumière. Or, dans un milieu où domine
l’oralité, mais aussi l’imprécision, et où la mémoire collective est souvent
défaillante, l’attribution du nom peut être source de confusion (COLLOT, 2003,
p. 51).
II.B.1.a.b Le traitement (tractatus)
L’attitude répétée du père envers l’enfant, le fait de l’avoir toujours traité
comme tel caractérise la possession d’état, car elle souligne les liens étroits
qui les unissent. Ainsi, use-t-il de son autorité à l’égard des enfants de la
fanm kay – avec laquelle il a élu domicile – qu’il élève comme les siens et dont
il assure l’entretien. Lors de ses fréquentes visites à ses fanm deyò, le père
présumé intervient également pour régler les problèmes matériels relevant de
sa compétence et répondre aux besoins de ses autres enfants, mais sans établir
toutefois de discrimination entre ces derniers et ceux de la femme principale.
II.B.1.a.c La réputation (fama)
En milieu rural comme en zone urbaine, la forte promiscuité et la densité de
population de certains lieux (“lakou-foumi”35) favorisent l’ancrage de la réputation
de filiation: elle se fixe et se renforce par la commune renommée et se déduit
du plaçage. La possession est avérée lorsque le lien de filiation a été reconnu
par la communauté et les membres de la famille. Elle suppose le témoignage
de personnes ayant personnellement constaté que le père présumé s’occupait
effectivement de l’enfant et le considérait comme tel. En droit civil haïtien comme
en droit français, la fama compte au nombre des éléments constitutifs de la
possession d’état (C. civ., art. 300-301) (HAÏTI, 1993, p. 108-109).
Pour la coutume, les aveux du père, ses multiples interventions et ses
marques d’attention sont les preuves évidentes de sa volonté de reconnaître
l’enfant comme sien. Mais à côté de ce mode d’établissement de la filiation, il
existe dans le plaçage une sorte de présomption de paternité, une autre manière
de rattacher l’enfant à son père.
35
“Lakou-foumi” est un terme créole utilisé pour désigner des zones d’habitation à très forte
concentration de population. Mais le mot “lakou” a perdu son sens premier: il s’agit aujourd’hui
d’une notion géographique, très éloignée de la notion sociologique traditionnelle.
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LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
II.B.1.b Filiation par présomption
En droit positif, la filiation légitime résulte également d’une présomption
de paternité, qui trouve son fondement dans la cohabitation, l’exclusivité
sexuelle et l’absence de contestation de la part du “mari”: pour avoir la qualité
de légitime, l’enfant conçu ou né pendant le mariage doit avoir pour père le mari
de la mère (C. civ., art. 293). Mais ces éléments sont-ils recevables dans le cas
du plaçage?
II.B.1.b.a La cohabitation
En droit coutumier, il existe effectivement une sorte de présomption de
paternité qui découle à la fois de la résidence de la femme et du lieu de naissance
de l’enfant. A la campagne, l’enfant qui voit le jour sur la propriété de Monsieur X
devient aussitôt l’enfant de celui-ci. Mais la présomption n’offre pas toujours le
même coefficient de certitude: le degré de confiance est effectivement beaucoup
plus élevé pour la fanm kay que pour les fanm deyò, qui vivent en principe
éloignées de leur partenaire en ménage. Alors qu’en zone urbaine, du fait de la
promiscuité et des conditions de vie particulièrement difficiles, la présomption
se fonde moins sur le lieu de naissance et davantage sur la fidélité de la femme
(VIEUX, 1989, p. 156-157).
II.B.1.b.b L’exclusivité sexuelle
Dans le plaçage, le devoir de fidélité est absolu pour la femme et quasi
inexistant pour l’homme (VIEUX, 1989, p. 9-10). Une discrimination bien ancrée
dans les mœurs, que combattent aujourd’hui les organisations féministes
haïtiennes36. Or, si l’infidélité de la femme ne peut jamais être totalement exclue,
elle demeure néanmoins assez exceptionnelle, tant les sanctions encourues sont
36
Ces revendications visent au respect des droits de l’homme et plus particulièrement des droits
de la femme. À cet effet, la Résolution 34/180 de l’Assemblée générale des Nations Unies du
18 décembre 1975, ratifiée par Haïti le 8 juillet 1995, prescrit la modification des “schémas
et modèles de comportement socioculturel de l’homme et de la femme en vue de parvenir à
l’élimination des préjugés et des pratiques coutumières [...] fondés sur l’idée de l’infériorité ou
de la supériorité de l’un ou de l’autre sexe ou d’un rôle stéréotypé des hommes et des femmes.”
(V. Droits de l’homme en droit international, 3.e éd., Conseil de l’Europe, 2007, p. 76).
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LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
grandes et la preuve de l’infidélité difficile à apporter. Une éventualité qui place
le père dans une situation plutôt inconfortable. Soucieux de ne reconnaître
que l’enfant dont la filiation est certaine, il ne saurait en effet accepter l’idée
d’une paternité hypothétique. L’adage traditionnel “manman pa twompe, papa
twompe” (COLLOT, 2003, p. 58) (le père est trompé, jamais la mère) illustre
parfaitement ses craintes quant à une éventuelle confusion de paternité.
Les rapports entre gens placés reposant sur le principe d’exclusivité
sexuelle, la légitimité de l’enfant s’appuie donc dans une très large mesure sur
le comportement de la mère. Mais ce critère s’avère insuffisant, car un élément
intentionnel participe à l’établissement du lien de filiation: la volonté tacite du
partenaire de la mère et des personnes présentes lors de la naissance, qui ne
doivent ni désavouer l’enfant, ni contester la paternité.
II.B.1.b.c L’absence de contestation
En milieu rural, la paternité prend généralement la forme d’un droit visant
à pérenniser le nom patronymique du père et à faire prospérer l’exploitation
familiale. Il est donc fréquent d’entendre à la campagne: “pitit se byen” ou “pitit
se richès” (“un enfant est un bien”, “un enfant représente une richesse”). Il
est inconcevable, dans ces conditions, que l’on puisse jeter le discrédit sur
l’enfant. Il ne viendrait à l’esprit de personne d’émettre des doutes concernant
sa légitimité, car il s’agit toujours d’une question de survie. Il est par conséquent
extrêmement rare que l’homme désavoue sa descendance (cf. LABISSIÉRE,
1982, p. 95-107): le silence du “mari” s’interprète le plus souvent comme un
aveu tacite de reconnaissance; il assume la filiation, quitte à ne régulariser la
situation de l’enfant que beaucoup plus tard. Car il n’ignore pas, en effet, que
l’infidélité déclarée de sa partenaire contribuerait à jeter l’opprobre sur toute la
famille.
Dans le plaçage traditionnel, la contestation de paternité est un procédé
totalement inconnu. La délation semble ignorée par respect pour la vie privée et,
pour cette raison, les tiers ne sauraient remettre en cause la légitimité de l’enfant,
surtout lorsque le père lui-même n’a pas entrepris de démarche en ce sens.
Après son décès, par respect pour sa mémoire, ses héritiers préfèrent également
ne pas intervenir, afin de ne pas jeter le trouble au sein de la famille. Mais cette
règle souffre néanmoins une exception lorsqu’une contestation survient lors de
l’ouverture de la succession du père, après que celui-ci a contracté une union
légale sans avoir préalablement reconnu ses autres enfants.
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LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
Depuis quelques années, en milieu rural comme en zone urbaine, chez les
gens placés le “pays réel” tend à rejoindre le “pays légal”: évolution significative
s’il en est, les parents acceptent de plus en plus souvent de reconnaître
légalement leur descendance. Si aux yeux des couples placés la possession d’état
renforce la filiation, ils sont désormais plus nombreux à la trouver insuffisante.
Cette tendance, d’abord très marquée dans les zones à forte concentration de
population, dans les villes principalement, gagne progressivement la campagne.
Cette évolution tient à de multiples facteurs: une meilleure connaissance de la
loi, la publicité entourant la reconnaissance, “l’honneur” de reconnaître l’enfant
et surtout faciliter son intégration sociale, en particulier lors de sa scolarisation
(VIEUX, 1989, p. 159-160).
Bien que cette nouvelle tendance ait effectivement contribué à la
sociabilisation de l’enfant et permis aux familles d’intégrer la “modernité”, il
n’en demeure pas moins qu’en milieu rural la coutume continue de recourir
à des procédés empiriques fondés sur diverses croyances, d’anciennes
superstitions souvent empruntées à la culture africaine (voyez sur cette question
D’ALMEIDA ADAMON, 1997, p. 28-29).
II.B.2 Paternité mythique et superstitions coutumières (COLLOT, 2003,
p. 58)
Comme il a été dit plus haut, il est inconcevable, en milieu rural, que la
filiation ne soit établie que du côté de la mère. Aussi la coutume s’intéresse-t-elle
à la paternité et au lien qui unit le père à l’enfant, mais parfois sous une forme
totalement inattendue, au moyen de procédés irrationnels, symptomatiques
d’un esprit hermétique à la science: telle la théorie de la perdition (a), visant à
établir la période de la conception, ou bien encore l’épreuve du sang (b) utilisée
pour démontrer la paternité.
II.B.2.a Théorie de la perdition (“pèdisyon”)
Empruntée au droit romain, la théorie de l’infans conceptus37 admet
artificiellement l’existence des personnes physiques avant leur naissance, sous
37
Il s’agit de la contraction de l’expression “infans conceptus pro nato habetur quoties de comodo
ejus agitur”: l’enfant conçu sera considéré comme né chaque fois qu’il pourra en tirer avantage.
Cette formule, extraite de deux passages du Digeste de Justinien (1, 5, 7 & 50, 16, 231), est
utilisée en droit positif (C. civ., art. 311 & 725) pour fixer la date de la conception de l’enfant et
déterminer ses droits à succéder. (cf. GAURIER, 2017a, p. 32; GAURIER, 2017c, p. 2.395).
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LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
réserve d’être nées vivantes et viables entre le 180e et le 300e jour à compter de
la date présumée de la conception38. Produit de l’observation scientifique39, cette
règle de bon sens a acquis au fil du temps une portée universelle absolument
incontournable, sous l’influence du Code civil napoléonien (art. 312 et 314).
En Haïti, cette règle est celle des articles 295 et 296 du Code de 182540. Mais
son caractère absolutiste l’a rendue très rapidement impopulaire. Récusée
par une grande majorité d’Haïtiens, elle déplaît notamment aux femmes qui
lui préfèrent traditionnellement une autre théorie également très ancienne, la
“perdition” (COLLOT, 2003, p. 45-46; 58-59), véritable défi à l’infans conceptus,
qui déplace artificiellement le point de départ de la personnalité juridique et crée
une confusion de paternité contre la volonté du législateur.
La perdition consiste “en une perte de sang constatée chez une femme
présumée enceinte, sans que soit affectée pour autant la vie ou l’existence du
fœtus” (COLLOT, 2003, p. 45). Ce phénomène curieux, d’origine superstitieuse
aurait pour effet d’interrompre le développement du fœtus, de prolonger la durée
de la grossesse et de repousser l’accouchement. Il s’agit manifestement d’un
mythe, d’une construction imaginaire qui échappe au raisonnement scientifique,
dont la médecine se désintéresse totalement: les médecins ne voyant là qu’un
phénomène naturel, probablement les règles menstruelles, témoignage d’un
fonctionnement ovarien normal.
D’un point de vue subjectif, la compréhension de la perdition interpelle
au premier chef le comportement de la femme supposée enceinte. Pour chacun
des cas, il convient en effet de s’interroger sur la nature exacte du phénomène:
sommes-nous en présence d’une grossesse médicalement constatée ou d’une
aménorrhée passagère? Dans cette dernière hypothèse, il pourrait s’agir tout
simplement d’une reprise normale des règles. La perdition ne serait alors qu’un
leurre, une mystification destinée à berner les esprits crédules. Mais en réalité,
tout cela ne présente que peu d’intérêt pour le juriste: l’essentiel n’est pas de
savoir comment, mais plutôt de savoir pourquoi. Pour quelles raisons une partie
de la population rurale accepte naïvement la perdition?
38
39
40
S’inspirant d’Hippocrate, le jurisconsulte Paul regarde comme parfait l’enfant né au septième
mois (D. 1, 5, 12). Ulpien ajoute que l’enfant né dix mois après la mort de son père n’est point
admis à sa succession légitime (D. 38, 16, 3, 11). (cf. GAURIER, 2017a, p. 33; GAURIER,
2017b, II, p. 1.631).
Consulté par les rédacteurs du Code civil, le médecin Fourcroy a fixé la durée de la conception
entre le 186e et le 286e jour. Mais, afin de ne pas priver l’enfant légitime de ses droits, les
rédacteurs ont préféré l’étendre entre le 180e et le 300e jour (FOURCROY, Précis présenté au
Conseil d’État sur l’époque de la naissance humaine et sur les naissances accélérées ou tardives,
cité in LOCRÉ, Lég., VI, p. 50 ss.).
Art. 295: “L’enfant né avant le cent-quatre-vingtième jour du mariage ne pourra être désavoué
par le mari, s’il a eu connaissance de la grossesse avant le mariage, s’il a assisté à l’acte de
naissance, et si cet acte est signé de lui ou contient sa déclaration de ne savoir ou pouvoir
signer, et si l’enfant n’est pas né viable”; Art. 296: “La légitimité de l’enfant né trois cents jours
après la dissolution du mariage pourra être contestée”.
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LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
Mythe ou réalité, peu importe, loin de perdre du terrain cette pratique
semble toujours très présente en Haïti41. Par ce moyen, on reconnaît la paternité
des hommes qui ont cessé toute relation avec la mère, ou sont décédés depuis
plus d’un an. Cette solution, négociée ou non, permet à l’enfant illégitime de
conserver des droits dans la famille de son père présomptif, mais elle va l’écarter
de la succession de son père biologique, qui le traitera désormais comme un
étranger. Bien qu’éloignée de la ratio legis, cette théorie s’inscrit dans une logique
assez proche de celle de l’infans conceptus: dans les deux cas la règle prend la
forme d’une fiction: l’adage romain fait présumer la naissance de l’enfant et la
perdition un allongement de la durée de la grossesse. Et dans l’un et l’autre cas,
il s’agit de conserver les droits de l’enfant. Mais la comparaison s’arrête là. Nous
sommes ici en présence d’une très ancienne pratique devenue une coutume
contra legem.
La coutume haïtienne, très attachée aux droits de l’enfant mais empreinte
d’archaïsme, donne de l’adage “tel père, tel fils” une interprétation toute
particulière: un procédé empirique, l’épreuve du sang (“succion”) (COLLOT,
2003, p. 58-59), permet d’établir un lien de filiation entre deux personnes, un
père et son fils, avec les conséquences juridiques qui peuvent en résulter.
II.B.2.b L’épreuve du sang (“succion”)
En milieu rural, malgré les avancées de la médecine moderne et le
développement des tests de paternité, les Haïtiens recourent plus volontiers
à l’épreuve du sang qu’au test ADN, pourtant extrêmement fiable42 au dire
des experts. Ce procédé archaïque, marque d’un esprit fermé aux progrès de
la science, présente surtout l’inconvénient de créer un espace favorable à la
confusion de paternité. Néanmoins, aujourd’hui encore, cette solution conserve
la faveur de la population: lors de l’enquête réalisée en 2001 par la Faculté de
droit de Port-au-Prince (FDSE) à l’occasion du colloque international sur “La
place de la coutume dans l’ordre juridique haïtien”, plus de 80% des personnes
interrogées se sont prononcées en faveur de cette méthode.
“L’épreuve [...] consiste à faire sucer par le bébé le sang prélevé d’une
blessure vive du mari de la mère, qu’il applique lui-même à la bouche de l’enfant
ou sur ses lèvres au contact de la langue” (COLLOT, 2003, p. 59). Ensuite, si
41
42
Lors de l’enquête réalisée en 2001 par la Faculté de droit de Port-au-Prince (FDSE), plus de
66,80% des personnes interrogées croient que la perdition d’une femme peut durer plus de
deux ans (COLLOT, 2003, p. 58).
Les tests ADN offrent aujourd’hui une fiabilité de plus de 99,9%.
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LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
après avoir absorbé le sang l’enfant résiste et se maintient en vie, la filiation
sera définitivement admise. Dans l’hypothèse inverse, la mort du nouveau-né
constituera la preuve négative de la paternité recherchée.
***
Une fois la filiation paternelle établie, le père bénéficiant de l’administration
de la portion de biens détenue par son foyer, c’est à lui qu’échoit l’obligation
de nourrir, d’entretenir et d’élever les enfants. Pour ce faire, le législateur lui
confère un pouvoir quasi absolu sur sa descendance, notamment un droit de
correction lorsque celle-ci vit encore sous son toit. Une situation somme toute
assez différente de celle observée dans la coutume, qui introduit un partage
d’autorité au sein même de la famille. Cependant, tous les spécialistes ne
s’accordent pas sur ce point, car les sources en la matière font souvent défaut:
certains, comme Jacquelin Montalvo-Despeignes (1976, p. 82), estiment en effet
que le père dispose d’un “pouvoir sans partage” sur toutes les personnes vivant
dans son foyer; alors que d’autres, comme Serge-Henri Vieux (1989, p. 160),
pensent au contraire qu’il n’a “jamais ni détenu, ni exercé un pouvoir absolu et
exclusif sur ses enfants”; d’où l’impossibilité, dans ces conditions, de tirer des
conclusions générales sur la question.
Pour tenir compte de l’évolution des mœurs, le législateur jugea utile, il y
a trente-cinq ans, d’adapter la loi écrite aux réalités de la vie quotidienne: dans
le cadre du processus d’émancipation de la femme, l’article 13 du décret-loi du
8 octobre 1982 remplaça la “puissance paternelle” par “l’autorité parentale” (C.
civ., art. 314). Cette avancée sans précédent fut l’occasion de moderniser en
profondeur le droit de la famille haïtien et d’ouvrir la voie à d’autres réformes,
comme en attestent les changements introduits respectivement par les lois sur
la filiation (12 avril 2012) et l’adoption (10 mai 2013). Mais l’implication de l’État
dans cette partie du droit demeure encore très timide43.
En dépit de ces efforts de modernisation, la famille haïtienne conserve
sa vocation protectrice des traditions ancestrales. Elle reste la gardienne des
mœurs et à ce titre la coutume permet de compléter les dispositions du droit écrit.
Souvent employée pour harmoniser les rapports de droit entre les personnes,
exprimer certaines croyances, résoudre un problème, la règle coutumière
continue d’être appliquée à l’échelle nationale et bénéficie de la faveur de la
population. Elle supplée au mutisme de la loi, inspire parfois le législateur et
même, dans quelques cas rarissimes, s’oppose à lui. Mais en règle générale,
43
Le Projet de loi sur “la Paternité, la Maternité et la Filiation”, une réforme essentielle qui
donna lieu à de multiples controverses, n’a pu aboutir que tardivement après d’interminables
discussions. Adoptée par la Chambre des Députés le 10 mai 2010 et par le Sénat le 12 avril
2012, la loi sera finalement publiée au Journal officiel de la République le 4 juin 2014. Mais à
ce jour, aucune campagne de sensibilisation n’a été entreprise pour permettre à la population
et aux acteurs concernés de mesurer l’impact de cette réforme.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
379
LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien
ces normes coexistent dans un rapport de complémentarité. Sous l’influence
de la culture, à travers l’organisation de “lakou”, mais également du plaçage, la
famille n’a jamais cessé d’osciller entre les deux systèmes de régulation formelle
et informelle.
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Submissão em: 30 de setembro de 2022
Último Parecer favorável em: 28 de outubro de 2022
Como citar este artigo científico
LASSARD, Yves. Droit coutumier familial haïtien: un héritage pluriséculaire.
In: Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica, Montes Claros, Ed.
Associação de Letras Jurídicas de Montes Claros, v. 3, n. 3, p. 347-383, set.dez. 2022.
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MODIFICAÇÕES CAPITAIS NA LEI DOS REGISTROS PÚBLICOS, FEITAS
PELA LEI 14.382, DE 27-6-2022
WALDIR DE PINHO VELOSO1
RESUMO
A
Lei 6.015, de 31-12-1973, ao completar meio século da sua redação,
estava carente de uma adaptação aos tempos mais modernos. Na
qualidade de Lei Orgânica dos Serviços de Registros, os antigos cartórios,
essa Lei precisava de uma renovação em seu corpo, para contemplar o uso da
inteligência artificial, fazer acelerar os serviços prestados ao público e favorecer
ao público com dados mais facilmente acessíveis de qualquer parte do Brasil.
Considerando especialmente que os registros públicos regem a cidadania e são
origem de todos os demais documentos pessoais, além de registrar as associações
civis, as empresas e todos os imóveis em suas diversas dimensões – o que inclui
as garantias que os imóveis fornecem aos seus proprietários em empréstimos
e financiamentos – a legislação que domina o tema deve estar preparada para
se adaptar aos tempos que se passam. A Lei 14.382, de 27-6-2022, veio trazer
essas modificações, adaptar a Lei 6.015, de 31-12-1973, ao século da tecnologia
da inteligência e colocar as Serventias Extrajudiciais em condições de se armar
do presente para chegar, firme, ao futuro. Muitas são as modificações que a Lei
dos Registros Público recebeu. Neste artigo, estão citadas as mais imponentes.
Palavras-chave: Lei dos Registros Públicos. Cartórios. Serventias Extrajudiciais.
Registros Públicos.
1
Mestre em Linguística. Pós-Graduado em Direito. Bacharel em Direito. Professor Universitário.
Escritor. Autor de livros literários, didáticos e sobre Direito. Coidealizador e cofundador da
Associação de Letras Jurídicas de Montes Claros e da Revista Ultracontinental de Literatura
Jurídica, sendo editor desta última. e-mail: waldirdepinhoveloso@gmail.com
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VELOSO, Waldir de Pinho. Modificações capitais na lei dos registros públicos, feitas pela lei 14.382...
ABSTRACT
Act 6015, dated 12/31/1973, having completed half a century of its writing,
was in need of adaptation to more modern times. As the Organic Law of Registry
Services, the former notaries, this Law needed to be renewed in its body, to
contemplate the use of artificial intelligence, speed up the services provided
to the public and favor the public with more easily accessible data of any part
of Brazil. Especially considering that public registries govern citizenship and
are the origin of all other personal documents, in addition to registering civil
associations, companies and all properties in their various dimensions – which
includes the guarantees that properties provide to their owners in loans and
financing – the legislation that dominates the subject must be prepared to adapt
to the passing times. Act 14,382, of 6/27/2022, brought these modifications,
adapting Act 6015, of 12/31/1973, to the century of intelligence technology
and putting the Extrajudicial Services in a position to arm themselves with the
present to arrive, firmly, to the future. There are many modifications that the
Law on Public Registries has received. In this article, the most imposing ones
are mentioned.
Keywords: Public Registry Act. Registry Offices. Public Registries.
1 PRIMEIRAS PALAVRAS
A Lei dos Registros Públicos em vigor no Brasil é a regra mais utilizada
pelos Serviços de Registros, sendo estes: o Serviço de Registro Civil das Pessoas
Naturais; o Serviço de Registro Civil de Pessoas Jurídicas; o Serviço de Registro
de Títulos e Documentos e o Serviço de Registro de Imóveis.
Até que a Constituição Federal de 1988 viesse à luz, eram os chamados
cartórios. A partir daí, as Serventias Extrajudiciais passaram a se chamar
Serviços, embora continuem sendo popularmente conhecidos por cartórios.
A norma que comanda esses Serviços Extrajudiciais é a Lei 6.015, de
31-12-1973. Esta Lei entrou em vigor em 1.º-1-1976. Como toda lei brasileira,
já sofreu inúmeras modificações. Em verdade, antes mesmo de entrar em vigor
– quando ainda estava no período de vacatio legis – sofreu uma alteração tão
profunda que mereceria ter sido revogada e substituída pela Lei 6.216, de 306-1975.
Após o início do vigor, nem uma modificação foi tão profunda quanto a
provocada inicialmente pela Medida Provisória 1.085, de 27-12-2021, a qual foi
convertida na Lei 14.382, de 27-6-2022.
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Neste trabalho, haverá mais referência à Lei 14.382, de 27-6-2022, por
uma questão lógica: a redação original da Medida Provisória 1.085, de 27-122021, que vigorou até que a Lei 14.382, de 27-6-2022, entrasse em vigor, contém
menos textos legais do que a própria Lei que foi resultado da conversão. É que,
durante o trâmite, aconteceram emendas parlamentares que acrescentaram
outras modificações. E houve parte da Medida Provisória 1.085, de 27-12-2021,
que não foi convertida e considerada no texto final da Lei 14.382, de 27-6-2022.
Para não ter que ficar explicando o que já constava da Medida Provisória
1.085, de 27-12-2021, e que continuou no texto da conversão para a Lei 14.382,
de 27-6-2022, ou explicar que se tratou de inovação dos Deputados e Senadores
que modificaram o original da Medida Provisória antes de transformá-la em Lei,
as referências doravante serão apenas à Lei 14.382, de 27-6-2022. Mas, sempre
com a lembrança de que, em mais de 90% dos casos, a regra retroage a 28-122021, quando houve a publicação da Medida Provisória que, seis meses após,
transformou-se na Lei 14.382, de 27-6-2022.
Também haverá um breve histórico do trâmite da Medida Provisória
1.085, de 27-12-2021, até a conversão na Lei 14.382, de 27-6-2022.
2 A CONVERSÃO DA MEDIDA PROVISÓRIA EM LEI
A Constituição Federal de 1988 determina, em seu art. 62, § 3.º, que
uma Medida Provisória tem vigência inicial de sessenta dias, sendo prorrogável
por mais sessenta dias. Nesse período, deverá ser convertida em Lei, para que
continuem sendo válidas as ordens contidas em seu teor.
Se não prorrogada, a Medida Provisória perde a vigência em sessenta dias.
Ao fim dos hipotéticos 120 dias (prazo original, com uma prorrogação), se não
convertida em Lei, também perde a vigência. Durante o período que intermedeia
a edição da Medida Provisória e a sua conversão em Lei ou a perda do vigor por
não transformação em Lei pelo Congresso Nacional, o Presidente da República
pode revogar a Medida Provisória, por outra norma de igual nome e função.
E todos os integrantes do Congresso Nacional podem propor emendas para
inserção, retirada ou modificação de parte do conteúdo da Medida Provisória
em discussão.
Se quiserem não converter a Medida Provisória em Lei, é suficiente que os
membros da Câmara dos Deputados (a primeira a apreciar e votar – Constituição
Federal, art. 62, § 8.º) e do Senado Federal não façam a votação da conversão.
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Mas, por entendimento óbvio, também podem, na votação, rejeitar a conversão.
Se não convertida em Lei, a Medida Provisória terá seus efeitos limitados aos
atos praticados ao tempo efêmero da sua vigência (Constituição Federal, art. 62,
§ 11), ainda que esses atos se prolonguem.
Passados os primeiros sessenta dias de vigência de uma Medida Provisória,
há necessidade de o Presidente da Mesa do Congresso Nacional editar um Ato
de prorrogação.
Fato adicional é que esses prazos são suspensos “durante os períodos de
recesso do Congresso Nacional” (Constituição Federal, art. 62, § 4.º), o que pode
elevar os sessenta dias para quase três meses.
Somando-se a essa realidade, a prática indica que a Medida Provisória
1.085, de 27-12-2021, teve a vigência prorrogada por Ato do Presidente de Mesa
do Congresso Nacional (Ato n. 17, de 31-3-2022, publicado no dia primeiro de
abril). Logo, a vigência foi elevada para 1.º-6-2022. Considerando que até essa
data já havia feita a votação, iniciada na Câmara dos Deputados e, depois,
sendo apreciada pelo Senado Federal (Constituição Federal, art. 62, § 8.º), o
fato de o Projeto de Lei de conversão ter demorado uns dias para a sanção
presidencial e a publicação, quando recebeu a numeração e o nome oficial de
Lei, não retirou a vigência do texto. Isto porque o § 12 do art. 62 da Constituição
Federal determina que “Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto
original da medida provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que
seja sancionado ou vetado o projeto.”.
Todo esse histórico fez com que a Medida Provisória 1.085, de 27-12-2021,
somente fosse convertida em Lei em exatos 180 dias após a sua edição, sendo
que a própria Constituição dispõe que são 120 dias (sessenta dias originais,
com uma possível prorrogação).
Foi quando nasceu a Lei 14.382, de 27-6-2022.
3 A CRIAÇÃO DO SISTEMA ELETRÔNICO DE REGISTROS PÚBLICOS
(SERP)
A Lei 11.977, de 7-7-2009, trata do Programa Minha Casa, Minha Vida.
A Lei Complementar 95, de 26-2-1998, dispõe em seu art. 7.º, incisos I e II, que
“excetuadas as codificações, cada lei tratará de um único objeto;” e “a lei não
conterá matéria estranha a seu objeto ou a este não vinculada por afinidade,
pertinência ou conexão;”.
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Em desobediência máxima à norma que fixa as condições para redação de
uma norma jurídica, a Lei 11.977, de 7-7-2009, trouxe em seu art. 37 que “Os
serviços de registros públicos de que trata a Lei n.º 6.015, de 31 de dezembro de
1973, observados os prazos e condições previstas em regulamento, instituirão
sistema de registro eletrônico”. Uma criação totalmente desconectada do objetivo
da Lei. Uma infração às técnicas legislativas.
O fato de o “sistema de registro eletrônico” depender de um regulamento,
o que se dá por Decreto, fez com que a ideia ficasse dormindo por treze anos
em gavetas administrativas. Nada foi feito para regulamentar. Destarte, nada
adiantou constar da Lei 11.977, de 7-7-2009, que seria instituído o sistema de
registro eletrônico.
Em dezembro de 2021, mais precisamente no dia 28, foi publicada a
Medida Provisória 1.085, de 27-12-2021, que deu nome ao “sistema de registro
eletrônico”. E, mais do que isso, disciplinou o sistema, o que foi feito em nove
artigos. Passou a ser denominado Sistema Eletrônico dos Registros Públicos
(Serp).
A ampliação das definições do Sistema Eletrônico dos Registros Públicos
(Serp) se deu em duas etapas. A própria Medida Provisória 1.085, de 27-122021, trouxe detalhes, e, em vez de deixar a regulamentação por conta de um
Decreto – como acontece com as demais leis – delegou à Corregedoria Nacional
de Justiça o poder de especificar, orientar e determinar rumos para que o
Sistema Eletrônico dos Registros Públicos (Serp) possa, efetivamente, funcionar.
A Corregedoria Nacional de Justiça, órgão do Conselho Nacional de Justiça, é
responsável pela fiscalização geral dos Serviços Notariais e Registrais em nível
nacional.
A Medida Provisória 1.085, de 27-12-2021, não tratou apenas do SERP.
Também fez amplas alterações nos registros públicos brasileiros, especialmente
simplificando algumas técnicas, diminuindo os prazos para que os Serviços de
Registros (especialmente os de Imóveis), os antigamente chamados de Cartórios,
prestem os serviços e, sobretudo, determinando os procedimentos com base
nos sistemas de inteligência artificial, o que se dá com uso de computadores
interligados à rede de comunicação externa.
A Medida Provisória 1.085, de 27-12-2021, além da criação do SERP, fez
uma grande modificação nas Leis que cuidam do registro público no Brasil. A
Lei 6.015, de 31-12-1973, foi o principal alvo. Em relação às novas redações,
acréscimos e supressões da Lei 6.015, de 31-12-1973, o vigor foi imediato. O
funcionamento do SERP propriamente dito, em alguns pontos, tornou-se carente
da uma necessária regulamentação. Regulamentação que, conforme já dito e
credor de repetição, é da competência da Corregedoria Nacional de Justiça.
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A ideia de delegar à Corregedoria Nacional de Justiça a regulamentação
de um setor em que ela transita, por ordem do seu destino, com conhecimento
máximo, é acompanhada de diversas vantagens em comparação com uma
regulamentação por meio de um Decreto de autoria da Presidência da República.
Inicialmente, diz-se que a Corregedoria Nacional de Justiça, tendo as qualidades
de órgão fiscalizador dos Serviços Notariais e Registrais do Brasil, tem amplo
conhecimento das necessidades de o que deve constar com regra a ser cumprida
para o bom funcionamento do Sistema Eletrônico dos Registros Públicos.
Em segundo lugar, uma norma da Corregedoria Nacional de Justiça, a ser
aplicada em todo o Brasil, dá-se por meio de um Provimento, o qual é de redação
e aprovação céleres. Muito mais célere é uma eventual percepção de necessidade
de modificação e atualização do conteúdo do que já fora regrado, podendo a
Corregedoria Nacional de Justiça, com destreza e rapidez exemplares, modificar
o texto normativo em vigor por meio de um novo Provimento modificador ou
substituto do anterior.
Principalmente, a Corregedoria Nacional de Justiça tem contatos
permanentes com as Corregedorias-Gerais de Justiça de cada Estado-membro
e com os Juízes Diretores de Foros de todas as Comarcas do Brasil. Desta
forma, uma eventual sugestão de modificação – para aplicação mais justa e
mais correta das determinações – do teor de um Provimento, é muito mais
acessível a uma ampla coletividade em comparação com as dificuldades que
teria um Juiz de Direito Diretor de um Foro de uma pequena Comarca para ser
atendido pela equipe da Presidência da República. Entre Juízes Diretores do
Foro, Corregedorias-Gerais de Justiça (estaduais) e Corregedoria Nacional de
Justiça, a comunicação é diária e instantânea, em sistema equiparado a um
“chat” de troca de mensagens em tempo real.
3.1 O Sistema Eletrônico de Registros Públicos (SERP)
O Sistema Eletrônico dos Registros Públicos (Serp) é a centralização dos
atos jurídicos que passam pelos Serviços de Registros Públicos de todo o Brasil.
Esses Serviços de Registros Públicos são os antigos cartórios de Registro Civil
das Pessoas Naturais, Registro Civil das Pessoas Jurídicas, Registro de Títulos
e Documentos, e Registro de Imóveis.
O SERP centraliza os dados que, antes da sua existência, dormiam
exclusivamente nos computadores de cada um dos Serviços Registrais brasileiros.
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Com o SERP, há a interconexão dos Serviços de Registros Públicos
de todo o Brasil. Com os dados contidos inicialmente nos computadores
exclusivos dos Serviços de Registros Públicos sendo centralizados em único
servidor (computador que recebe e compartilha dados), o próprio público, os
Tabelionatos de Notas, todos os demais Serviços Registrais e a Administração
Pública, têm acesso a certidões com maior facilidade, maior celeridade e mais
eficiência. Trata-se de uma simplificação também em relação ao tempo de
prestação dos serviços, pois uma Serventia Extrajudicial (outra denominação
para os Serviços Notariais e de Registros, que até 1988 se chamavam cartórios)
tem que digitalizar todo o seu acervo para inserir os dados no SERP. Assim,
quando ela própria precisar fazer uma consulta, uma pesquisa ou a emissão de
uma certidão, os registros contidos em seus velhos livros já estão na memória
do computador.
Em relação ao público usuário dos serviços de uma Serventia Extrajudicial,
os pedidos podem ser feitos via internete e também nos balcões de quaisquer
outras Serventias, sendo fácil para um Serviço de Registro ou um Tabelionato de
Notas acessar o SERP e conseguir a emissão da certidão que pode ser impressa
e entregue ao usuário ou ser disponibilizada em formato eletrônico. Tudo isso,
com utilização dos sistemas de informação e tendo a garantia de originalidade
e a segurança jurídica contextualizadas pela presença do selo eletrônico e da fé
pública de quem emite a certidão.
O SERP também possibilitou que o usuário, por meio da internete, remeta
aos Serviços Registrais os documentos a serem registrados, averbados ou
anotados. Logo, é possível a remessa de uma escritura pública, por exemplo, ao
Serviço de Registro de Imóveis, para qualificação (análise do teor do documento
e confirmação se preenche todos os requisitos) e registro. Ainda por meio da
internete, o usuário receberá a informação dos valores dos emolumentos e,
uma vez depositados esses e feito o envio – eletrônico – do comprovante do
correspondente pagamento, há a prática do ato e a emissão das certidões que
forem requeridas.
Para sua atuação como uma central de dados registrais de todo o Brasil,
o SERP funciona como uma entidade civil sem fins lucrativos, sendo criado e
sustentado pelos registradores de todo o Brasil. A criação e os subsídios para
manutenção e existência do SERP são obrigações e responsabilidades inerentes
à função delegada de titular ou interino de um Serviço de Registro Público.
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4 PRINCIPAIS ALTERAÇÕES QUE A LEI 14.382, DE 27-6-2022, TROUXE
PARA A LEI DOS REGISTROS PÚBLICOS
A Lei 6.015, de 31-12-1973, entrou em vigor em 1.º de janeiro de 1976.
Desde a sua elaboração, trâmite e votação, já se passou meio século. Algumas
modificações já se mostravam necessárias. Principalmente, o fato de que, em
tempos atuais, a utilização das tecnologias da inteligência proporciona uma
prestação de serviço registral em tempo diferenciado em relação à época em
que tudo era manuscrito, em pesados livros físicos, e cujas certidões ou eram
datilografadas ou escritas à mão, em documentos pré-impressos que continham
espaços a serem completados.
As mais marcantes modificações que a Lei 14.382, de 27-6-2022, trouxe
para a Lei 6.015, de 31-12-1973, foram as novas redações de artigos que tratam:
•
da averbação de documento em matrícula de imóvel que teve a circunscrição alterada para outra Serventia;
•
da emissão, pelos Serviços de Registro, de certidões;
•
da recepção, pelos Serviços de Registro, de documentos com a utilização
dos meios eletrônicos;
•
do tempo que os Serviços de Registro têm para os procedimentos internos, após a recepção dos documentos, que resultem em escrituração do
que for requerido ou emissão de nota devolutiva exigindo complemento
da documentação;
•
dos emolumentos, em sua forma de quitação.
Nos subitens seguintes, alguns dos tópicos mais imponentes, e credores
de maiores indagações, resultado de interferência da Lei 14.382, de 27-6-2022,
na Lei dos Registros Públicos.
4.1 Alteração de Prenome
Até o fim do ano de 2021, era imutável o prenome das pessoas naturais.
Era somente possível, mas com dificuldade e somente por ação judicial, a
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inserção de nomes publicamente conhecidos ao lado do prenome, caso dos
artistas e políticos que têm codinomes muitas vezes mais conhecidos do que
os próprios nomes registrais. O deferimento da pretensão somente após longo
processo judicial, com bastante prova de que havia conhecimento geral, por parte
do público, do apelido a ser acrescentado. Mas, o prenome propriamente dito,
não era eliminado, neste caso: apenas podia receber o codinome amplamente
conhecido.
A nova redação do art. 56 da Lei 6.015, de 31-12-1973, permitiu que a
pessoa interessada possa requerer, administrativamente, na própria Serventia,
a mudança do nome, incluindo o prenome.
A alteração máster é a possibilidade de mudança do nome. Esta é a
novidade que causa impacto social. Acabou, por exemplo, a necessidade de
adoção de “nome social” para as pessoas que querem se apresentar com nomes
condizentes com o sexo que julgam ter e, não, o gênero sexual com o qual
nasceram e sob o reino do qual foram registradas. Obviamente, a possibilidade
de alteração de nome também se aplica a pessoa que, simplesmente, não gosta
do prenome e gostaria de ter outra identidade registral.
O requerimento não precisa ser acompanhado de qualquer prova. E é
acessível a qualquer pessoa. Basta informar que quer a mudança do nome, sem
justificativa.
Antes, as raras modificações de prenome eram determinadas pelo Poder
Judiciário e após longo e penoso processo, com provas de constrangimento
como no caso de nome feminino para pessoa do sexo masculino, ou vice-versa.
Com as alterações da Lei dos Registros Públicos (art. 56), é suficiente
que o interessado requeira diretamente ao Serviço de Registro Civil das Pessoas
Naturais no qual há o seu registro de nascimento ou de casamento. As exigências
são a maioridade e capacidade civis. Há uma lista dos documentos a serem
apresentados, principalmente com a intenção de informação de quais os órgãos
deverão ser notificados acerca da mudança do nome. O requerimento é da troca
do nome, sem precisar, sequer, explicar, justificar ou provar por que quer,
necessita ou supõe necessitar fazê-lo.
O detalhe complementar é que, caso queira, a pessoa poderá voltar a
utilizar o nome anterior (algo como José mudar o próprio nome para João e,
posteriormente, querer voltar a se chamar José). Mas, essa mudança em tom
de retroatividade somente pode ser feita por processo com trâmite no Poder
Judiciário.
Também há a possibilidade de os pais do recém-nascido mudarem o nome
do registrado, desde que o requerimento – diretamente ao Serviço de Registro
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Civil das Pessoas Naturais no qual está o recém-nascido registrado – seja aviado
no prazo de até quinze dias após o registro. É o caso típico de os pais escolherem
um nome e somente um deles comparecer ao Serviço de Registro de Pessoas
Naturais para requerer o registro, e declarar outro nome para o registrando.
Ou pretenderem um nome e, por equívoco ou por dificuldade na pronúncia, o
Serviço de Registro Civil das Pessoas Naturais escriturar outro nome, ainda que
parecido com o desejado. Casos de Júneo (em vez de Júnior), Engrid (em vez
de Ingrid), Efigênia (em vez de Ifigênia); Charli (em vez de Charles) ou minúcias
como Carlo Mário (em vez de Carlos Mário), Márius (em vez de Mário), Márcus
(em vez de Marcos), etc. Outras vezes, há ausência de um dos sobrenomes
da família, quando da declaração. E os pais querem o sobrenome abrangendo
ambas as originárias famílias.
Se ambos os pais requerem a alteração do nome da criança – ou o prenome,
ou o sobrenome, ou o nome completo – o próprio Serviço de Registro Civil das
Pessoas Naturais procederá à alteração. Se apenas um dos genitores apresentar
oposição em relação ao nome registrado para o filho e requerer alteração, o
Serviço de Registro Civil das Pessoas Naturais remeterá o requerimento para o
Juiz especializado em Registros Públicos ou, em não o havendo na Comarca, ao
Juiz Diretor do Foro ou ao Juiz da Vara Cível, conforme constar da Organização
Judiciária do Estado-membro.
4.2 Alteração de Sobrenome
A facilidade para troca de prenome se estende para o caso de inserção
de sobrenome que pertenceu à família até poucas gerações passadas e, com os
acréscimos de sobrenomes dos novos integrantes da família, pelos casamentos,
ficou perdido.
A alteração de sobrenome sempre teve maior flexibilidade em comparação
com a rigidez própria deferida ao prenome.
Sempre se permitiu a alteração de sobrenome em hipóteses de casamento.
Anteriormente a 1977, ao se casar a mulher deveria incorporar ao seu o
sobrenome do marido. De 1977 em diante, a inserção do sobrenome do marido
se tornou alternativa. A Lei 6.515, de 26-12-1977, ao permitir o divórcio, também
permitiu à mulher (até então, somente a mulher modificava o sobrenome ao se
casar) voltar a assinar o nome de solteira, quando se divorciava.
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VELOSO, Waldir de Pinho. Modificações capitais na lei dos registros públicos, feitas pela lei 14.382...
Com o Código Civil de 2002 (art. 1.565, § 1.º) passou-se a permitir que,
com o casamento, também o marido possa incorporar ao seu o sobrenome da
mulher.
A partir de 2013, passou-se a proceder aos casamentos entre pessoas do
mesmo sexo, com a possibilidade de inserção do sobrenome de um cônjuge ao
sobrenome do outro (Resolução CNJ 175, de 14-5-2013, do Conselho Nacional
de Justiça).
A união estável também permite, em casos especiais, que um convivente
adote como seu o sobrenome do outro.
A facilidade maior se deu com a nova redação do art. 57 da Lei 6.015, de
31-12-1973, que trouxe clareza de oportunidades de alteração de sobrenomes.
O texto está assim redigido, por obra da Lei 14.382, de 27-6-2022:
Art. 57. A alteração posterior de sobrenomes poderá ser requerida
pessoalmente perante o oficial de registro civil, com a apresentação de
certidões e de documentos necessários, e será averbada nos assentos de
nascimento e casamento, independentemente de autorização judicial, a fim
de:
I - inclusão de sobrenomes familiares;
II - inclusão ou exclusão de sobrenome do cônjuge, na constância do
casamento;
III - exclusão de sobrenome do ex-cônjuge, após a dissolução da sociedade
conjugal, por qualquer de suas causas;
IV - inclusão e exclusão de sobrenomes em razão de alteração das relações de
filiação, inclusive para os descendentes, cônjuge ou companheiro da pessoa
que teve seu estado alterado.
[...]
§ 2.º Os conviventes em união estável devidamente registrada no registro
civil de pessoas naturais poderão requerer a inclusão de sobrenome de seu
companheiro, a qualquer tempo, bem como alterar seus sobrenomes nas
mesmas hipóteses previstas para as pessoas casadas.
[...]
§ 3.º-A O retorno ao nome de solteiro ou de solteira do companheiro ou
da companheira será realizado por meio da averbação da extinção de união
estável em seu registro.
Complementa-se o estudo ao se referir que o art. 94-A da Lei 6.015, de
31-12-1973, artigo que foi acrescentado pela Lei 14.382, de 27-6-2022, permite
que, em caso de “sentenças declaratórias de reconhecimento e dissolução, bem
como dos termos declaratórios formalizados perante o oficial de registro civil
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VELOSO, Waldir de Pinho. Modificações capitais na lei dos registros públicos, feitas pela lei 14.382...
e das escrituras públicas declaratórias e dos distratos que envolvam união
estável” também seja registrado “nome que os companheiros passam a ter em
virtude da união estável”. Obviamente, em caso de já haver o registro de união
estável com mudança de sobrenome, em ocorrendo dissolução da união estável,
poderão os conviventes optar pela volta ao nome anterior ao reconhecimento.
4.3 Averbação e a Mudança de Circunscrição
A Lei 14.382, de 27-6-2022, deu nova redação ao art. 169 da Lei 6.015,
de 31-12-1973. A capital novidade ficou por conta da fixação rígida da única
circunscrição de um imóvel, para efeitos de averbação.
O sistema registral tradicional determinava o seguinte trâmite: se um
imóvel estava situado em um local que era marcado – como integrante de um mapa
– que pertencia a uma circunscrição (competência) de um Serviço de Registro de
Imóveis, se houvesse alteração da circunscrição para outro Serviço de Registro
de Imóveis, havia a conservação da competência anterior para a escrituração de
averbação. Explicando melhor, e colocando identificação. O imóvel – urbano ou
rural – estava fincado em local que pertencia à circunscrição do Serviço de Registro
de Imóveis “A”. Com a alteração da Lei de Organização e Divisão Judiciárias do
Estado-membro, o imóvel era deslocado para a competência da Serventia “B”.
Quando da alteração da Lei, o imóvel já se encontrava matriculado na Serventia
“A”. Até que o proprietário necessitasse fazer um registro ao pé da matrícula
do imóvel, os atos registrais que são feitos por averbação continuavam sendo
escriturados ao pé da matrícula existente na Serventia “A”, mesmo o imóvel já
estando legalmente dentro da circunscrição da Serventia “B”.
Um dos motivos da alteração de circunscrição é a transformação de um
Município, até então integrante de uma Comarca com sede em outro Município,
em sede de Comarca. Outro motivo é a percepção de que as vias rodoviárias
entre a sede de um Município que integra uma Comarca e o Município que é
sede da Comarca vizinha estão mais facilmente transitáveis. Identificando, fica
assim. Um imóvel está no Município “C” e os atos registrais têm que ser feitos
na Serventia “D”, que está na sede do Município “E”. Com o tempo, o Município
“C” se torna sede de Comarca. O imóvel continuava matriculado e registrado
na Serventia Imobiliária do Município “C” até que houvesse necessidade de
algum registro em relação ao imóvel. Se o ato registral dependesse de apenas
uma averbação, tudo continuava sendo feito na mesma Serventia Imobiliária
que atendia ao Município “C” antes de ele se tornar sede de Comarca e, por
consequência, ter sua própria Serventia Imobiliária.
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VELOSO, Waldir de Pinho. Modificações capitais na lei dos registros públicos, feitas pela lei 14.382...
Outra situação. O imóvel está em um bairro “F”, cuja circunscrição
é exclusiva da Serventia “G”. A cidade, que é sede da Comarca, tem apenas
uma Serventia. Com o tempo, há a criação de mais um Serviço de Registro
de Imóveis. E, no novo “mapa” da cidade, o bairro “F”, no qual está o imóvel,
passa a ser circunscrição da nova Serventia, aqui identificada como “H”. De
forma imediata, não havia e não há (art. 170 da Lei 6.015, de 31-12-1973)
obrigatoriedade de fazer nova matrícula, na Serventia “H”, apenas porque houve
a alteração de competência. Até a nova redação do art. 169 da Lei 6.015, de
31-12-1973, dada pela Lei 14.382, de 27-6-2022, somente havia obrigação de
ser aberta nova matrícula, na nova Serventia, quando o ato registral necessário
fosse um registro. Logo, em caso de venda, de uma oferta do imóvel em garantia
hipotecária ou pignoratícia e pouco mais. Mas, se se tratasse de averbar um
novo documento do proprietário – como um pacto antenupcial, um contrato de
locação ou qualquer outro elemento passível de averbação ao pé da matrícula
do imóvel – a competência continuava com a Serventia “G”.
A Lei 14.382, de 27-6-2022, ao dar nova redação ao art. 169 da Lei 6.015,
de 31-12-1973, padronizou os atos registrais como um todo na obrigação de
serem requeridos exclusivamente na única Serventia competente. Não somente
registros, como também as averbações são escrituradas na nova Serventia
competente.
Assim, em caso de mudança de competência – como o imóvel passar a
pertencer à circunscrição da Serventia “J” sendo que pertencia à Serventia “I”
e lá estava matriculado – há necessidade de transferência dos atos registrais
para a nova Serventia competente, a Serventia “J”. Procede-se assim: fazemse os requerimentos (na Serventia “I”) das certidões imobiliárias no Serviço de
Registro de Imóveis no qual o imóvel está matriculado e se levam as certidões
ao Serviço de Registro de Imóveis (Serventia “J”) que passou a ser competente
para o local do imóvel (art. 197 da Lei 6.015, de 31-12-1973). A Serventia que
se tornou competente fará nova matrícula para o imóvel (art. 227 da Lei 6.015,
de 31-12-1973), com base nos “elementos constantes do título apresentado”
(art. 196 da Lei 6.015, de 31-12-1973). Uma vez matriculado o imóvel, ao pé da
matrícula, procede-se ao registro da propriedade (art. 227 da Lei 6.015, de 3112-1973).
Em caso de existência de ônus constantes da matrícula do imóvel em sua
Serventia de origem, as certidões as indicarão (art. 197 da Lei 6.015, de 31-121973). E serão transcritas, na nova Serventia competente, com as qualidades de
anotações.
Em caso de mudança de competência de Serventia sobre um imóvel,
e como já dito, não há obrigação de abertura imediata de matrícula na nova
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VELOSO, Waldir de Pinho. Modificações capitais na lei dos registros públicos, feitas pela lei 14.382...
Serventia competente. A obrigação de abertura de matrícula se dá em caso de
necessidade de averbação ou de registro de algum elemento ao pé da matrícula
do imóvel. Se demorarem décadas entre a data da mudança da circunscrição (o
imóvel passa da competência da Serventia “K” para a Serventia “L”) e o momento
em que o proprietário ou seus sucessores tiverem necessidade de um registro
ou uma averbação, em todo esse período o imóvel continuará matriculado na
Serventia originária.
O fato de a Lei 14.382, de 27-6-2022, ter determinado que não somente
em caso de registro como também em caso de averbação de algum documento
como anexo à matrícula de um imóvel que teve a circunscrição alterada, há
a necessidade de abertura de nova matrícula na Serventia que se tornou
competente em razão das mudanças, não importa em grandes complicações
para os proprietários de imóvel. Até mesmo porque, com a mudança de
circunscrição, mais cedo ou mais tarde haverá a necessidade de procedimento
de nova matrícula, com encerramento da matrícula que teve vida na Serventia
cuja competência foi perdida em relação a um determinado imóvel.
Mas, há uma complicação.
Antes de dizer da específica complicação, cede-se espaço para lembrar
que também houve nova redação para o art. 176 da Lei 6.015, de 31-12-1973,
trazendo a obrigatoriedade de nova matrícula, quando houver alteração de
circunscrição, em caso de averbação (antes, era somente em caso de registro).
O art. 176 da Lei 6.015, de 31-12-1973, apenas especificou, explicitamente, o
que já estava descrito no art. 169 da mesma Lei.
Como subitem seguinte, apresenta-se a dificuldade de aplicação do teor
do art. 169 da Lei 6.015, de 31-12-1973, em caso de averbação de contrato de
locação.
4.3.1 Especificidades da Averbação do Contrato de Locação
Anteriormente à nova redação do art. 169 da Lei 6.015, de 31-12-1973, o
que foi feito pela Lei 14.382, de 27-6-2022, como já reportado, quando se tratava
de qualquer averbação, a competência continuava com a Serventia que teve a
circunscrição perdida em relação ao um imóvel. E há um caso muito especial,
previsto no item 16 do inciso II, do art. 167, combinado com o parágrafo único
do mesmo artigo, ambas as normas previstas na Lei 6.015, de 31-12-1973.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
399
VELOSO, Waldir de Pinho. Modificações capitais na lei dos registros públicos, feitas pela lei 14.382...
A regra é a de que, em caso de um imóvel locado ser colocado à venda,
o adquirente terá preferência na aquisição, tanto por tanto e nas mesmas
condições de pagamento, em comparação com qualquer pretendente. Mas, há
a obrigação de que, anteriormente ao negócio com outra pessoa fora da relação
locatícia, o contrato de locação contenha a cláusula da preferência do locatário
na aquisição do imóvel alugado, e que o contrato esteja averbado ao pé da
matrícula do imóvel ao qual se refere.
A dificuldade começa quando se pensa que o interessado no caso é o
locatário. Este locatário é que deve pegar da sua via do contrato de aluguel e
providenciar a averbação deste documento por meio de requerimento feito no
Serviço de Registro de Imóveis no qual o imóvel alugado estiver matriculado e
registrado. O locador, raramente, teria esse interesse.
Após a mudança promovida no art. 169 da Lei 6.015, de 31-12-1973, por
força da Lei 14.382, de 27-6-2022, mesmo em se tratando de uma averbação, a
escrituração correspondente somente poderá ser feita na Serventia que se tornou
competente. Imagina-se a situação de um imóvel cuja matrícula se encontra na
Serventia “A”. Por uma determinação da Divisão Judiciária do Estado-membro,
a competência para proceder aos atos registrais referentes ao local em que se
situa o imóvel foi transferida para a Serventia “B”. Após a competência para atos
registrais referentes ao imóvel ser transferida da Serventia “A” para a Serventia
“B”, o proprietário não teve necessidade de qualquer registro (e, desde o início
de 2022, tampouco precisou de requerer alguma averbação). Sendo o imóvel
alugado e havendo cláusula contratual fixando que, em caso de o proprietário
colocar o imóvel à venda, o locatário terá preferência na aquisição, pelo preço
e condições em que outrem oferecer, há necessidade de averbação à margem
(melhor ainda, ao pé ou no primeiro espaço disponível no fólio registral) da
matrícula do imóvel. Pela nova regra, a única matrícula que pode receber essa
averbação é a que estiver feita (ou que venha a ser feita) na Serventia que for, no
momento, a competente para a prática da averbação.
Neste ponto, instala-se o problema, o qual não existia até que a Medida
Provisória 1.085, de 27-12-2021, que foi convertida na Lei 14.382, de 27-6-2022,
impedir que as averbações continuassem sendo feitas ao pé de matrícula que
se acha feita em Serventia que deixou de ser a competente (antes, obviamente,
de a “transferência” do imóvel ocorrer para a nova Serventia competente). É
que o interesse na averbação é praticamente exclusiva do locatário. E este não
requererá, por sua exclusiva conta, uma matrícula do imóvel na nova Serventia
competente para, em ato seguinte, ser averbado o contrato de locação. Até
mesmo porque a venda do imóvel é uma hipótese, o preço ser acessível também
é uma possibilidade, e o momento em que o proprietário-locador colocar o imóvel
à venda coincidir com o tempo em que o locatário tem condições financeiras de
fazer a compra também flutua no campo das suposições.
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VELOSO, Waldir de Pinho. Modificações capitais na lei dos registros públicos, feitas pela lei 14.382...
Neste caso, muito provavelmente o contrato não será averbado e o
locatário perderá o direito de preferência, mesmo havendo cláusula contratual
assim fixando.
Se não tivesse havido a determinação da impossibilidade de a Serventia
cuja circunscrição foi desfeita em relação a um imóvel continuar escriturando
validamente o ato da averbação do contrato de locação, o locatário poderia
requerer a averbação em uma Serventia que teve a competência em relação
ao imóvel e que, por modificações na divisão judiciária do Estado-membro,
essa competência foi transferida para outra Serventia sendo que, no momento
em que o locatário precisa fazer o requerimento da averbação, o proprietário
ainda não providenciou a nova matrícula do imóvel na Serventia que se tornou
competente.
Somente um detalhe adicional: essa modalidade de registro tem os
requisitos fixados no art. 242 da Lei 6.015, de 31-12-1973. Vê-se, pois, a
complexidade do contrato de locação, que se acha assim indicado:
•
se a cláusula contratual for no sentido de que, se ocorrer venda, o
adquirente fica obrigado a cumprir o contrato e até o fim e a renová-lo
nas condições contratais, há necessidade de registro (art. 167, inciso I,
item 3.º, da Lei 6.015, de 31-12-1973);
•
se a cláusula contratual for no sentido de que, antes de vender a um
terceiro, o locador dará preferência ao locatário para que esse compre o
imóvel pelo mesmo preço e condições que o imóvel for colocado à venda e,
em caso de um terceiro apresentar uma contraproposta, também notificar
ao locatário para o exercício da preferência, não se trata de registro do
contrato de locação, mas de averbação (art. 167, inciso II, item 16, da Lei
6.015, de 31-12-1973);
•
os requisitos do contrato, para registro ou averbação estão no parágrafo
único do art. 167, da Lei 6.015, de 31-12-1973, e, especificamente sobre
a averbação, também no art. 242 da mesma Lei.
E, a título de conhecimento, ainda há a possibilidade de o contrato de
locação ser registrado no Serviço de Registro de Títulos e Documentos (art.
129, item 1.º, da Lei 6.015, de 31-12-1973), para surtir efeitos contra terceiros.
Como visto, também fora do presente estudo, neste subitem, encontra-se o caso
do registro do contrato de locação, citado no marcador anteriormente descrito,
pois, mesmo antes de a Lei 14.382, de 27-6-2022, dar nova redação ao art. 169
da Lei 6.015, de 31-12-1973, por se tratar de registro, somente poderia ser feito
na Serventia cuja competência coincidisse com a atualidade do requerimento.
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VELOSO, Waldir de Pinho. Modificações capitais na lei dos registros públicos, feitas pela lei 14.382...
4.4 Cancelamento do Registro do Compromisso de Compra e Venda de
Imóvel
Um dos temas que mais causam complicações aos negociantes de lotes
em prestações é a possibilidade de registro do contrato de compra e venda.
Para o adquirente do lote a prestação, é a grande garantia de que o promitente
vendedor não negociará o mesmo lote com outra pessoa. Isso porque, ao pé da
matrícula do lote, fica gravado o fato de que houve a negociação com alguém
que, quando cumprir o compromisso de comprar (efetuar todos os pagamentos
prometidos, no prazo combinado) terá direito à documentação (escritura pública
em condições de ser registrada no Serviço de Registro de Imóveis).
O art. 251-A da Lei 6.015, de 31-12-1973, como parte das introduções
feitas pela Lei 14.382, de 27-6-2022, padronizou o registro do cancelamento do
compromisso de compra e venda de lotes e de unidades construtivas, quando
feito contratando pagamento parcelado. As regras impõem prévia notificação da
parte inadimplente. Descumprida a obrigação e, mesmo após notificado, se o
adquirente continuar sem purgar a mora, haverá o cancelamento do registro do
contrato de compromisso de compra e venda. E o imóvel estará em condições
para ser negociado com outra pessoa.
A Lei 6.766, de 19-12-1979, é a que cuida do contrato de compromisso
de compra e venda e prevê como e qual o percentual que o promitente vendedor
devolverá ao promitente comprador em caso de rescisão contratual. Devolução
em referência aos valores já pagos pelas prestações já vencidas, além de
eventuais entrada, aras ou sinal.
4.5 Certidões
Um dos grandes benefícios, para os usuários dos registros públicos, é a
obtenção de certidões. Em vez de até cinco dias, as Serventias têm, a partir da
Lei 14.382, de 27-6-2022, ter modificado a Lei 6.015, de 31-12-1973, o prazo
que tem início por quatro horas.
Outra novidade é que as certidões podem ser obtidas “eletronicamente,
com uso de tecnologia que permita a sua impressão pelo usuário e a identificação
segura de sua autenticidade, conforme critérios estabelecidos pela Corregedoria
Nacional de Justiça do Conselho Nacional de Justiça, dispensada a materialização
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402
VELOSO, Waldir de Pinho. Modificações capitais na lei dos registros públicos, feitas pela lei 14.382...
das certidões pelo oficial de registro.” (§ 5.º do art. 17 da Lei 6.015, de 31-12-1973).
Em outras palavras, a entrega da certidão impressa, no balcão da Serventia,
tornou-se uma exceção, sendo a regra a disponibilização da certidão por meio
eletrônico com possibilidade de o próprio usuário ou transmitir eletronicamente
o documento para o destinatário ou ele próprio imprimir a certidão em seu
computador e sua impressora. Vale, por exemplo, para obtenção de certidão de
nascimento ou de casamento, bem como as referentes ao Serviço de Registro de
Títulos e Documentos e ao Serviço de Registro Civil de Pessoas Jurídicas.
O fato de os dados estarem centralizados no Sistema Eletrônico de
Registros Públicos, possibilita que o interessado, mesmo sabendo que o registro
(por exemplo) do seu nascimento se deu em um Serviço de Registro Civil das
Pessoas Naturais de uma cidade do interior do Estado “A”, possa requerer uma
segunda via dessa certidão de nascimento em um Serviço de Registro Civil ou
um Tabelionato de Notas de uma cidade do Estado “B”. Obviamente, pagará
emolumentos em dobro, pois o Serviço de Registro Civil das Pessoas Naturais
perceberá os emolumentos para emissão da certidão e o Serviço Notarial ou
Registral também perceberá emolumentos pela intermediação. Poderá a própria
pessoa interessada, remotamente, requerer a certidão diretamente na Serventia
na qual teve o registro de nascimento ou o assento de casamento. E a Serventia
fará a remessa por meio eletrônico, para que o próprio destinatário imprima o
documento, se dele precisar cópia impressa.
Em se tratando de registro de imóveis, há regras especiais. Quando
o pedido de uma certidão já indicar números que individualizam, como
livro e folhas ou o número da matrícula, em se tratando de requerimento de
documento eletrônico acerca de “inteiro teor da matrícula ou do livro auxiliar”,
o fornecimento do documento eletrônico se dará em, no máximo, quatro horas.
Se o requerimento se der no fim do expediente, o complemento das horas será
contado a partir da reabertura do Serviço de Registro de Imóveis, no próximo
dia que tiver expediente. Há prazos de um dia (quando se tratar de certidão que
indica se o imóvel tem alguma pendência, algum gravame – as denominadas
certidões por quesitos porque o interessado requer uma certidão específica,
como uma “certidão negativa de ações reais e pessoais reipersecutórias” – e
prazos de até cinco dias, quando se tratar de certidões especiais, como as que
trazem o conteúdo dos últimos vinte anos (vintenárias), dos últimos trinta anos
(trintenárias) ou dos últimos quinze anos (quinzenárias), ainda que esses tempos
alcancem outros proprietários (anteriores) ou mesmo outras matrículas que se
transformaram nas matrículas imobiliárias atuais.
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VELOSO, Waldir de Pinho. Modificações capitais na lei dos registros públicos, feitas pela lei 14.382...
4.6 Conversão da União Estável em Casamento
Quando o casal tem união estável documentada em escritura pública
declaratória, a conversão dessa união estável em casamento passou a ser mais
célere e mais rápida, conforme o teor do novo art. 70-A, que foi inserto na Lei
6.015, de 31-12-1973, pela Lei 14.382, de 27-6-2022.
O requerimento se dá diretamente no Serviço de Registro Civil das Pessoas
Naturais do local da residência do casal, por ser a Serventia que é competente
para o processo de habilitação para o casamento. A conversão se inicia com
um processo de habilitação para o casamento, mas o assento do casamento se
alcança com menos solenidade.
4.7 Habilitação para o Casamento
O processo de habilitação para o casamento inclui o interstício de
publicidade da pretensão dos noivos, com o fito de dar oportunidade para que
qualquer pessoa faça oposição à condição para a celebração do ato final. A
publicidade oferta a oportunidade de exposição da pretensão de que determinada
pessoa – normal e supostamente conhecida, por ser a publicidade no local em
que a pessoa reside – quer se casar. Em havendo impedimentos, a oposição
acontecerá neste momento.
O período de exposição do edital de proclamas era de quinze dias. E havia
necessidade de publicação do resumo do edital em jornal, paralela à exposição
física em ambiente interno da Serventia na qual se processava a habilitação
para o casamento.
Houve época em que o Juiz de Direito Diretor do Foro e o Ministério
Público precisavam aquiescer com o processo de habilitação para o casamento.
Depois, somente o Ministério Público. Após a nova redação do art. 67 da Lei
6.015, de 31-12-1973, determinada pela Lei 14.382, de 27-6-2022, somente o
Serviço de Registro Civil das Pessoas Naturais atua no processo de habilitação
para o casamento.
Também houve a redução do interstício de exposição do edital e a forma
da sua publicação. Basta que esteja divulgado no sítio eletrônico do Serviço de
Registro Civil das Pessoas Naturais. Não há obrigação de publicação em jornal
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impresso “de circulação no local de residência dos noivos”. Anteriormente à
alteração, para atingir o local de residência de ambos os noivos, havia, muitas
vezes, necessidade de exposição em mais de uma Serventia, o que alterava o
valor para cima, atrasava o trâmite e representava mais solenidades a serem
cumpridas, com os correspondentes documentos necessariamente arquivados.
Após a alteração do texto do art. 67 da Lei 6.015, de 31-12-1973, a
celebração do casamento pode se dar em “até cinco dias” após o início do processo
de habilitação para o casamento. Nesse prazo, será emitido o certificado de
habilitação, que é o documento que habilita o casal a se casar.
4.8 Momento do Pagamento dos Emolumentos no Serviço de Registro de
Imóveis
Houve um esclarecimento do momento próprio do pagamento dos
emolumentos ao Serviço de Registro de Imóveis. A nova redação do art. 206
demonstra ser possível o pagamento integral dos emolumentos no momento
do requerimento da prática do ato registral, ou pode o interessado pagar
antecipadamente apenas o valor da prenotação, deixando o valor complementar
para após a análise da documentação. Quando o Serviço de Registro de Imóveis
qualificar os documentos e certificar que tudo está em condições de fundamentar
a prática do ato requerido, notificará ao apresentante do requerimento para
que, em até cinco dias, faça o pagamento complementar dos emolumentos.
E, óbvio, se houver o pagamento integral antecipado, se não houver a
escrituração do ato registral propriamente dito, a devolução dos emolumentos
será feita, retendo-se o valor correspondente à prenotação. Afinal, esse ato
registral foi feito e garantiu a prioridade e a preferência durante o procedimento.
Também, por igual motivo, se se quita no ato do requerimento somente
o valor dos emolumentos correspondente à prenotação, em não havendo a
escrituração do ato principal requerido, não há devolução do valor da prenotação,
por ser um serviço necessariamente prestado, correspondente ao recebimento
do documento e o lançamento no livro próprio, denominado “Protocolo”. Por
sinal, ato registral do protocolo já é garantidor de preferência em comparação
com outros pretendentes e prioridade na prática do ato registral requerido.
Mais um motivo para esclarecer que a prenotação é ato sempre realizado,
independentemente de o restante do que se requerer ser ou não um serviço
executado.
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405
VELOSO, Waldir de Pinho. Modificações capitais na lei dos registros públicos, feitas pela lei 14.382...
4.9 Prazo para o Serviço de Registro de Imóveis Proceder aos Registros
Antes de a Lei 14.382, de 27-6-2022, alterar as redações dos arts. 188 e
205 da Lei 6.015, de 31-12-1973, o prazo padrão para que o Serviço de Registro
de Imóveis procedesse a escrituração de um ato registral – um registro ou uma
averbação – era de trinta dias. Neste período, continuava valendo o protocolo e,
destarte, estava garantida a prioridade na execução dos serviços e a preferência
do titular do direito de ver o seu requerimento atendido com antecedência em
comparação com outros pretendentes.
As inovações do ano de 2022 impuseram um prazo padrão de dez dias.
Neste tempo, deve ser feita a escrituração do ato requerido ou emitida a nota
devolutiva, pedindo complemento de documentação ou de pagamento.
Se não houver divergência na documentação ou no valor depositado a
título de emolumentos, o ato deve ser praticado em até cinco dias.
O novo prazo, reduzido, está previsto no art. 188 da Lei 6.015, de 31-121973.
O art. 205 da mesma Lei, também com nova redação imposta pela Lei
14.382, de 27-6-2022, reduz o prazo para vinte dias para que os efeitos do
protocolo sejam cortados se as providências a cargo do interessado não tiverem
sido supridas.
4.10 Procedimento de Suscitação de Dúvida
Houve alterações no procedimento de suscitação de dúvida. Não muito
profundas. Uma delas é a coerente ligação ao prazo de validade do protocolo.
Logo, são duas conclusões: considerando que o Serviço de Registro de Imóveis
tem cinco dias (se tudo estiver em ordem, com emolumentos pagos) ou dez dias
(se houver complexidade ou pedido de complemento de quitação de emolumentos
ou emissão de nota devolutiva) para a prática do ato, o indeferimento imediato
ou a emissão da nota devolutiva pedindo complemento, no prazo de dez dias,
contados a partir do momento do protocolo do requerimento da prática do ato,
deve ser o normal para dar ciência das exigências. Se o interessado não concordar
com as exigências, ou não puder cumpri-las, poderá requerer o levantamento de
dúvida (art. 198 da Lei 6.015, de 31-12-1973).
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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VELOSO, Waldir de Pinho. Modificações capitais na lei dos registros públicos, feitas pela lei 14.382...
Após a emissão da nota devolutiva, o interessado tem até vinte dias para
tomar toda a providência – ou cumprir a exigência e apresentar a documentação
complementar necessária à prática do ato registral ou o requerimento de
suscitação de dúvida. Esse prazo é o fixado no art. 205 da Lei 6.015, de 31-121973. Todos, com inovações da Lei 14.382, de 27-6-2022.
Os prazos anteriores não eram anunciados explicitamente. O Serviço de
Registro de Imóveis tinha trinta dias para a prática do ato. Assim, se no vigésimo
quinto dia houvesse a emissão de uma nota devolutiva, havia entendimento de
que o interessado tinha somente quatro dias para providenciar a documentação,
uma vez que havia a reserva de, pelo menos, um dia para o término dos serviços
e o cumprimento do prazo.
A “simples” definição de prazos, da nova legislação em vigor, já representa
um grande avanço no relacionamento entre o usuário e os Serviços Registral ou
Notarial, bem como a impossibilidade de interpretação distinta por parte das
Corregedorias-Gerais de Justiça, em cada Estado-membro.
4.11 Requerimento Eletrônico de Registro de Associações
Em verdade, sequer haveria necessidade de dizer que podem ser por meio
eletrônico os requerimentos – acompanhados da documentação necessária, o
que inclui os estatutos e a ata de constituição da associação – para fazer nascer
uma associação (Código Civil, art. 45). Bastaria dizer que a criação do Sistema
Eletrônico de Registros Públicos (Serp) teve o caráter de fazer com que os contatos
com os Serviços Notariais e Registrais não somente sejam feitos por sistema de
mensagens eletrônicas, como, especialmente, criou esse Sistema como sendo
central responsável por guardar os dados registrais de todo o Brasil. E deu ao
Serp a condição de intermediar os contatos entre os Serviços de Registros, os
Tabelionatos de Notas e as pessoas usuárias dos registros públicos.
A inovação que merece destaque é em relação à criação de entidades
associativas. A remessa, desde os primeiros momentos, da documentação, pode
se dar por uso das comunicações eletrônicas (art. 121, caput, da Lei 6.015, de
31-12-1973). Em caso de mudança de estatuto, de criação de nova diretoria ou
outras atualizações, também são feitas as comunicações com o Serviço de Registro
Civil de Pessoas Jurídicas com a utilização da rede mundial de computadores.
Os interessados podem, ainda, continuar fazendo a entrega da
documentação de forma física ao Serviço de Registro Civil de Pessoas Jurídicas.
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407
VELOSO, Waldir de Pinho. Modificações capitais na lei dos registros públicos, feitas pela lei 14.382...
Esta Serventia Extrajudicial, após o período de qualificação – conferência sobre
os requisitos imprescindíveis da documentação apresentada – fará a digitalização
de tudo e guardará apenas os arquivos eletrônicos. Os documentos físicos
apresentados ficarão à disposição de quem requereu o registro da associação
– ou atualização dos dados, como uma nova diretoria – por até 180 dias após
a escrituração do que foi requerido. Ultrapassado esse período, sem que tenha
havido a retirada dos documentos, serão incinerados (art. 121, § 2.º, da Lei
6.015, de 31-12-1973).
4.12 Títulos Físicos Apresentados ao Serviço de Registro de Imóveis
Com a criação do Sistema Eletrônico de Registros Públicos (Serp), a
intenção máxima é que todo o trâmite de documentos entre o usuário – o público
em geral – e os Serviços de Registros Públicos se dê pelo sistema eletrônico.
O documento já chega à Serventia digitado ou digitalizado, o que facilita os
arquivamentos eletrônicos e a composição dos livros – também eletrônicos.
Se há a apresentação de um documento físico a um Serviço de Registro de
Imóveis, essa Serventia tomará todas as providências tendo o documento físico
como suporte. Ao término da qualificação, em havendo a prática do ato requerido,
o documento físico será digitalizado e o arquivamento será exclusivamente em
formato eletrônico.
Segundo dispõe o art. 194 da Lei 6.015, de 31-12-1973, com redação
formatada pela Lei 14.382, de 27-6-2022, a Corregedoria Nacional de Justiça
criará normas para a devolução dos documentos físicos ao interessado. Trata-se
de uma norma incondizente com o que já dispõe o art. 121, § 2.º, da Lei 6.015,
de 31-12-1973. Em relação ao Serviço de Registro Civil de Pessoas Jurídicas, a
Lei já determinou que a Serventia deve guardar os documentos físicos por até
180 dias, sendo o prazo em que o interessado deve procurar a documentação.
Se não houver a procura, o documento físico (papel) será incinerado. Igual
procedimento deveria ter sido fixado para o Serviço de Registro de Imóveis.
Ou, coerentemente, também em relação ao Serviço de Registro Civil de Pessoas
Jurídicas ter sido deixado a cargo da Corregedoria Nacional de Justiça a fixação
de critérios.
Faltou um padrão.
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408
VELOSO, Waldir de Pinho. Modificações capitais na lei dos registros públicos, feitas pela lei 14.382...
4.13 Tombamento de Bens Imóveis e de seu Eventual Cancelamento
Quando a Lei 6.015, de 31-12-1973, foi publicada, o inciso I do art. 167,
o que cuida dos registros possíveis em um Serviço de Registro de Imóveis, tinha
treze itens. Em 1980, começou a inserção, por outras leis, de novos itens.
A Lei 14.382, de 27-6-2022, inseriu três novos itens ao inciso I do art.
167 da Lei 6.015, de 31-12-1973, chegando ao número de 36.
A partir da inserção de mais um item, passou-se a ser competência do
Serviço de Registro de Imóveis fazer, o registro do tombamento de bens imóveis
como patrimônio público. Quando há início do processo administrativo de
tombamento de um imóvel como patrimônio público, já é possível providenciar
uma espécie de registro ao pé da matrícula do imóvel. É um anúncio público
de que o imóvel já está em fase de se tornar patrimônio com alguma restrição
em relação ao uso. Por ser um registro público, evita que adquirente de boa-fé
compre o imóvel e, dias após, seja surpreendido pelo fim do processo que não
chega a inviabilizar a alienação, mas compromete o imóvel em algum aspecto.
O fim do processo administrativo de tombamento de um imóvel deve ser
registrado, dando o caráter de definitivo ao ato administrativo. E se houver
interrupção do processo de tombamento, também pode ser registrado o
cancelamento da iniciativa.
5 OUTRAS MODIFICAÇÕES
A Lei 14.382, de 27-6-2022, alterou também outras Leis, além da Lei
6.015, de 31-12-1973, em tópicos que têm liame com os registros públicos.
Especialmente, o registro imobiliário.
Essas novas redações e revogações parciais (derrogações) não se incluem
no objeto do presente artigo. Mas, uma leve ou breve referência a elas faz parte
de um didático estudo. Assim, são exemplos de ações modificadoras da Lei
14.382, de 27-6-2022:
•
Lei 4.591, de 16-12-1964, em relação às obrigações do incorporador,
quando da construção de prédios, o que faz com que haja a transformação
da matrícula de um só lote em várias matrículas individuais, sendo uma
para cada apartamento, ou sala, ou loja;
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
409
VELOSO, Waldir de Pinho. Modificações capitais na lei dos registros públicos, feitas pela lei 14.382...
•
Lei 6.766, de 19-12-1979, trazendo regras especiais em relação ao
parcelamento do solo urbano (loteamento e desmembramento);
•
Lei 8.935, de 18-11-1994, autorizando o pagamento de custas e das
despesas por meio eletrônico, e permitindo que a Serventia conceda,
ao usuário, parcelamento do pagamento dos emolumentos, custas e
despesas;
•
Lei 10.406, de 10-1-2002 (Código Civil), autorizando que as assembleias
gerais das pessoas jurídicas (nas quais se se incluem os condomínios)
possam acontecer por meio eletrônico (videoconferência, WhatsApp, etc.).
Mais duas Leis foram alteradas. Mas, as informações transcritas
anteriormente são as mais relevantes. As próprias Leis informadas nos
marcadores anteriores, presentes neste item, contêm outras modificações.
E também aconteceram revogações de artigos de oito leis. Mas, também
conforme já referidos, os impactos são menores em relação à Lei dos Registros
Públicos.
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A Lei 6.015, de 31-12-1973, tem 299 artigos. Alguns deles são
desmembrados em parágrafos, incisos, alíneas e itens em quantidade suficiente
para ultrapassarem, por si sós, o tamanho de outra lei. Explicando melhor:
um só artigo da Lei 6.015, de 31-12-1973, é mais extenso do que muitas leis
existentes. Exemplificando, os arts. 167 e 213 são, em suas individualidades,
ou seja, cada um deles, maiores do que muitas leis separadas que existem.
Além da quase três centenas de artigos, com o passar desse tempo que
já completa cinquenta anos, muitos artigos foram acrescentados. Para tal, a
inserção se dá com a criação de um novo artigo com número que mantém a
numeração do artigo anterior e recebe o acréscimo de letras, como os arts. 7.ºA, 70-A, 94-A, 127-A, 176-A (já existiu o art. 176-B, que foi inserto por uma
Medida Provisória que não foi convertida em Lei), 195-A, 195-B, 206-A, 216-A,
216-B, 235-A, 237-A, 247-A, 251-A e 290-A. O art. 288 hoje é solteiro, mas já
existiram os arts. 288-A até 288-G.
São, portanto, muito mais do que trezentos artigos em uma só Lei.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
410
VELOSO, Waldir de Pinho. Modificações capitais na lei dos registros públicos, feitas pela lei 14.382...
É uma Lei que, por si só, tem a mesma quantidade de artigos de alguns
Códigos.
As alterações em uma lei cinquentenária visam colocar a norma em
consonância com os compassos do tempo.
As mais profundas alterações da Lei 6.015, de 31-12-1973, após a sua
entrada em vigor no primeiro dia do ano de 1976, foram as proporcionadas
pela Medida Provisória 1.085, de 27-12-2021, que foi convertida na Lei 14.382,
de 27-6-2022. Lei que veio mais encorpada do que a Medida Provisória que a
originou, porque muitos foram os projetos de emenda que os Parlamentares
procederam.
Ao colocar a Lei dos Registros Públicos em harmonia com os tempos
cibernéticos, as providências foram a criação efetiva do Sistema Eletrônico de
Registros Públicos e a adaptação dos trabalhos das Serventias Extrajudiciais
– os Serviços de Registros Públicos, anteriormente chamados de cartórios –
com as obrigações de ofertar o resultado que lhes forem requeridos, com maior
celeridade e sempre dentro dos conceitos de segurança e eficiência.
Em um campo tido como muito conservador – os carimbos e os pesados
livros são símbolos e ícones dos trabalhos dos “cartórios” – as inovações da tecnologia de inteligência precisam ter aplicação normatizada. Por isso, uma Lei de
aplicação em todo o Brasil.
Também se deve lembrar que a inteligência artificial não pode ser
utilizada apenas por algumas das Serventias, e ainda sob o escuro de como os
órgãos fiscalizadores – a Corregedoria Nacional de Justiça, de força nacional; as
Corregedorias-Gerais de Justiça em cada Estado Membro; e os Juízes Diretores
do Foro, em cada Comarca – que, ao aplicarem a Lei, poderiam não aceitar os
mecanismos evoluídos de uns em comparação com o passo lento de outros.
Fato que traria uma falta de padrão nacional. Por isso, a validade de uma Lei
que coloque todos os Serviços Registrais – e os Serviços Notariais – no mesmo
patamar em termos de inteligência artificial.
A Lei 14.382, de 27-6-2022, é a portadora dessas boas-novas acrescidas
à Lei dos Registros Públicos. Ou atualizadora dessa norma. Atualizou também
outros procedimentos próprios de tópicos relacionados aos registros públicos,
como as incorporações imobiliárias, a divisão ou parcelamento do solo urbano,
as construções em condomínios, e outras.
Somente em relação à Lei 6.015, de 31-12-1973, a Lei 14.382, de 276-2022, deu nova redação, ou acrescentou outros, em um total de 37 artigos,
representando mais de duas centenas de inovações.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
411
VELOSO, Waldir de Pinho. Modificações capitais na lei dos registros públicos, feitas pela lei 14.382...
Toda essa força qualifica a necessidade de estudo de algumas dessas
novidades, o que se deu neste artigo.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Resolução 175, de 14 de maio de 2013.
Dispõe sobre a habilitação, celebração de casamento civil, ou de conversão
de união estável em casamento, entre pessoas de mesmo sexo. Diário Oficial
[da] República Federativa do Brasil, Diário da Justiça Eletrônico 89/2013,
Brasília, DF, 15 maio 2013, p. 2.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil.
Brasília: Senado, 1988.
BRASIL. Lei Complementar 95, de 26 de fevereiro de 1998. Dispõe sobre
a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, conforme
determina o parágrafo único do art. 59 da Constituição Federal, e estabelece
normas para a consolidação dos atos normativos que menciona. Diário Oficial
[da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 27 fev. 1998.
BRASIL. Lei 6.015, de 31 de dezembro de 1973. Dispõe sobre os registros
públicos, e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa
do Brasil, Brasília, DF, 31 dez. 1973.
BRASIL. Lei 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Diário
Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 11 jan. 2002.
BRASIL. Lei 11.977, de 7 de julho de 2009. Dispõe sobre o Programa Minha
Casa, Minha Vida – PMCMV e a regularização fundiária de assentamentos
localizados em áreas urbanas; altera o Decreto-Lei n.º 3.365, de 21 de
junho de 1941, as Leis n.ºs 4.380, de 21 de agosto de 1964, 6.015, de 31 de
dezembro de 1973, 8.036, de 11 de maio de 1990, e 10.257, de 10 de julho
de 2001, e a Medida Provisória n.º 2.197-43, de 24 de agosto de 2001; e dá
outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil,
Brasília, DF, 8 jul. 2009.
BRASIL. Lei 14.382, de 27 de junho de 2022. Dispõe sobre o Sistema
Eletrônico dos Registros Públicos (Serp); altera as Leis n.ºs 4.591, de 16
de dezembro de 1964, 6.015, de 31 de dezembro de 1973 (Lei de Registros
Públicos), 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 8.935, de 18 de novembro de
1994, 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil), 11.977, de 7 de julho de
2009, 13.097, de 19 de janeiro de 2015, e 13.465, de 11 de julho de 2017; e
revoga a Lei nº 9.042, de 9 de maio de 1995, e dispositivos das Leis n.ºs 4.864,
de 29 de novembro de 1965, 8.212, de 24 de julho de 1991, 12.441, de 11 de
julho de 2011, 12.810, de 15 de maio de 2013, e 14.195, de 26 de agosto de
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
412
VELOSO, Waldir de Pinho. Modificações capitais na lei dos registros públicos, feitas pela lei 14.382...
2021. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 28
jun. 2022.
BRASIL. Medida Provisória 1.085, de 27 de dezembro de 2021. Dispõe sobre o
Sistema Eletrônico dos Registros Públicos - SERP, de que trata o art. 37 da Lei
n.º 11.977, de 7 de julho de 2009, e altera a Lei n.º 4.591, de 16 de dezembro
de 1964, a Lei n.º 6.015, de 31 de dezembro de 1973, a Lei n.º 6.766, de 19
de dezembro de 1979, a Lei n.º 8.935, de 18 de novembro de 1994, a Lei n.º
10.406, de 10 de janeiro de 2002 - Código Civil, a Lei n.º 11.977, de 2009, a
Lei n.º 13.097, de 19 de janeiro de 2015, e a Lei n.º 13.465, de 11 de julho de
2017. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 28
dez. 2021.
VELOSO, Waldir de Pinho. Comentários à lei dos registros públicos: lei
6.015, de 31 de dezembro de 1973: disposições gerais e disposições finais e
transitórias: arts. 1.º a 28 e 289 a 299. v. 1. Curitiba: Juruá, 2022.
VELOSO, Waldir de Pinho. Comentários à lei dos registros públicos: lei
6.015, de 31 de dezembro de 1973: registro civil das pessoas naturais: arts. 29
a 113. v. 2. Curitiba: Juruá, 2022.
VELOSO, Waldir de Pinho. Comentários à lei dos registros públicos: lei
6.015, de 31 de dezembro de 1973: registro civil de pessoas jurídicas e registro
de títulos e documentos: arts. 114 a 166. v. 3. Curitiba: Juruá, 2022.
VELOSO, Waldir de Pinho. Comentários à lei dos registros públicos: lei
6.015, de 31 de dezembro de 1973: registro de imóveis: arts. 167 a 288. v. 4.
Curitiba: Juruá, 2022.
Submissão em: 25 de outubro de 2022
Último Parecer favorável em: 4 de novembro de 2022
Como citar este artigo científico
VELOSO, Waldir de Pinho. Modificações capitais na lei dos registros públicos,
feitas pela lei 14.382, de 27-6-2022. In: Revista Ultracontinental de
Literatura Jurídica, Montes Claros, Ed. Associação de Letras Jurídicas de
Montes Claros, v. 3, n. 3, p. 386-413, set.-dez. 2022.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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DERECHOS DE LAS MUJERES A ACCEDER A PUESTOS DE JERARQUÍA Y
AUTORIDAD EN LAS ORGANIZACIONES RELIGIOSAS
ADELA PEREZ DEL VISO1
ABSTRACT
a mayoría de los habitantes de Argentina mantiene algún tipo de creencia,
o bien se ubica en una situación de “cristianismo cultural”, es decir,
influenciada su cultura y estructura mental por la cultura cristiana, por el
hecho de vivir en este entorno. El propósito de este trabajo es plantear y fundar
de qué forma las mujeres son discriminadas sistémicamente en la mayoría de las
organizaciones religiosas predominantes, pugnando al presente o en un futuro
muy cercano se encuentren en igualdad de condiciones, con oportunidad de
acceso a las funciones de autoridad y poder. Se analizan los escasos supuestos
judiciales planteados y la llamada doctrina judicial de la “exclusión ministerial”.
L
Palabras clave: Derechos de la Mujer. Discriminación. Sistema patriarcal.
Ministerios religiosos. Iglesias.
ABSTRACT
In Argentina, most of the population holds some kind of belief, and it could be
said that there is somehow some sort of “cultural Christianity, in general. We
are all influenced by religion, even because we live in this environment. This
1
Abogada (UNL 1986), notaria (UNL 1988), profesora de inglés (IFDC San Luis 2014), Diplomada
en derecho de las familias (U.C. de Cuyo San Luis, 2017), maestranda en derecho del trabajo
y relaciones internacionales (UNTREF, tesis en curso), especialista en educación y Tic y
especialista en educación y derechos humanos (IFDC San Luis, 2017 y 2018, por Conectar
Igualdad), Especialización en curso por UN Quilmes en Educación en entornos virtuales. Juez
de la Cámara Laboral número uno de San Luis, provisoria, desde el 5-9-22. Ha sido Juez
provisoria desde Mayo 2021 a Junio 2022 en la III Circunscripción de San Luis, Juez Civil
Comercial Ambiental y Laboral. Es formadora Ley Micaela y Directora de la Diplomatura en
Ingles jurídico para Derechos Humanos 4ta Cohorte de la U.C.C. sede San Luis. Coautora de
“Women Rights in context”. (Juris/ Editorial Tomas Jofre). E-mail: adelamperezdelviso@gmail.
com
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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PEREZ DEL VISO, Adela. Derechos de las mujeres a acceder a puestos de jerarquía y autoridad...
work aims to study how Women are cast apart and discriminated in the majority
of religious organisations. We aim to position Women in equal conditions and
rights in the near future, with equal possibilities to hold power in front of
society. In this work we analyse some precedents and the so called “ministerial
exception” doctrine.
1 INTRODUCCIÓN
Según encuestas informadas en el año 2010,
un muy alto porcentaje, de la población, el 88%, es creyente en Argentina. La
religión mayoritaria es el Cristianismo. El 85,15% de su población lo profesa.
[...] En cuanto al cristianismo, éste ha aumentado. En la encuesta anterior
lo profesaban el 84,54% y según los últimos datos lo profesa el 85,15% de la
población (AUMENTA, 2010).
Observamos entonces que la mayoría de los habitantes de Argentina
mantiene algún tipo de creencia, o bien se ubica en una situación de “cristianismo
cultural”, es decir, influenciada su cultura y estructura mental por la cultura
cristiana, por el hecho de vivir en este entorno.
El propósito de este trabajo es plantear y fundar la siguiente hipótesis
de trabajo: las mujeres son discriminadas sistémicamente en la mayoría de las
organizaciones religiosas predominantes, y se debe bregar porque al presente
o en un futuro muy cercano se encuentren en igualdad de condiciones, con
oportunidad de acceso a las funciones de autoridad y poder.2
Cabe destacar que este trabajo fue ponencia presentada en el XXIX
Encuentro Nacional de La Plata (Provincia de Buenos Aires, Argentina) de la
Asociación de Mujeres Juezas de Argentina, AMJA, denominado “Igualdad de
género, cambio climático y su impacto en las mujeres” que se llevó a cabo en
Agosto de 2022.
2
En realidad la hipótesis podría ser extendida hacia la expresión “las mujeres y los colectivos
LGTBQI+” pero ello provocaría una apertura mucho mayor de la discusión, que sería propia de
otros trabajos de mayor extensión. La cuestión se centrará en consecuencia y por el presente
sólo en la mujer como categoría de estudio.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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PEREZ DEL VISO, Adela. Derechos de las mujeres a acceder a puestos de jerarquía y autoridad...
2 LAS RELACIONES DE PODER
Para demostrar la hipótesis de trabajo mencionada en el punto anterior,
partimos de esta premisa básica: “En toda organización existen relaciones de
poder. El sacerdocio, el presbiterio, el carácter de líder o de pastor, el diaconado,
son situaciones de poder”.
El autor Henri Fayol fue un técnico en administración de empresas y
sistematizó determinados “Principios de la administración”, los cuales se
estudian actualmente, a pesar de que fueron planteados hace muchos años.
El segundo de sus principios de la administración es el derecho de mandar y
poder hacerse obedecer.
“En un jefe se distingue la autoridad legal inherente a la función y la
autoridad personal formada de inteligencia, de saber, de experiencia, de valor
moral, de aptitud de mando, de servicios prestados.” (FAYOL, 1991, p. 25).
Cabe preguntarse: en las organizaciones religiosas predominantes en
Argentina, ¿Quiénes tienen la autoridad legal, es decir, el poder formal de
mandar y hacerse obedecer? Ciertamente, no las mujeres.
A las mujeres se les niega sistemáticamente la función principal pastoral o
de presbítero, y ello las obliga en consecuencia a colocarse siempre en situación
de sumisión a las órdenes de los hombres, a quienes sí se autoriza a desempeñar
tales funciones de poder.
Otro autor que estudió las relaciones de poder es Michel Foucault, que
afirma que las personas están rodeadas de relaciones complejas y recíprocas,
que generan la utilización de la otra persona en virtud de actos de dominación
o sometimiento (ejercicio del poder), que se obtiene ya sea por violencia por la
fuerza poderosa de las ideas o ideología.
Aunque a veces se utilice la violencia, aquellos procesos son el resultado de
un cálculo en el montaje de una técnica proveniente de su conocimiento y
convertida, a su vez, en tecnología política de ese cuerpo de ser humano,
como obligación o prohibición y, una vez invadidas sus conciencias, pueden
manifestarse en innumerables enfrentamientos o focos que se convierten en
“micro poderes” y se extienden en toda la red para no desaparecer nunca
(GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, 2015).
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PEREZ DEL VISO, Adela. Derechos de las mujeres a acceder a puestos de jerarquía y autoridad...
Existe ejercicio de micro poder no sólo por el hecho de que las mujeres
no pueden ser sacerdotes y los varones sí; sino por la circunstancia de que
numerosas mujeres creyentes se ven sometidas a decisiones de varones que,
por ser sacerdotes, pueden encumbrarse en relaciones de poder en relación a
las mismas.
Como ejemplo pondré una situación conocida personalmente por la autora
de estas líneas, ocurrida hace unos quince años, en la cual las integrantes de una
congregación reciente de monjas, fundada por impulso inicial de un sacerdote
que era el confesor de las mismas, era destinada por éste a los servicios de lavado
y planchado de sotanas de un grupo de frailes y sacerdotes, cocina y limpieza
para estos últimos, y, en fin, tareas de cuidado del grupo masculino también
liderado por el mismo fundador. Cuando las monjas manifestaron finalmente
su disconformidad con seguir siendo las servidoras del grupo de varones, el
fundador expresó que no las autorizaría a que tomen los votos permanentes,
porque “ahora dudaba seriamente de que tuvieran vocación”.
Como ejemplos más recientes tenemos la denuncia ante INADI por
presunta discriminación, y ante el Oficina de Violencia Familiar y de Género
(OVFG) del Poder Judicial de Salta por presunta violencia, realizada por la
Madre Priora de un convento de monjas con sede en Salta, contra el Sr. Obispo
de esa provincia (TRES, 2022).
En mayoría de las Iglesias estadísticamente predominantes, el poder y la
autoridad, la última palabra, la tienen los hombres.
La realidad de la Iglesia (y las Iglesias) es coextensiva con la jerarquía
masculina, que es patriarcal en sus estructuras por el hecho de que un varón
ordenado ocupe el vértice de la pirámide y tenga poder de gobernar sobre los
clérigos y sobre el laicado. [...] control ejercido de arriba abajo. La Iglesia así
entendida, es decir, como una jerarquía clerical-patriarcal, no sólo excluye
a las mujeres del ejercicio de la autoridad, sino que establece sus límites a
través de un control sexual (SCHUSSLER FIORENZA, 1985).
3 IMPORTANCIA DE LA CUESTIÓN PARA TODA LA SOCIEDAD
Podría plantearse que la cuestión es meramente religiosa, y que en
definitiva queda al arbitrio de cada persona sumarse o no a organizaciones
religiosas, creer o no creer.
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PEREZ DEL VISO, Adela. Derechos de las mujeres a acceder a puestos de jerarquía y autoridad...
Podría incluso plantearse que se trata de una situación ajena al derecho,
y meramente circunscripta a la intimidad de los grupos humanos.
Sin embargo, esta situación es transversal a toda la sociedad, y desde
el interior de las organizaciones religiosas se instila al resto de las formaciones
humanas. “Existe una tensión entre la política y la religión. El Estado y las
iglesias, lo público y lo privado, en el marco en que la religión sigue siendo un
referente cultural, social e incluso político.” (MENAJOVSKY, 2021, P.11)
Las mujeres y los varones nacen y crecen en un entorno donde se
acostumbran a ver solamente hombres en puntos empoderados de autoridad
moral y religiosa, y en numerosas ocasiones son educadas en colegios e
instituciones que sostienen tal arbitraria, férrea, milenaria y decaída exclusión.
Ese entorno cultural y educativo constituye una “malla indicial donde existe
una polea de transmisión inexorablemente patriarcal” (SEPÚLVEDA, 2020, p.
23)
Como no se permite a mujeres llegar a las autoridades de los altares –
de cualquier religión donde ello ocurra– “el ojo” no se acostumbra a la visión
de “Mujeres-autoridades-religiosas”, y no sólo que constituye una prohibición
dogmática, sino que visualmente “suena extraño” pensar que una mujer pueda
colocarse detrás de un altar y realizar una Consagración o dirigir con toda su
fuerza y autoridad un sermón en sesiones oficiales y públicas.
En una ceremonia religiosa que tuvo lugar hace unos diez años en la
provincia de San Luis, un querido y renombrado sacerdote manifestó ante
nutrida audiencia, que asentía con la cabeza, que no sabía por qué las mujeres
hablaban tanto de que no se les daba poder suficiente en la Iglesia, siendo que
“ellas estaban presentes en todo momento: ellas tenían la oportunidad de estar
todo el día en la Iglesia porque limpiaban, o bien ponían las flores, arreglaban
los altares, recibían las intenciones y las limosnas”.
Esto nos demuestra que las organizaciones religiosas que no le dan a la
mujer el lugar y el derecho que le corresponde, no distinguen entre lo que significa
las posiciones de poder y autoridad (por una parte) y el desempeño de tareas de
cuidado (por la otra). Y se menciona aquí “organizaciones religiosas” dado que
no se trata solamente de la Iglesia Católica sino de numerosas agrupaciones y
cultos más, aunque es dable destacar que (como ejemplo de que el cambio sí es
posible) “en (algunas de) las Iglesias evangélicas, en la anglicana y también en
el rabinato, las mujeres han sido admitidas en la función antes reservada sólo
a los hombres.” (BOFF, 2022)
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4 CONSECUENCIAS DE LA FALTA DE ACCESO A POSICIONES DE
JERARQUÍA Y PODER POR PARTE DE LAS MUJERES
Algunas de las consecuencias de la imposibilidad de la mujer de acceder
a puestos de poder y autoridad iguales a los de los hombres son las siguientes:
a) la imposibilidad de acceder a los puestos de mayor autoridad en las
organizaciones religiosas relega a la mujer constantemente a una posición
de hiposuficiencia y dependencia;
b) partiendo de esta imposibilidad es que se verifica el fenómeno de que
la perspectiva de las mujeres nunca llega a ser preponderante ya que
será indefectiblemente decidido por un hombre. De esa manera, en estas
organizaciones, se produce también un “sentido común patriarcal, que
subordina a las mujeres, pero también oprime a los varones” (SEPÚLVEDA,
2020, p. 10). Ese sentido común patriarcal no es solamente perjudicial a
las mujeres sino también a toda la comunidad religiosa de que se trate,
y a toda la sociedad. Citando a Dora Barrancos en Sepúlveda, “La lucha
es contra el patriarcado, no contra los varones. El patriarcado también
agota a los varones.” (SEPÚLVEDA, 2020, p. 21);
c) se producen microviolencias cotidianas conforme a las cuales un hombre
siempre tiene que dictarle a la mujer lo que tiene que hacer en una
parroquia o un grupo religioso, y puede vetar constantemente todas sus
decisiones e iniciativas;
d) existen procesos de segregación horizontal y vertical. En la generalidad,
los medios de comunicación religiosos colocan a un hombre dando a
conocer decisiones y criterios, sin que se observe a mujeres comunicando
sus puntos de vista. Obviamente que si algún punto de vista femenino
fuere contrario al de las autoridades –masculinas– religiosas, será vetado.
5 JUSTIFICACIONES A LAS DIFERENCIAS CREADAS
En diversas oportunidades se ha presentado el argumento de que, en
razón de que la creencia respectiva está basada en Dios, o en su Divino Hijo, si
la autoridad religiosa tiene que “re-presentarlos”, entonces debe ser masculina,
pues en caso contrario alguien que no sea hombre no podría “personificarlo”,
pues sería una mujer, visualmente diferente a la persona de Dios Padre o la
persona de Dios Hijo.
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Sin embargo, ello no pasa de ser una cuestión meramente cosmética y
visual, dado que, tomando la misma fe cada culto, nadie se atreve a negar que el
Señor es el Dios de todos, hombres y mujeres, y si vino su Hijo, vino para todos,
hombres y mujeres, para hacer el bien para todos. Afirma un reputado teólogo
que los sacerdotes o pastores son
sólo figuras y representantes del único sacerdocio de Cristo. Su función
no puede ser reducida, como sostiene la argumentación oficial, al poder
de consagrar. Se puede decir que toda la vida de Cristo es sacerdotal: se
presentó como un ser-para-otros, defendió a los más vulnerables, también a
las mujeres, predicó fraternidad, reconciliación, amor incondicional y perdón.
No sólo en la última Cena se muestra sacerdote, sino en toda su vida, es
decir, fue un creador de puentes y de reconciliación. La función del sacerdote
ministerial no es acumular todos los servicios, sino coordinarlos para que
todos sirvan a la comunidad como lo ha expuesto muy bien en muchos
escritos el Cardinal Walter Kasper. Por el hecho de presidir la comunidad,
preside también la eucaristía. Este servicio (que San Pablo llama “carisma”,
y son muchos) puede muy bien ser ejercido por las mujeres como se muestra
en las iglesias no romano-católicas y en las comunidades eclesiales de base
(BOFF, 2022).
En otros sectores de origen católico se diferencia el “Perfil Petrino” del
“Perfil Mariano”, destacándose que María, madre de Jesús, tuvo como una de sus
principales virtudes, el mantenerse en silencio, obedecer y servir. Sin embargo,
se trata una vez más de la teorización y expresión del lenguaje que devalúa a
las mujeres, “dándolas a ellas, a sus roles, a sus labores, sus productos, y su
entorno social, menos prestigio y poder que el que se les da a los hombres.”
(FACIO; FRÍES, 2005, p. 1)
6 BENEFICIOS DE ADOPTAR ESTE PUNTO DE VISTA
6.1
En la actualidad, es indudable que el bien que se produzca a las mujeres
es el bien de toda la sociedad, incluido el bien de los hombres. Como lo afirma
Ángeles Van den Eynde, el bien de estos últimos queda lesionado si en una
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comunidad alguno de sus miembros –más del cincuenta por ciento, las mujeres–
no puede contribuir con toda la medida de sus posibilidades.
Si se rechaza a la mujer, se rechaza también un conjunto de valores
imprescindibles para la creación, una parte del patrimonio cultural de la
humanidad. El progreso humano y científico se logrará mejor integrando a las
mujeres en el eje principal de la cultura dominante. Transformar esta situación
exige cambios profundos. Cambios en la actitud de las mujeres, en nuestra
propia valoración y autoestima. No hay nada inherentemente masculino en la
ciencia, sólo es parte del territorio que correspondió al hombre en la lucha que
dividió el trabajo social e intelectual entre los sexos en la sociedad europea.
Se necesitan cambios también en las estructuras patriarcales de la ciencia,
para hacerlas más democráticas, más participativas, más transparentes. Por
último, cambios en las mentalidades, para acabar definitivamente con las
tradiciones, los mitos y las cosmologías que durante siglos han pretendido
expulsar a la mujer del conocimiento científico (VAN DEN EYNDE, 1994).
Esta autora se refiere a la vida de la ciencia, pero bien puede traspolarse
a la vida en las iglesias.
6.2
Existe una corriente denominada “Eco feminismo”, la cual analiza de
manera crítica los modelos tradicionales de vida, basados en la idea de que el
hombre debe ejercer su dominio sobre la Naturaleza, y en esa parte del Génesis
1:28 que afirma “Sed fecundos y multiplicaos; llenad la tierra y sojuzgadla.
Dominad sobre los peces del mar, sobre las aves del cielo y sobre todo ser
viviente que se mueve sobre la tierra”. El eco feminismo considera que esta
forma de pensar lleva a un “modelo de vida ecocida, patriarcal, capitalista y
colonial, con riesgos a los que somete a las personas y al resto del mundo vivo”
(ECOFEMINISMO, s. f.).
De esa manera, se proponen nuevas miradas para revertir esta guerra
contra la vida. Se revisan los mitos que mantienen una fractura entre hombre y
mujer, y entre seres humanos y naturaleza. Se reformulan conceptos como el de
trabajo, economía y producción, y, sobre todo, se trata de revertir toda cultura
basada en las jerarquías, que considere que unas vidas valen más que otras, o
que el hombre vale más que la mujer.
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7 CASOS JUDICIALES PLANTEADOS
En esta parte se debe afirmar con preocupación que no existen casos que
se hayan planteado ante la justicia o discusiones de corte jurídico aún en otros
ámbitos.
Por una parte, como veremos, existe una doctrina basada en la “Excepción
ministerial”, proveniente de las cortes de E.U. de Norte América; y por la otra, la
falta total de planteos de mujeres intentando que se reconozcan sus derechos a
puestos de jerarquía en sus instituciones religiosas, da cuenta del extraordinario
poder de estas últimas, que han naturalizado la idea de que tales reclamos
no corresponden en lo absoluto, y la colonización de las mentes de mujeres y
hombres, la cual lleva a considerar impensable opciones de reclamo como el que
planteamos.
7.1
La “Excepción ministerial” en la Corte Suprema de Justicia de Estados
Unidos: la excepción ministerial es una doctrina legal que impide la aplicación
de las normas antidiscriminatorias a las relaciones de empleo y función en las
instituciones religiosas. Se puede observar en el leading case llamado “Hosanna-Tabor Evangelical Lutheran Church and School v. E.E.O.C.”. Allí se afirma que
la excepción ministerial surge en la primera enmienda de la Constitución de
los E.U. cuando dice que se garantiza a los grupos religiosos “libertad [...] para
elegir sus propios ministros.” (McCONNELL, 2012).
En dicho caso jurisprudencial dijo la S.C. de Estados Unidos
Una acción semejante (reincorporar a una ministra –educadora asimilada a
ministra– que había sido desvinculada, interfiere con el gobierno interno de la
Iglesia, privándola del control sobre la elección de aquellos que representarán
sus creencias. Al imponer un ministro no deseado, el Estado infringe la
cláusula de libre ejercicio que protege el derecho de un grupo religioso a fijar
su propia fe y misión mediante sus nombramientos. Y, para el Estado, el
poder de determinar las personas que ejercerán de ministros para los fieles
también viola la cláusula de no establecimiento que prohíbe una injerencia
gubernamental en decisiones eclesiásticas (RUBIO LÓPEZ, 2019, p. 117).
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Es indispensable destacar que los fallos jurisprudenciales de Estados
Unidos no tienen por qué ser determinantes en las soluciones judiciales en
Argentina, máxime cuando Estados Unidos no ha ratificado numerosos pactos
y tratados de Derechos Humanos que sí rigen en nuestro país.
7.2. El Caso Pavez Pavez
Vea Corte (2022) y Caso (2022).
En Chile, desde 1985, la señora Pavez trabajaba como profesora de
religión católica en un colegio municipal, para lo cual debía contar con un
certificado dado por las autoridades religiosas, en virtud de un decreto oficial
que así lo disponía. En 2007, se conoció su orientación homosexual y por
ello las autoridades religiosas que supervisaban su actividad como catequista
decidieron revocar su certificado. Pavez planteó discriminación judicialmente y
perdió en todas las instancias.
Luego, llevó la cuestión a la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
la cual, por unanimidad, encontró responsable al Estado chileno de violar los
derechos a la igualdad y no discriminación, a la libertad personal, a la vida
privada, al trabajo, y a las garantías judiciales y a la protección judicial, en
perjuicio de la señora Pavez. Se introdujeron algunas consideraciones en materia
de libertad de religión. Se trata en este fallo la figura de la “excepción ministerial”
proveniente de la jurisprudencia constitucional estadounidense y en ello la
Corte solamente concluye que “la excepción ministerial y la discrecionalidad de
las decisiones de las comunidades religiosas no son de aplicación en el ámbito
de la educación en establecimientos públicos” [párr. 131] o, lo que es lo mismo,
que no son aplicables al caso.
Aquí, afirma la Corte que la excepción ministerial “opera en actos que
se relacionan con el funcionamiento de la comunidad religiosa” y que esta “se
debilita y es menos robusta” cuando se proyecta en otros ámbitos [párr. 128]
como el educativo”.
7.3
En autos “Castillo Carina c/ Provincia de Salta-M. de Educacion” del
12.12.2017, de la C.S.J.N., el voto del Dr. Horacio Rosatti expresó lo siguiente:
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“No obstante la previsión constitucional de una religión especialmente sostenida,
la neutralidad religiosa surge de la enfática declaración de la libertad de cultos y
la libertad de conciencia consagrados en la Constitución Nacional.”3
Desde esa neutralidad religiosa tan deseable, al menos debe ser posible
analizar jurídicamente la exclusión que se está tratando en estas líneas, y
plantear la discusión para visibilizar este faltante a los derechos de la mujer.
7.4
Las normas que establecen la igualdad de hombres y mujeres son, entre
otras: la Convención contra todas las formas de discriminación de la mujer,
receptada constitucionalmente por el art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional
(C.N.), la Convención Americana de Derechos Humanos, el art. 16 de la
Constitución Nacional y concordantes de todas las constituciones provinciales,
la Convención de Belén do Pará.
8 CONCLUSIÓN
El abandono de una postura que privilegie a la mitad de la humanidad
(varones) en detrimento de la otra mitad (mujeres) para los puestos de autoridad
y poder en las organizaciones religiosas, sin dudas redundará en la expansión
de derechos, ideas, acción y bienestar de todos y todas, tanto en el ámbito de
los creyentes como de toda la sociedad. Varones y mujeres nos beneficiaremos
de ello. Es más, nacerán “nuevas vocaciones”, nuevos aires para las actividades
espirituales, que signarán un cambio fundamental en la vida de las personas,
familias y Estados.
Se plantea en el presente trabajo dado que no es sólo una cuestión
religiosa o social. Es un derecho que tienen las mujeres.
Es que “La mujer nace libre y permanece igual al hombre en derechos. Y
si la mujer tiene el derecho a subir al cadalso, debe tener también igualmente el
derecho de subir a la Tribuna.” (DE GOUGES, 1791).
3
Castillo Carina c/ Provincia de Salta - Ministerio de Educacion. CSJN 12-12-2017, Microjuris
M J 111491-ar.
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Submissão em: 17 de novembro de 2022
Último Parecer favorável em: 16 de dezembro de 2022
Como citar este artigo científico
PEREZ DEL VISO, Adela. Derechos de las mujeres a acceder a puestos
de jerarquía y autoridad en las organizaciones religiosas. In: Revista
Ultracontinental de Literatura Jurídica, Montes Claros, Ed. Associação de
Letras Jurídicas de Montes Claros, v. 3, n. 3, p. 416-428, set.-dez. 2022.
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expressas no art. 24 deste Regulamento.
Art. 11. Os nomes e endereços dos autores que têm textos científicos publicados
ou, simplesmente, submetidos à Revista Ultracontinental de Literatura
Jurídica, são por ela usados com exclusividade, e não serão disponibilizados a
pessoas, naturais ou jurídicas, fora do âmbito da Revista Ultracontinental de
Literatura Jurídica.
Parágrafo único. Excetuam, quanto à divulgação, a inserção do endereço
eletrônico do(s) autor(es) na qualificação junto ao texto publicado, em
atendimento às normas da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível
Superior (CAPES), órgão do Ministério da Educação, quanto aos dados mínimos
para efeitos de classificação do periódico.
CAPÍTULO II
ARTIGOS CIENTÍFICOS
Art. 12. Os artigos científicos devem ser de autoria de, no máximo, três pessoas,
sendo preferência que pelo menos um deles tenha título Acadêmico de Doutor.
Art. 13. Para os artigos científicos que contenham resultados de pesquisas
patrocinadas por órgão de fomento, serão admitidos o máximo de quatro
autores, sendo pelo menos um deles obrigatoriamente com título Acadêmico
de Doutor, desde que identificado o órgão de fomento junto à qualificação e à
filiação acadêmica.
Art. 14. Os artigos científicos que sejam resultado de pesquisas de campo,
com aplicação de entrevistas ou questionários, devem ser acompanhados de
comprovante de registro da correspondente pesquisa na Plataforma Brasil.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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BRANT, Richardson Xavier; VELOSO, Waldir de Pinho. Condições para submissão
Art. 15. Os artigos científicos devem:
I – conter, no mínimo, dez laudas, com observância, quanto à digitação, ao
contido no art. 9.º deste Regulamento;
II – ser inéditos no Brasil.
CAPÍTULO III
DIÁLOGOS, RESENHAS, SENTENÇAS OU ACÓRDÃOS
Art. 16. Para efeitos da Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica,
entende-se por:
I – Acórdãos ou Sentenças: peças jurídicas de autoria de Juízes e
Desembargadores, com temas ou decisões inovadoras, oriundas de processos
judiciais, e que possam ser divulgadas em razão do teor;
II – diálogos que a Academia tem para com seus membros:
a) estudos especiais envolvendo o Direito;
b) falas em aulas inaugurais de Curso de Direito;
c) falas em Bancas Examinadora de candidatos a títulos acadêmicos;
d) textos de cunho científico, ligados ao Direito, mas não sendo o foco principal
no Direito;
III – Pareceres: peças jurídicas de autoria de Juízes, Desembargadores e
integrantes do Ministério Público, com temas inovadores, que possam ser
divulgadas em razão do teor, e que possam vir a servir de base para futuras
decisões no segmento jurídico;
IV – resenhas ou críticas de livros da área do Direito:
a) análise de livros da área do conhecimento do Direito;
b) considerações comparativas de um livro de Direito com outro livro ou de
Direito ou de disciplina afim ao Direito;
c) crítica, equiparada à crítica literária, em relação a livros de Direito.
Art. 17. Os textos científicos submetidos à Revista Ultracontinental de
Literatura Jurídica, para as seções “Estudos Continuados”, “Acórdãos,
Pareceres e Sentenças” ou outra que venha a ser criada na forma do presente
Capítulo III deste Regulamento, deverão:
I – conter, no mínimo, cinco laudas, com observância quanto à digitação, ao
contido no art. 9.º deste Regulamento;
II – ser inéditos no Brasil;
III – ter autoria individual ou, em casos excepcionais e especiais, dois autores.
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BRANT, Richardson Xavier; VELOSO, Waldir de Pinho. Condições para submissão
CAPÍTULO IV
A SUBMISSÃO
Art. 18. A submissão de texto científico à Revista Ultracontinental de
Literatura Jurídica é ato de decisão unilateral do autor ou dos autores e não
correspondente a uma responsabilidade da Revista para que haja publicação.
Parágrafo único. O caráter de ato unilateral e responsabilidade única do autor
ou dos autores acontecerá ainda que o autor ou os autores tenham recebido
comunicação da Revista, ou do seu Editor, ou de membro da Associação de
Letras Jurídicas de Montes Claros, quanto à abertura de Edital ou outra
forma de divulgação da existência do periódico e da possibilidade de submissão
de textos científicos.
Art. 19. A submissão representa a declaração do autor ou dos autores de que
o texto científico:
I – é inédito;
II – não contém plágio ou qualquer apropriação de textos de terceiros;
III – não contém sistemas de identificação, por via oblíqua, que possa prejudicar
a análise pelo sistema cego de avaliação;
IV – não foi submetido, no todo ou em parte, à avaliação de outro periódico,
embora ainda não publicado.
§ 1.º Considera-se inédito o texto científico que foi apenas:
I – objeto de apresentação de resumo oral em evento científico, sem divulgação
impressa do seu texto propriamente dito;
II – publicado em Anais em forma de resumo, sem divulgação impressa do seu
texto propriamente dito;
III – resultado de trabalho de curso – Monografia, Tese, Dissertação – cuja
divulgação foi apenas quanto à apresentação oral e/ou encadernação para
depósito junto à Instituição de Ensino.
§ 2º. Até que a Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica altere a
redação do presente artigo deste Regulamento, especialmente em seu inciso
III, a identificação do nome do autor, com sua qualificação e filiação a uma
Instituição de Ensino Superior não são itens considerados como forma de
identificação que prejudica o sistema cego de avaliação, porque esses dados
serão retirados, pelo Editor, quando da remessa para a análise dos membros do
Conselho de Pareceristas.
Art. 20. Ao submeter um texto
Literatura Jurídica, o autor ou
informações referentes à titulação,
Pesquisa e outros dados que forem
científico à Revista Ultracontinental de
os autores se responsabilizam quanto às
ao vínculo com Instituição de Ensino ou de
insertos na qualificação.
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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BRANT, Richardson Xavier; VELOSO, Waldir de Pinho. Condições para submissão
Art. 21. A submissão representa a declaração de certeza e conhecimento de
que não haverá pagamento ou retribuição ao autor, nem a título de pro labore,
bem como não há outra prevista vantagem como compensação pelos direitos
autorais automaticamente cedidos.
Art. 22. Ao submeter um texto científico à Revista Ultracontinental de
Literatura Jurídica, os autores de textos com autoria coletiva se declaram
cientes de que, ainda que o texto seja remetido indicado autoria em outra ordem,
aparecerão na Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica como autores
os nomes na seguinte ordem e prioridade:
I – quem tiver título Acadêmico de Doutor, se único entre os coautores;
II – os coautores que tenham título Acadêmico de Doutor, na ordem constante
do texto científico recebido;
III – quem tiver título Acadêmico de Mestre, se único entre os coautores;
IV – os coautores que tenham título Acadêmico de Mestre, na ordem constante
do texto científico recebido;
V – quem tiver título Acadêmico de Especialista ou Pós-Graduado Lato Sensu,
se único entre os coautores;
VI – os coautores que tenham título Acadêmico de Especialista ou Pós-Graduado
Lato Sensu, na ordem constante do texto científico recebido;
VII – quem for apenas graduado, sem títulos Acadêmicos, na ordem constante
do texto científico recebido.
Parágrafo único. Quando um autor fizer a submissão de texto científico de
autoria coletiva, torna-se o responsável pelas informações também referentes
aos coautores.
Art. 23. Ao submeter um texto científico à Revista Ultracontinental de
Literatura Jurídica, o(s) autor(es) declara(m) saber que o texto poderá sofrer
adaptações quanto à formatação, para seja adaptado à padronização do material
publicado.
Art. 24. Especialmente quanto aos autores não brasileiros, para os quais
as regras da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) são de difícil
entendimento, até mesmo pela inexistência de traduções para todos os Idiomas,
a submissão de texto científico fora das regras da Associação Brasileira de
Normas Técnicas (ABNT), conforme art. 10 deste Regulamento, significa a
imediata e incondicional autorização para que o Editor faça as transformações e
padronizações segundo as normas da Revista Ultracontinental de Literatura
Jurídica e da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT).
Art. 25. Uma vez submetidos à Revista Ultracontinental de Literatura
Jurídica, os artigos científicos serão analisados por avaliadores pelo sistema
cego de análise (double blind review), sendo obedecidas as seguintes condições:
Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica v. 3, n. 3/2022
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BRANT, Richardson Xavier; VELOSO, Waldir de Pinho. Condições para submissão
I – dois pareceres positivos representam aprovação para publicação;
II – dois pareceres negativos representam reprovação e não aceitação;
III – um parecer positivo e um parecer negativo representará a necessidade de
submissão a um terceiro avaliador, cujo voto decidirá como o segundo voto de
uma das categorias que levarão à aprovação ou à reprovação.
CAPÍTULO V
DISPOSIÇÕES FINAIS
Art. 26. As condições omissas no presente Regulamento serão decididas pelo
Editor da Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica, que considerará:
I – a decisão para o caso concreto, com solução especial e válida somente para
a dúvida ou proposta apresentadas;
II – a possibilidade de submissão da dúvida ou proposta apresentadas à
Diretoria da Associação de Letras Jurídicas de Montes Claros, para inserção
no presente Regulamento e passar a ser regra geral do momento em diante.
Art. 27. O presente Regulamento poderá ser modificado por decisões da Diretoria
da Associação de Letras Jurídicas de Montes Claros.
Parágrafo único. As alterações entrarão em vigor no quadrimestre que se seguir
ao quadrimestre em que ocorrer a alteração, ainda que não tenha ainda sido
publicada a Revista contendo o Regulamento com o texto alterado.
Art. 28. O presente Regulamento entrará em vigor com a publicação do volume
1, número 1, da Revista Ultracontinental de Literatura Jurídica.
Montes Claros (Minas Gerais, Brasil), 21 de maio de 2020.
Professor Mestre Richardson Xavier Brant
Professor Mestre Waldir de Pinho Veloso
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ASSOCIAÇÃO DE LETRAS JURÍDICAS DE MONTES CLAROS
Endereço: R. Francisco Versiane Ataíde, 389/703, Bairro Cândida Câmara,
Montes Claros, Minas Gerais, Brasil, CEP 39401-039.
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ISSN 2675-6714
9 772675 671007
Dr. Yves LASSARD